新就业机制下的中国职工劳动关系

新就业机制下的中国职工劳动关系

根据国家统计局统计，1999年6月底，城镇单位职工为12458.4万人，比1998年末减少237.3万人。其中，国有单位8913.3万人，比1998年末减少144.8万人；集体单位1893.5万人，比1998年末减少69.7万人，其他单位1651.6万人，比1998年末减少22.9万人。[1]城镇单位职工减少较多的主要原因：一是企业改制，使国有单位从业人员减少；二是中小型国有和集体单位通过租赁、承包、拍卖等形式转为私营和乡镇企业，使国有、集体单位就业人数不断减少，其他混合所有制和私营、个体单位的就业人数不断增加；三是自然减员和其他因素如内退、买断工龄等减员较多。一、下岗职工生活保障与再就业状况1.财政源头措施有力，职工下岗和生活保障形势稍有缓解1998年末以来，国家实行的积极的财政政策开始发挥作用，国民经济总体保持了平稳发展的态势：工业生产保持较快的增长，工业企业经济效益出现恢复性回升，财政收入增幅较高，金融运行保持稳定，市场物价持续走低。这对推动下岗职工基本生活保障和再就业工作创造了有利的经济环境。另一方面，各地政府为保证社会稳定，对国有企业职工下岗普遍采取了指标调控的措施，也在一定程度上抑制了职工下岗扩大的势头。1999年上半年，政府实施了以确保国有企业下岗职工的基本生活费和离退休职工养老金的按时足额发放为主要内容的“两个确保”工作任务，为此各级财政共投入资金215亿元，占财政支出近5%，对促进国有企业改革、维护职工的切身利益，保持社会稳定发挥了积极作用。这表现在：①国有企业下岗职工总量进一步减少，绝大多数下岗职工进入再就业服务中心，基本生活得到保障，新增下岗职工数量小于减少的下岗职工数量，签订协议的比例有所提高，资金筹集有一定的进展。据统计，1999年1～6月国有企业新增下岗职工为208.7万人，减少下岗职工258万人，其中有202万人实现了再就业。到6月底，国有企业下岗职工为540万人，进中心的比例为95%，签订协议的比例为91%，领取基本生活费的比例为94%。[2]国庆前夕，下岗职工生活费和离退休人员退休金增资幅度达30%，落实到位率较高。未能领到基本生活费的下岗职工有21.6万人。此外，全国尚有城镇登记失业人员580万人，登记失业率为3.1%。②政府的责任意识增强，各级财政注入资金明显增加，养老金补欠力度加大，离退休职工的基本生活得到保障。1999年1～6月，全国共补发拖欠的养老金26.27亿元。到6月底，已全部补清养老金拖欠的有北京、上海、浙江、福建、江西、广西、新疆7个省市。1～6月，全国累计新拖欠离退休人员的养老金2.97亿元，其中已经补发2亿元，尚有0.96亿元未实现补发，其中主要是煤矿、军工等困难行业拖欠数额较大。③“三条保障线”（即国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度）初步形成，保障标准显著提高。目前，绝大多数下岗职工进入了再就业服务中心，失业保险制度正在加紧构筑，另外，2357个市、县在1999年年底前将全部建立城镇居民最低生活保障制度。1999年国庆节前，上述三类保障标准在原有标准的基础上提高了30%。2.当前企业下岗职工的基本状况根据劳动和社会保障部于1999年7月在5省10城市的抽样调查，当前企业下岗职工的基本状况有如下特点：[3]①下岗职工性别差异不明显，文化技术素质普遍较低，一线生产业务人员居多。下岗职工中男性占52.04%，女性占47.96%；小学及以下文化程度的占5.1%，初中占44%，高中占41.03%，大专及以上占9.75%；初级技工及没有技术等级的人员占52.63%，中级技工占38.86%，高级技工占6.53%，技师以上占1.98%；一线生产业务人员占60.28%，专业技术人员占13.71%，服务人员占16.33%，企业管理人员占10.23%。②半数以上下岗职工与原企业存在债务关系，绝大多数下岗职工不愿与企业解除劳动关系。在调查的下岗职工中，有58.4%的人员与原企业存在债务关系，其中企业欠发工资的最多，占25.33%，人均拖欠工资2136元；其次是企业拖欠职工的集资款，占下岗职工18.08%，人均拖欠集资款2351元；三是未能报销医药费的占11.1%，人均欠费1320元；另有其他债务关系的占0.36%。在下岗职工中，有91.15%的下岗职工与原企业签订过劳动合同，其中无固定期限劳动合同占32.36%。职工下岗后，有92.24%的人不愿意与企业解除劳动关系，仅有7.76%的下岗职工愿意同原企业解除劳动关系。③收入下降和再就业困难构成生活最大压力，稳定的社会保障成为下岗职工最大的心愿。当问及“下岗后，您的压力主要来自哪些方面”时，有85.88%的下岗职工选择“经济收入下降”，有71.88%选择“再就业困难”，有34.78%选择“社会地位下降”，有30.77%选择“家人不理解”，还有1.69%选择“其他”。当问及“解除劳动关系后最担心的是什么”时，有83.33%的人选择了“担心失去养老、医疗等保障”，有66.98%的人“担心找不到工作”，有40.7%的人选择“对企业有很深的感情”，有26.65%的人选择“企业拖欠的债务得不到偿还”，有19.65%的人选择“担心收回住房”。当问及“下岗后，您最希望获得哪些帮助”时，有73.19%的下岗职工选择了“有稳定的养老、医疗等保障”，有59.39%的职工希望“帮助介绍工作”，有55.34%的人希望“经济上给予帮助”，有34.99%的人希望得到技术培训。④下岗职工多数从事过有收入的工作，但收入水平普遍较低，第三产业尤其是社会服务业是下岗职工再就业的主渠道。有24.5%的下岗职工从未主动找过工作，有75.5%通过各种渠道找过工作。寻找工作的主渠道是依靠亲朋好友介绍，占50.5%，其次是靠职业介绍机构，占20.12%，此外，还有单位临时安排、从事个体经营以及通过报刊媒体介绍等方式。职工下岗后，有81.67%的人员从事过一次以上有收入的工作，工作时间在半年以上的占32.29%，3～6个月的占27.81%，1～3个月的占27.28%，不足1个月的占12.63%。下岗职工从事工作的月收入在300元以内的占49.06%，在300～500元的占38.32%，在500～800元的占75.98%，在800元以上的占2.65%。下岗职工从事过有收入工作的主要行业是：社会服务业占39.32%，批发零售业占20.34%，餐饮业占17.92%，制造业占14.77%，交通运输业占12.33%，其他行业占17.44%。另外，下岗职工家庭人均收入普遍偏低，79.01%的下岗职工家庭主要经济来源是基本生活费。⑤下岗职工对再就业服务中心的功能仍不甚了解。了解自己进入中心的比例为88.69%，知道3年后解除劳动合同政策的仅为66.51%，“不知道”的占10.48%，“听说过，但不太清楚”的占23.01%。在再就业服务中心，“未获得过任何帮助”的占8.75%，“帮助介绍过工作”的占27.86%，“参加过培训”的为38.31%，“代缴保险费”的占61.19%。3.存在的主要问题自1998年5月中央召开下岗职工基本生活保障与再就业工作会议以来，由于各地党委、政府的重视和推动，这项工作取得了较大进展，基本保持了职工队伍的稳定。但也应看到，目前仍然存在着一些不容忽视的问题，应当引起高度重视。一是下岗职工进中心、签协议的工作仍有差距。据调查，少数有下岗职工的国有企业虽然组建了再就业中心，但没有开展工作，一些地方对下岗职工进入中心按照“可汤下面”的办法实行指标控制，致使部分下岗职工无法进入中心，也不作下岗职工统计。按劳动部门7月的抽样调查，进入中心并已经签协议的下岗职工占85.4%，这比第2季度定期报表统计的签协议比例91%低5.6个百分点。另一方面，有相当数量的下岗职工仍然不愿进入中心。他们拒不与中心签订协议，主要原因是不愿与企业解除劳动关系。这部分人据估计有170万，其中有140万人已经隐性就业。二是部分下岗职工基本生活没有得到切实保障。大部分进入中心、签订协议的下岗职工，都领到了基本生活保障金，但有些地方没能足额发放。主要原因是资金来源存在着较大缺口。从“三三制”资金的落实情况看，中央和地方财政所应承担的1/3资金到位情况较好，社会筹集部分大体也能按时拨付，最大的问题是企业自筹部分无法到位和地方财政不能对困难企业下岗职工基本生活保障实行兜底。就企业部分来看，1998年落实了40.2%，1999年上半年仅落实了20%。据劳动部门抽样调查，7月份进入中心领取基本生活费的下岗职工仅占84.4%，这比第2季度定期报表统计的94%要低9.6个百分点，人均基本生活费为172元，能按时领到基本生活费的占74.68%，有时拖欠的占17.79%，一年以上未领到的占7.53%。值得注意的是，有的地方和企业乘国庆前夕为下岗职工上调生活费之便，把“离岗挂编”、内部退养人员也算作下岗职工，出现了冒领下岗职工生活费的情况。三是部分再就业中心难以履行政府“一三一工程”所规定的职能。按照劳动部门的有关规定，再就业中心应当为下岗职工提供一次就业指导，三条职业信息和一次职业培训。但实际上，大多数中心只是单纯发放生活费的机构，由于培训资金缺乏，或企业害怕矛盾集中，无法履行培训和就业指导等职能。有的企业把培训当成清理下岗职工隐性就业的手段，明确规定两次不参加培训就停发生活费或按违纪处理，解除劳动关系，以此来解决中心资金不足的问题。有的中心的《托管协议》责任和义务不明确、不公平，引起职工不满。四是下岗职工出中心和再就业难，优惠政策不落实。按照中央有关文件要求，下岗职工再就业、出中心的人数要大于新增下岗职工数，但根据目前调查情况看，下岗职工呈现“进大于出”的情况，真正解除劳动关系并实现再就业的不足5%，各地普遍反映再就业难度较大。与1998年的609万人、60%的再就业率相比，上半年仅达到202万人、27.4%。[4]据调查，目前对下岗职工再就业特别是自谋职业的诸多优惠政策当中，工商登记、场地安排等方面工作做得较好，但税收优惠和小额信贷优惠担保等政策在地方没有得到有效贯彻。五是下岗职工的劳动关系较为混乱。这表现在：一方面，下岗职工与原单位仍然存在着劳动关系，但已经没有了工作岗位；另一方面，部分下岗职工已经隐性就业，但与新的用人单位没有签订劳动合同，或者虽有合同但却未能终止与原单位的劳动关系，导致双重劳动关系的出现，与此相联系的社会保险关系更是五花八门。这样，不仅使下岗职工自身合法权益容易受到侵害，也扰乱了劳动力市场的正常秩序。4.发展趋势：建立市场导向的就业机制从一个中长发展阶段来看，现行下岗职工基本生活保障与失业保险并存的双轨体制具有过渡性质。1999年，政府已经开始研究两制并轨的问题。目前，全国职业介绍机构有3.5万个，初具网络规模。法律法规逐渐完善。但是，从整体上说，劳动力市场仍在发育过程中，信息网络不够完善，市场秩序较为混乱，农村劳动力流动尚显盲目。价值规律和市场供求关系还没有发挥对劳动力市场调控的主导作用。按照劳动部门的规划，未来进一步推进劳动力市场建设，不仅涉及劳动力资源的增量部分，而且包括劳动力的存量部分，其目标是建立市场导向的就业体制。为了顺利实现向新的就业体制过渡，必须立足于现有制度的健全和完善，在以下几个方面切实保障下岗职工的合法权益：①严格下岗程序，规范再就业服务中心的运作和企业用工行为，保障职工在下岗和再就业过程中的合法权益。国务院有关通知已明确规定，企业职工下岗及再就业方案，必须征求工会和职代会意见；企业拟定职工下岗方案的同时，应提出下岗职工基本生活保障和促进再就业的措施，并经职代会通过后方能组织实施。有关部门应当组织力量对此进行检查，对于不按程序实施下岗、侵犯职工利益的应要求纠正。应对已进入再就业中心的下岗职工进行一次核查，对符合进入中心条件的下岗职工应当按照有关规定进入中心。企业再就业中心要积极为下岗职工寻找新的就业岗位，落实“一三一工程”所规定的义务，在中心建立考核责任制，职业培训要有针对性，帮助下岗职工不断提高再就业素质。政府有关部门要进一步制定和完善规范用工单位招用下岗职工的有关政策。录用下岗职工应当根据《劳动法》的规定，签订劳动合同，实行同工同酬，并为他们缴纳各种基本社会保险费，实行同等的保险福利待遇，解除下岗职工的后顾之忧。应当制止用人单位在试用期满后无故辞退录用职工的现象。②加大下岗职工基本生活保障资金的筹集力度，切实保障下岗职工的基本生活。政府应采取更有力的措施，开辟更多的渠道筹措资金。对于不同企业可以采取不同办法分类管理。凡是企业有能力出资的，应限期拨付。对于资金确实难以全部拨付的困难企业，地方财政应当给予必要的补贴。社会筹措部分也应限期到位。对长期停产的困难企业资金实在难以到位的，财政应该兜底，全额拨发下岗职工基本生活费。对困难企业中较长时间歇工、放假的职工和实行轮岗没有享受下岗待遇的职工，应实事求是地保障他们的基本生活。要推进和完善城市居民最低生活保障制度，民政部门应加快城市居民最低生活保障制度覆盖到企业的步伐，政府每年应把确保职工最低生活保障的资金列入财政预算，做到保障资金由财政兜底，使企业中处于最低生活保障线之下的特困职工基本生活得到保障。③积极稳妥地解决好下岗职工的劳动关系变更问题。这涉及以下几个方面：一是企业在与下岗职工解除劳动关系之前，应依法解决与他们的债权债务问题。二是与企业签订无固定期限合同或托管期间劳动合同期未满的下岗职工与企业解除劳动关系时，企业应按照《劳动法》的规定支付经济补偿金。三是对于男50周岁、女45周岁以上的下岗职工，在中心满3年后进一步采取保障性措施，使他们平稳过渡到退休。四是在中心3年期满仍未再就业的特殊职工群体，例如因伤病长期离岗职工，对如何保障他们的基本生活作出安排。五是政府有关部门和企业再就业中心有义务帮助下岗职工与新的用人单位建立劳动关系并签订劳动合同。六是在目前对隐性就业不能明确界定的情况下，应当区别对待，切忌采取一刀切的办法，避免引发不良后果。④用积极的就业政策引导下岗职工尽快实现再就业。大力发展劳动密集型产业，创造更多的就业岗位，使之成为下岗职工再就业的重要渠道；制定各类劳动力的指导价格，通过优惠政策，引导下岗职工从事各种劳务活动，促进劳动力市场健康有序发展；工商、税务，市容等部门要进一步加强行风建设，使政府有关扶持下岗职工自谋职业和鼓励企业吸纳下岗职工的优惠政策落到实处；在非国有企业中尽快覆盖社会保险制度，为下岗职工转岗创造良好的社会环境；尽快出台劳动力市场管理法规，规范职业介绍，取缔不经劳动部门批准的私招滥雇，打击非法职业介绍活动。⑤特别关注破产、关闭、撤销企业及特困地区、行业离退休人员的养老金发放工作。对破产、关闭、撤销企业的离退休人员，通过企业资产变现等办法落实资金，由社会保险机构负责发放养老金。对特困地区和行业，地方财政也难以解决的，由中央政府进一步进行协调，加大中央财政转移支付的力度。⑥加快劳动立法，加强执法监督。全国人大应尽快出台《社会保险法》、《社会救济法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《促进就业法》等法律法规。同时，加强人大、政协、各民主党派、工青妇等社会团体及其他民间组织和社会舆论的参与监督，把行政监督、执法监督同社会监督结合起来。二、职工的劳动关系状况1.工资上涨协调了劳动与资本关系，但企业中低收入在职职工受益最小国家统计局对全国3.9万户城镇居民抽样调查表明，1999年上半年城镇居民收支低速增长，人均可支配收入为2952亿元，比上年同期增长5.9%，人均消费性支出2226亿元，比上年同期增长5.1%。调查显示，国有、集体单位职工收入增幅较低，其他经济单位职工及个体就业者收入大幅增长。上半年，国有、集体单位职工收入人均比上年同期仅增长1.2%，其他经济单位职工人均收入比上年同期增长33.5%，个体从业者人均收入比上年同期增长17.3%。1999年以来，为了进一步促进经济发展，刺激市场消费，有关部门先后出台了一系列政策，如银行第7次降息、开征存款利息税、开办信贷消费、降低居民贷款利率、购房退税等等。这些政策的出台都是为了启动消费市场，但收效不明显。第1季度和第2季度，全社会商品零售价格指数分别下降2.9%和3.5%，居民消费价格指数分别下降1.4%和2.2%。至此，商品零售价格指数已经连续下降了21个月，消费价格指数连续下降了15个月。价格持续下滑，基本原因之一是职工收入不足。这既有职工对收入预期的信心不足，不敢消费的原因，又有对社会保障不能落实的恐惧心理，但更主要的是占消费市场主体的中低收入职工家庭收入不足，不能满足消费需求。针对有效需求不足这一突出问题，并为建国50周年大庆创造喜庆祥和的气氛，国务院决定，下半年调整收入分配政策，通过提高国有企业下岗职工等低收入者的生活保障水平和增加机关事业单位职工工资等措施，逐步改变居民收入预期下降、支出预期上升、高收入者消费意愿不强、低收入者消费能力不足的状况，旨在刺激消费需求，并维护社会稳定。这次调整收入政策涉及面较广，包括国有企业下岗职工，失业人员，城镇居民最低生活保障对象，机关事业单位在职职工和离退休人员，以及企业离退休人员，部分优抚对象等，直接受益人员达8400多万人。从企业改革的角度来看，调高工资是协调企业资本利益和劳动者利益关系的一种手段，近年来推进的减员增效、减债增资等企业改革举措，从某种意义上讲，就是为了提高资本收益，即所有者的收入，而减员受损失的是劳动者，因此出现资本利益和劳动者利益的矛盾，职工工资上涨将缓解这种矛盾。然而，从这次调资方案来看，机关事业单位职工增加工资没有什么困难，企业（特别是困难企业）在职职工就存在很大障碍。由于企业职工和机关事业单位职工分别实行不同的工资制度，国家对企业不再统一安排升级调资，政府主要通过制定和调整宏观经济政策，为企业经营创造外部环境。企业职工工资收入增加取决于企业经济效益的提高，并由企业在国家有关政策允许的范围内自主决定。其结果可能会引起企业在职职工内部以及与其他职工群体在工资收入方面产生新的不平衡。①增加工资的资金来源决定了高收入行业职工的工资将有大幅度上升。房地产业、金融保险业、邮电通讯业作为新兴垄断行业，正处于发展上升阶段，职工的工资水平大大高于平均水平，但在职职工人数所占比例不大，这些行业的职工增加工资资金来源不会存在问题，职工工资增长幅度也不会很低。据劳动和社会保障部对北京、上海、天津、深圳、重庆等14个大中城市主要行业的工资情况的调查，目前职工平均工资较高的行业是房地产业、金融业、邮电通讯业等。其中房地产业工资最高，月平均工资为1400元。1998年以来职工月平均工资增长较快的行业依次是房地产业、教育、卫生、电力业。卫生、体育、文教、科研、国家机关职工的工资水平高于职工平均工资水平20%左右，这些行业又以机关和事业单位为主，增加工资的资金来源主要由财政负担，且执行国家统一的工资增长标准，因此可以预计，这些行业的职工工资水平将在现有基础上有较大提高。而这部分工资的边际收入储蓄倾向高于收入平均储蓄倾向，对于刺激消费需求的作用微乎其微，反而增加了储蓄和供给。②多数竞争性制造业在职职工工资水平不会有明显增长，而且缩小了与“三条保障线”的差距，反而会影响工作积极性。中低收入在职职工主要集中在制造业中的国有老企业和亏损、微利企业，在效益较差的情况下，要企业自行解决增资费用，即便将部分增资费用计入成本和调整工资增长指导线，都难以使这些企业职工的工资有一定幅度的提高。如1998年制造业、商业服务业职工的平均工资均低于职工平均工资水平，这些行业职工的平均工资增长幅度也均未达到工资增长指导线所准许的工资增长幅度。况且，这些企业拖欠职工工资的问题已很突出。如果国家对困难行业和亏损企业增加工资的资金没有优惠政策保证，那么这些行业和企业的职工增加工资无疑要落空，且缩小了与“三条保障线”之间的差距，并没有抑制贫富差距日益扩大的趋势，进而对这部分职工的工作积极性产生负面影响。行业间的工资收入差距的进一步扩大，使得可支配收入低于平均水平的家庭增多。以上海市为例，1996年，人均可支配收入低于平均水平的家庭占被调查总数的56.2%，1997年占55.6%，98年占56.8%，1999年上半年上升为67.6%。[5]如果大多数中低收入在职职工工资没有明显的提高，增加工资刺激消费就不会收到预期效果。③如果采用行政手段强制企业上涨工资，有可能引发裁员扩大。社会平均工资水平与就业岗位之间存在着此长彼落的关系，因为劳动要素成本提高，必然会引起其他要素对劳动要素的替代，从而导致就业岗位的减少。鉴于上述原因，对正在推行的增加工资启动消费市场的方案不能盲目乐观，还应结合其发展进程进一步完善。在中低收入在职职工的工资增长有限的情况下，要鼓励他们积极消费，还必须要有完善的社会保障作后盾。2.终止、解除劳动合同已成为劳动关系中的主要矛盾，集体协商和集体合同的工作重心正在向改制企业、亏困企业和新经济组织转移根据对29个省的统计，1999年上半年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理争议案件55244件，已结案48350件，结案率为90%；涉及劳动者230243人。此外，仲裁委员会采用其他方式调节争议17419件。从统计的情况看，上半年劳动争议及其处理主要有以下几个特点：[6]①案件总量和涉及劳动者人数仍然呈大幅度上升态势。与1998年同期相比，案件总量上升了58.4%，涉及人数上升了71.3%；第2季度比第1季度案件总量上升了54.7%，涉及人数上升了64.5%。案件总量第2季度比第1季度增幅较大的地区有：青海增长204%、河南增长154%、山西增长132%；涉及人数增幅较大的有：青海增长526%、河南增长333%。②劳动争议案发地更加集中。1999年上半年受理案件在2000件以上的地区有8个省市：广东20554件、江苏6280件、上海3582件、山东3337件、浙江2707件、北京2649件、重庆2474件、河南2162件，以上共受理案件43735件，约占受理案件总数的79.1%。③集体劳动争议案件和涉及人数陡增。上半年共受理集体劳动争议案件3955件，涉及144273人，与1998年同期相比，受理案件上升了151%，涉及人数上升了140%。其中受理集体劳动争议在100件以上的地区有：广东1902件、江苏392件、山东237件、浙江214件、上海125件、北京121件、福建114件、河南113件等8个省市，以上共受理集体劳动争议案件3218件，约占受理总数的81.4%。案件增幅较大的主要是北京、天津、河南、陕西、山西、江西、湖南和青海。④劳动争议案件处理中，依法裁决的比重进一步加大。各级仲裁委员会受理的劳动争议案件中，仲裁调解结案有19999件，占总数的41.3%；仲裁裁决12549件，占总数的26%；其他方式结案15802件，占总数的22.7%，与1998年同期基本持平。仲裁裁决数量明显超过仲裁调解数量的省份有：北京、天津、上海、广西、江苏、安徽、辽宁、吉林、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、贵州、河南等15个省，远远多于1998年同期。此外，不服裁决向人民法院起诉的有1081件，占结案总数的2.2%，比1998年同期略有下降。⑤从争议内容来看，终止、解除劳动合同已成为劳动关系中的主要矛盾。与1998年同期相比，终止、解除劳动合同的争议案件呈现出大幅度上升的态势。由于职工对终止合同失去工作难以承受，引发出对企业的不满，认为没有犯错误就不应终止合同。此类争议反映出劳动合同制度正在冲击着人们旧有的用工和就业观念，同时对劳动关系的稳定产生了较大冲击。终止、解除劳动合同在今后一个时期内将成为劳动关系运行中的主要矛盾。并已由外资企业向国有企业和集体企业蔓延。这表明，一方面公有制企业经济结构调整力度加大，更多地运用劳动合同期限届满终止合同来达到减人增效的目的；另一方面也反映出新型用工机制正在公有制企业中形成。此外，由于受到亚洲金融危机的影响，一些外资企业出现经营困难和亏损，因而发生大规模裁员或拖欠职工工资及欠缴社会保险等问题，相当多的新经济组织劳动安全卫生条件恶化，工伤事故频繁，也是引发大规模集体劳动争议的重要原因。针对当前企业劳动关系矛盾尖锐化和复杂化的特点，以及公有制企业在改制后出现的新情况和新问题，各级工会继续将集体协商和集体合同制度作为规范企业劳动关系的主要形式，将工作重心向改制企业、亏困企业和新经济组织倾斜，在建立机制的基础上，不断充实集体合同的内容，细化条款，提高文本质量，完善运作规则和程序，并强化集体合同的动态管理，健全监督检查制度，在集体合同履约、兑现上下功夫，使这项制度取得了新的发展。这主要表现在：①积极参与企业改制的全过程，坚持做到企业改制、整顿建设工会组织、签订集体合同“三同时”。上海机电系统在企业改制的过程中，结合集体合同的签订，建立了“劳动关系预警机制”，突出预测、预审、预报和预防四大环节，通过职代会和工会对制定企业改革政策的介入，运用思想工作和法律武器，对可能引起矛盾激化的事件进行疏导和解决，保持了职工队伍的稳定。②不拘形式，在亏困企业中开展集体合同工作。一些地方从亏损和困难企业的实际出发，不拘泥于一个标准和格式，允许集体合同的重点、内容和具体标准可以有灵活性。注意就职工关心的最低工资保障、基本生活保障、社会保险费缴纳和再就业等相关事项进行协商并达成一致。对确有困难的企业，针对某些具体事项签订单项集体协议或形成协商会议纪要，把下岗职工分流方案、基本生活保障、再就业培训和安置等内容纳入集体合同。③重点推动新经济组织集体合同的签订。各地积极探索建立自下而上的工作机制和自上而下的保障机制，特别是通过区域性和行业性集体合同制度，努力扩大覆盖范围。第2季度以来，北京市工会结合新经济组织的建会工作，以工资的货币化发放、健全企业劳动安全卫生制度和缴纳社会保险费为主要内容，使新经济组织的集体合同签订取得了突破性进展。④不失时机地推进新经济组织组建工会的步伐。在建会思路上，全国总工会提出“争取用3年左右的时间，把绝大多数新经济组织职工组织到工会中来”的组建目标。按照“哪里有企业，哪里有职工，哪里就有工会组织”的原则，采取单个企业建立基层工会、多个小企业建立联合基层工会、按照区域、行业建立基层工会联合会等组织形式，以“整体推进、不留空白、不留死角”的积极主动姿态加大工会组建力度。在建会程序上，先建立工会联合会，然后指导企业建会和职工入会。在会籍管理上，针对新经济组织职工流动性大的特点，实行有别于国有企业的“流动会员”制度。可以预期，职工的组织化进程将会取得新的进展。3.养老、失业保险扩面受阻，职工对未来医改顾虑重重为贯彻《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，落实国务院提出的1999年上半年实现社会保险全覆盖、全年基金收缴率保持在90%以上的工作目标，年初，劳动和社会保障部提出在4、5、6月打一场扩面征缴攻坚战，并下达了量化指标：即到6月底，参加基本养老保险的职工人数达到11000万人，净增2613万人，基金收入比上年同期增加100亿元，全年增收260亿元；参加失业保险的职工人数达到13700万人，净增5739万人，基金收入上半年达到80亿元，全年达到200亿元。到6月底，养老保险参保人数达到9169万人，比上年底净增694万人，完成计划的26.5%；基金收入760亿元，比上年同期增收113亿元，超额完成增收100亿元的任务；基金收缴率为87.6%，比上年同期提高近5个百分点，没有达到90%以上的目标。上半年失业保险参保人数9176万人，比上年底净增1248万人，完成计划的21.8%；基金收入45.7亿元，比上年同期翻了一番，完成计划的58.6%。[7]从总的情况看，扩面征缴的各项指标，除养老保险基金超额完成增收任务外，养老保险的扩面、基金收缴率和失业保险的扩面、基金增收等指标均未完成。扩面征缴情况不理想的原因在于，能够进入的国有企业和集体企业，已基本被纳入社会统筹范围，对于非公有制经济、效益差的集体企业，或是难以扩进来，或是社会保险部门认为会背上包袱，一直游离于社会保险大门之外。而养老保险基金征缴率因宏观经济形势不好，大面积的企业经营困难，一直处于徘徊状态。另一方面，一些地方存在“怕碰硬、怕吃亏”的心理，认为把外资企业扩进来会影响投资环境，把集体企业扩进来会增加基金压力，对扩面征缴不积极。私营、个体经济，目前的底数不清，流动性大。农民工涉及到频繁流动时需为其办理手续及支付保险费，由于工作量大，也影响了扩面征缴进度。据统计，1999年1～6月，失业保险基金支出30.8亿元，占同期基金收入的70.4%，其中，用于调剂再就业服务中心15.3亿元，占基金支出的49.7%；用于失业人员15.5亿元，占50.3%，6月份领取失业救济费的人数为73.8万人。1～6月，全国基本养老保险金支出788亿元，当期收不抵支27亿元。全国除北京等9个地区基金收入略有节余外，其余22个地区均收不抵支。截止6月底，全国基本养老保险基金累计结余616.6亿元，比上年末减少4.3个百分点。预计全年养老保险基金增收200多亿元，增支300多亿元，收支缺口将达100多亿元。其中，企业欠费十分严重，上半年虽追缴企业欠费46.6亿元，但同时又产生新的欠费70多亿元，使累计欠费高达383亿元，1000万元以上的欠费大户有200多家。针对养老保险基金缺口的扩大，中共十五届四中全会决议首次提出，要变现部分国有资产，包括将股市收益的一部分用于充实社会保险基金。1998年12月，随着《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的颁布，医疗保险制度改革规划和方案制定工作逐步推开，政府有关部门制定并发布了城镇职工基本医疗保险制度改革6个配套文件。截止到1999年10月，绝大部分省份完成了总体规划。全国已有24个省的总体规划已经出台，3个按要求可以不搞总体规划的直辖市中，北京市实施方案已经市政府原则通过，天津市拿出了实施方案初稿。在全国340个地级以上统筹地区中，24个统筹地区已出台了实施方案并正式运行。50个统筹地区实施方案已经省政府审批，正在准备组织实施。总体情况与国务院要求相比，进展仍显缓慢。截至6月底，全国参加基本医疗保险的在职职工人数为412.8万人，下岗职工人数为10.2万人，离退休人员为112.7万人。其中企业参保人数分别为362.6万人、10.2万人和104.6万人。全国参加大病医疗费用社会统筹的职工人数为664.4万人，离退休人员为225.2万人。根据中国经济景气监测中心就医改问题所进行的职工调查显示，职工对未来的医改问题非常关注且顾虑重重。例如，新的医疗制度将建立由用人单位和职工共同缴费的机制。其中规定，在当地年平均工资10%以下的医疗费用由个人自负；当地年平均工资10%至400%的医疗费用由统筹基金支付，个人也要负担一定比例；超出当地年平均工资400%的医疗费用可以通过商业医疗保险等办法解决。对此，仅有32%的被调查者表示“放心”，23%“不放心”，同时不置可否的高达45%。多数“不放心”的被调查者担心，如果一旦得了慢性病、大病或者不治之症，医疗费用将很难负担。对于“统筹基金最高支付限额为当地年平均工资的400%”这一规定，近六成的被调查者认为不够用。总体来看，职工对新的医疗保险制度的态度是：17%“完全赞成”，61%“赞成但希望完善”，15%“不赞成但可以理解”，7%“完全不赞成”。[8]这表明，如果决策部门能够根据职工群众的意见，对医改进程由一步到位式变为循序渐进式，并通过变现一定的国有资产为医疗改革提供部分补偿资金，则更有利于这项改革的顺利实施，同时缓解职工因对此项支出的过高预期而减少即期消费，加剧通货紧缩。三、职工的阶层关系状况1.中共十五届四中全会以前所未有的篇幅重申，将全心全意依靠工人阶级作为推进国有企业改革和发展的指导方针1999年9月，中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，这项决议以其前所未有的篇幅阐述了有关工人阶级和工会工作的问题，特别是把全心全意依靠工人阶级作为推进国有企业改革和发展必须坚持的指导方针之一。强调必须切实维护职工合法权益，尊重职工的主人翁地位，充分发挥职工群众的积极性、主动性和创造性；坚决维护职工的经济利益，保障职工的民主权利，满腔热情地帮助职工解决实际困难；进一步理顺劳动关系，依法进行平等协商，认真执行劳动合同和集体合同制度；坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行民主评议企业领导人和厂务公开，企业改革无论采取哪种放开搞活的形式都必须听取职工意见，发挥工会和职工代表大会在民主决策、民主管理、民主监督中的作用；国有独资和国有控股公司的董事会、监事会都要有职工代表参加；加强职工队伍建设，不断提高职工的思想道德和科学文化素质，努力建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍；工会中的党员负责人可依照党章及有关规定进入党委会；工会和职代会按照有关法律法规履行职责等等。四中全会的这些决定，回答了发展社会主义市场经济条件下工人阶级和工会地位的诸多理论和实践问题。由于许多重要论述都是第一次以中央全会决定的形式系统、明确地对全党提出的，其重要性和深刻意义是不言而喻的。它为加强职工的政治地位和企业改革中的民主参与创造了更有利的条件，提供了难得的机遇。同时，四中全会决议也着重就完善现代企业制度的过程中如何建立健全国有企业经营管理者的激励和约束机制进行了重点论述。强调将党管干部原则和企业董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。实行经营管理者收入与企业的经营业绩挂钩。继续探索试行经理年薪制、持有股权等分配方式。增加透明度，规范经营管理者的报酬。加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来。健全法人治理结构，发挥党内监督和职工民主监督的作用，加强对企业及经营管理者在资金运作、生产经营、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督。建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计制度。这便为重塑国有企业经营者与劳动者关系提出了新的制度框架。随后召开的全总十三届三次主席团会议迅即作出决议，要求从工会性质出发，着力在工会的组织体制、运行机制、活动方式和工作内容等方面进一步突出和履行维护职能，并归纳为“五突破一加强”的工作思路：一是积极协助党政做好国有企业减员增效、下岗职工基本生活保障和再就业工作，深入实施送温暖工程，对特困职工承担“第一责任人”职责的工作要有新的突破；二是坚决维护职工的经济利益，进一步理顺劳动关系，推行平等协商和集体合同制度的工作要有新的突破；三是切实保障职工的民主权利，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行厂务公开和民主评议企业领导人的工作要有新的突破；四是推动国有独资和国有控股公司的董事会、监事会中都要有职工代表参加的工作要有新的突破；五是加快新经济组织和改制企业工会组建步伐，最大限度地把职工组织到工会中来的工作要有新的突破。实现以上突破的前提，必须以改革的精神加强工会自身建设，主要是解决工会领导机关的体制、机制、机构、管理、作风、方法和人员素质等方面不适应形势任务要求的突出问题。2.以职代会为载体，厂务公开工作在国有企业普遍展开继1998年末中央领导同志对石家庄天同拖拉机有限责任公司和抚顺特殊钢公司厂务公开经验作出批示以来，厂务公开工作陆续在国有企业推开。1999年2月，中纪委、国家经贸委和全