文化遗产事业发展的效率评估

文化遗产事业发展的效率评估

如果说行政资源投入总量的约束是影响我国文化遗产事业发展的客观因素，那么事业管理水平的高低则融入了更多主观的因素——这通常取决于行政资源在空间上和在文物系统内部的配置效率。在探索提高文化遗产事业的管理水平的途径上，本书从多方面作出了努力，例如主题报告第四章应用空缺分析方法（GAP）分析了文化遗产管理中行政资源在空间上的配置情况和配置效率。本章作为评估报告的一部分，致力于在相关行政资源已经调配到各省的情况下，对各省的行政资源内部使用效率进行评估。2008年蓝皮书对应章节的内容为2009年工作的开展奠定了良好的基础，其中评估方法的筛选和核心技术——数据包络分析法（DEA）运用到文化遗产事业中遇到的问题——将不再赘述，2009年将对2008年评估报告中的赋权方法进一步优化，采用的数据也更加充实完整，希望结果能够更好地还原现实情况，进而为各省优化其行政资源配置提供更加可靠的建议。1事业发展效率评估的技术路线对于我国这样一个公益性事业财力约束突出的发展中国家来说，提高文化遗产管理中的投入产出比尤为重要，追求行政资源配置的“高效”是我们在提高事业管理水平中不变的主题。由于我国31个省（不包括港澳台地区）的区位条件、拥有的物质文化遗产资源数量、经济发展水平、人口数量等方面都各不相同，因此实现“高效”的途径也有所差别。本章内容的分析结果将直接作为各省明晰自身发展效率制约因素的工具，帮助各省了解自身的优劣势所在，从而可以通过调整不同投入的比重，将最稀缺的资源通过最合适的方式配置到最需要的领域，以最大限度地发挥文化遗产事业教育、经济、科研功能。2008年的评估报告将数据包络分析方法运用到了“十五”期间文化遗产事业的发展效率评估中，取得了较好的结果。2009年将继续沿用此方法对2006年和2007年各省的发展效率进行评估，技术路线与去年报告一致，即首先从横向上体现同一时期不同省份的文化遗产事业发展状况，再从纵向上比较不同时期同一省份的发展效率变化，具体如图评3-1所示：图评3-1事业发展效率评估的技术路线2效率评估的具体方法2.1DEA方法的基本模型DEA是一种评价具有多个输入、多个输出的相同类型的决策单元DMU（Decisionmakingunit）间相对有效性的方法，它是基于同类型决策单元集合中各元素间的比较。该方法能够避免由于主观确定权重带来的分歧[1]，并且能够根据观测值来估计有效生产前沿面，不需要构造生产函数。它的静态模型有着丰富的发展历程，在此基础上发展起来的动态模型，也恰好满足我们对从横向、纵向两方面进行文化遗产事业发展效率评估的思路，下面将两种基本模型作一简单介绍。——静态模型DEA方法最基本的模型是C2R模型，假设有n个决策单元，每个决策单元都有m种类型的“输入”，以及S种类型的“输出”，分别表示该单元“耗费的资源”和“工作的成效”。它们可由图评3-2给出。图评3-2DEA基本模型示意图其中，xij为第j个决策单元对第i种类型输入的投入量；yrj为第j个决策单元对r种类型输出的产出量；vi为第i种类型输入的一种度量（权重）；ur为对r种类型输出的一种度量（权重）；而且xij＞0，yrj＞0，vi≥0，ur≥0，i=1，2，Λ，s；j=1，2，Λ，n。记Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，Λ，ysj）T，j=1，Λ，n。则可用（Xj，Yj）表示第j格决策单元DMUj（Decisionmakingunit）。对应于权系数v=（v1，Λvm）T，u=（u1，Λus）T，每个决策单元都有相应的效率评价指数：我们总可以适当地选择权系数v和u，使其满足hi≤1，j=1，2，Λn。现在对第j0个决策单元进行效率评价。简记DMUj0为DMU0，（Xj0，Yj0）为（X0，Y0），hj0为h0，1≤j0≤n0。在各决策单元的效率评价指标均不超过1的条件下，选择权系数u及v，使h0最大。于是构成如下的最优化模型。——动态模型不同决策单元的效率变化主要通过全要素生产率的变化，也称Malmquist生产率变化指数来反映。在假定规模报酬不变的前提下，全要素生产率的变化是通过距离函数来实现的，即某样本的数值与基期的生产前沿面的相对距离。定义全要素生产率公式为：该生产率可以分解为：其中d0代表的是距离函数，上标是数据参考的基期，括号中x和y是数据计算点。上式中代表技术效率的变化，而代表的是技术进步。计算每一个距离函数的线性规划如下：我们针对已有程序将上述规划化为对偶规划，令θ=-φ，那么模型变为求θ的最小值，与静态的DEA模型进行对比，得到对偶模型如下：将各省份看做类型相同的决策单元，投入指标为人力、物力、财力，产出指标为经济、教育、科研功能和保护绩效的大小，从而将各省文化遗产的效率评估问题与DEA模型要解决的问题对应起来，利用上述模型进行权重系数的求解。2.2指标数据的获取我们沿用去年评估报告中建立的三投入四产出的文化遗产事业评价指标体系，并根据2006年和2007年的文物业统计资料的数据情况，对一些指标的数据选取做以下三方面调整。（1）2008年的评估报告中，由于反映物力投入的文物业综合固定资产增加值在2004年文物统计制度改革之前不存在，因此当时选取了文物保护管理机构的固定资产增加值作为替代指标以保证衔接性。而2006年和2007年的此项指标数据基础较好，所以将其恢复为文物业综合固定资产增加值。（2）科研成果的衡量指标，其中考古项目数采用的是利用考古挖掘费进行估算的结果，2004年后的统计资料中增设了考古项目数，因此今年将利用现成的统计结果。（3）保护效果的衡量，加入了对馆藏文物保护状况的考虑，利用以下公式将整体文物业的保护效果全面体现：各省文物业的保护效果＝各省国家重点文物保护单位的保护率×文保单位数＋各省馆藏文物保护率×博物馆机构数具体结果见评估报告第一章的新保护率计算部分。2.3获取专家偏好区间的改进带来的影响将一些政策既定的事业发展偏好以科学的方法引入DEA模型，是使DEA方法的计算结果更加符合现实要求的一种改进做法。2009年将去掉专家意见最大最小值的简单做法予以改进，利用统计学中的参数估计法获取更加准确的专家偏好区间[2]。与2008年评估报告中的专家偏好区间相比，2009年的结果具有以下特点。首先，专家意见征询范围扩大，样本更加丰富。2008年调查了33位文物业专家，回收有效问卷10份，今年设计样本量为30个，回收有效问卷22份。由于去年十位专家的调查问卷中对“十一五”期间功能发挥偏好结果的判断2009年仍然适用，因此2009年的最终有效样本数为32个。其次，教育功能获得了更多偏好赋值。在对“十一五”期间文化遗产事业发展的功能发挥偏好的调查中，32名专家偏好矩阵显示出，“十一五”期间对发挥教育功能的要求要高于“十五”期间，教育功能成为“十一五”文化遗产事业发展的主导功能。利用2008年的10个样本和2009年的22个样本分别计算出下列统计量的样本均值，从表评3-1可以看出教育功能重要性有所加强。表评3-1不同阶段教育功能与其他产出功能的权重比较再次，区间范围大大缩小。之前去掉专家意见中最大最小值的做法获得的区间，区间上下限差别相差高达15倍，平均也在5～7倍，而在运用参数估计的方法后，区间上限最多为下限的3.4倍。显然，采用参数估计法得到的偏好区间事实上是对专家意见的整合，能更准确地反映出我们想达到的评估目的。2.4评估工作步骤2009年的评估报告保持2008年大的效率评估框架不变，只对评估的思路稍做调整。具体步骤如下。首先，我们计算出在不对投入产出指标做任何限制（即偏好自由时）各省文化遗产事业的发展效率，其效率值是各省的既定总投入下任意调整投入资源的配比，得到产出最大时相对的最高效率值。通过对投入产出指标的赋权状况可以分别看出各省在哪些资源上存在冗余和哪项产出带来的收益较大。完美状况下的计算结果可以帮助各省了解自身优势，但由于现实中在教育、科研、经济三方面的投入缺一不可，三大功能的发挥也不能顾此失彼，我们还需要按照国家对文化遗产事业发展的要求和特定历史阶段的政策倾向来进行事业发展效率的评估。其次，将专家偏好矩阵带入模型中，考察各省文化遗产事业在政策既定偏好下的效率值。当然，德尔斐法得到的专家主观意见并不一定能完全反映各方面发展的偏好，所以我们分别突出某一项功能的重要性，对产出指标加以权重限制，并计算效率值，来看各省在各项功能的发挥方面取得的相对成绩。最后，利用DEA动态模型，展现2005～2006年和2006～2007年各省的发展效率变化情况。评估步骤可图示如下：图评3-3具体效率评估步骤3各省文化遗产事业发展的静态效率计算我们建立了2006～2007年文化遗产事业发展三投入四产出的相关数据库，并将各项指标进行归一化处理，代入Matlab软件编写的计算程序，计算出各省近2年的文化遗产事业发展效率值。按照上述的效率评估思路，将结果分别展示如下。3.12006～2007年自由偏好下各省文化遗产事业发展效率将2006年和2007年的各项指标数据加总后进行无量纲化，计算得到这两年自由偏好下的综合效率。表评3-2的后7列展示了赋权状况，共有9个省份的效率值可以达到1，分别为北京、浙江、河南、海南、四川、贵州、云南、陕西、青海。这是给予高投入低权重、高产出高权重带来的结果。其中北京、浙江、河南、四川、陕西属于物质文化遗产资源较为丰富的地区，固定资产投入相对较多，具有经济产出优势。像物质文化遗产资源量稀少的海南、贵州，较小的投入量是使效率值达到1的主要原因，在教育，保护功能的发挥上较为突出。另外，一些省份在很完美的状况下效率值依然不高，例如河北、山西、辽宁、吉林、上海、江苏、湖北、宁夏等省份，效率值不到0.7，它们投入指标中财政资金都被赋权为零，其中个别省份的固定资产增值也被赋予零权重，说明了相对于其他省份来讲，这些省份的财力物力投入过大，从而影响了效率值。其他省份的优势和劣势所在，像黑龙江的固定资产增值较大，人力投入相对较少，对文物的保护工作绩效突出等等信息都可以从表中挖掘出。但与“十五”期间16个省效率值达到1的对应计算结果相比，2006～2007年的效率值普遍有所下降。我们分析，这种看似不正常的情况可能是由于“十一五”以来很多省份对文化遗产事业的投入力度加大[3]，而产出结果具有滞后性而造成的。这种产出滞后性在一定程度上影响了评估结果的公正性。不过，只要各省坚持这样的工作力度，今后几年的评估报告就能在这方面较公正地反映出客观情况。3.2分年度专家偏好下各省文化遗产事业发展效率表评3-2中很多指标的赋权结果为0，这说明了自由偏好方法计算存在弊端——它是一种过于理想的优化，将劣势无限缩小、优势无限扩大的结果不符合文化遗产事业的正常规律。给文化遗产事业一个符合科学发展理念的偏好，是使评估结果更贴近现实、指导工作更具有操作性的做法。为此，我们采用之前计算的专家偏好区间对各省的文化遗产事业发展效率进行评估。改进后的偏好区间范围大大缩小，能更准确地反映国家对文化遗产事业发展重点的政策倾向。这里需要特别说明的是，采用专家偏好区间的计算结果使权重选择的限制更紧，从而造成各省效率值的普遍下降。例如，用现有的区间带入2005年的相应数据，效率值与2008年的结果相比平均下降了0.25。所幸DEA方法计算出来的各省效率不具有绝对意义，而只有与其他省份对比时的相对意义，因此改进偏好区间后效率值的普遍下降，不会对2009年蓝皮书的评估排名造成实质上的影响。但这种计算方法下本年度的计算结果与2008年蓝皮书评估报告中的相应计算结果不具有可比性，相关效率值的变动不反映事业发展效率的年际变动。表评3-2自由偏好下各省文化遗产事业发展效率3.2.12006年分省文化遗产事业发展静态效率状况表评3-3显示了2006年各省的文化遗产事业发展效率状况。可以看到，除了贵州省的效率值达到了1，其他各省的效率值平均在0.17左右。从《全国文物业统计资料》上可以发现，贵州省各方面投入较少，且有着突出的科研产出（科研项目数为30项，占到了全国科研项目数82项的36.6%），因此，贵州省的投入产出特点将生产前沿面向前扩张较大，使得其他省的效率相形之下显得较低。其余各省中，效率值在0.25以上的有江西、湖南、重庆、四川和陕西。一些省份在投入方面较有优势，如四川省在财政投入方面相对节省，某些省份在某项产出上较为突出或者发展比较均衡，湖南省在教育产出上比较突出，陕西在科研方面贡献较大，江西和重庆的发展比较符合功能发挥的要求。另外还有5省的效率值低于0.1，存在着较大的改善空间，它们分别是吉林、上海、青海、宁夏、新疆，其中青海、宁夏、新疆地处偏远，人口密度较低、教育功能产出较低成为效率值低的主要原因，而上海则因为科研项目和考古项目的统计数据都为零，导致科研产出太低，并且财政资金投入过大，经济功能发挥不足，从而严重地影响了效率值。物质文化遗产资源量较少的吉林省虽然加大了财力物力的投入，但并没有在当年就立即带来参观人数和经济收益的增多，导致了较低的效率值。其他各省的情况可以通过将各指标的赋权状况与专家偏好区间对比，找出各省的哪些资源存在冗余和产出优势。投入指标比值靠近区间左端，说明投入的较多，靠近区间右端，则说明投入相对较少。产出指标位于区间左端，说明产出不够，位于区间右端则说明该产出较为突出。表评3-32006年分省文化遗产事业发展静态效率状况3.2.22007年分省文化遗产事业发展静态效率状况2007年各省的文化遗产事业发展效率如表评3-4所示。全国31个省（不含港澳台地区）中只有海南省的效率值达到1，其他省普遍较低。海南省是典型的较小投入省，从《全国文物业统计资料》上可知，海南省在三项投入指标的数值上均远远低于其他各省，均位于最后一名，而在越来越重要的教育产出的指标上，即青少年参观人数，达到了7946人，接近全国平均值的2倍，这样的低投入高产出的特点使海南省将生产前沿面大大推进，投入产出也达到了饱和。除去海南省，其余各省的效率平均值为0.14，而天津、福建、四川、贵州、陕西、宁夏的效率值超过了0.2，其效率相对较高。分析这些省的状况，天津和福建在教育的产出较为明显，人力投入相对节约。四川在财政资金的投入上相对节省，获得经济产出和教育产出比较突出。贵州是仅次于海南的投入小省，往往得到的产出会得到相对高的效率值。陕西省各方面投入力度较大，也获得了较高的产出，尤其是科研成果的突出，其科研项目加考古项目数的总和占到了全国总数的18.3%。另外，河北、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、湖北、西藏、青海、新疆的效率值不到0.1，河北和江苏的人力和物力资源相对过多，河北的教育产出和江苏的经济产出略显不足。辽宁的教育功能也缺乏充分的发挥。而类似于上海、浙江、安徽这样的物质文化遗产资源量较大，经济又较发达的地区，由于财政资金投入和固定资产增值投入力度较大，而产出并未即时显现，从而导致效率不高的现象是普遍存在的。其投入的产出会随着时间的推移，并通过指标体系的完善得以体现，因此这里的效率值衡量的只是当前的投入产出比。表评3-42007年分省文化遗产事业发展静态效率状况为了与2008年的评估报告保持延续以便于各地能动态看出管理效率的变化，我们根据辖区内全国重点文物保护单位的数量将除去港澳台地区外的31个省区市从高到低排序，划分为物质文化遗产资源大省（全国重点文物保护单位数不少于50个），物质文化遗产资源中等省（少于50个但不少于20个），物质文化遗产资源小省（少于20个），并展现各自2006～2007年的效率变化，结果如图评3-4、3-5、3-6所示。图评3-4文物资源大省的效率变化情况图评3-5文物资源中等省的效率变化情况图评3-6文物资源小省的效率变化情况3.32006～2007年各种偏好下各省文化遗产事业发展效率为了反映文化遗产事业不同功能侧重下各省的发展效率，将2006～2007年各项指标数据综合并做归一化处理，分别计算出这两年在经济强偏好（经济/教育/科研/保护=3/1/1/1）、教育强偏好（1/3/1/1）、科研强偏好（1/1/3/1）、保护强偏好（1/1/1/3）下各省的文化遗产事业发展效率值，结果如下。3.3.1经济强偏好下分省效率状况在经济强偏好下，海南、贵州的效率值达到了1（见表评3-5），与前面的解释相同，它们的各项投入相对较少，产出容易达到饱和，从而获得高的效率值。不过，这样的省将把生产前沿面推进很多，导致其他省的效率相对降低[4]。另外北京、天津、浙江、河南、四川、陕西的效率值超过了0.5，处于相对较高的水平，其中北京、天津、浙江在人力投入上相对节省，四川和陕西则在财力投入上获得较大的产出比。而河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、湖北、广西、青海、新疆，相对来讲，经济功能发挥不足，效率值不到0.3。由于三项投入指标为自由权重，出现不少省份的某项投入指标出现赋权为零的状况，说明该省在那项指标上投入过多，在未来工作中不宜继续加大。就全国状况而言，平均效率值为0.3936，较“十五”期间的平均值0.6891下降许多，这在某种程度上反映出文化遗产事业在不同历史阶段功能发生了转变。尤其在博物馆全面免费开放以后，直接经济收入会在短期内大幅降低，经济功能较强的省份将面临巨大考验。因此，为了提高未来的发展效率，各省文物遗产事业应在国家大政方针的指导下，根据自身情况积极调整相关行政资源在系统内部的配置比例。3.3.2教育强偏好下分省效率状况表评3-6显示出教育强偏好下各省文化遗产事业的发展效率。我们将海南省以外的省进行比较分析。全国教育强偏好下的发展效率平均值为0.17，其中天津、福建、广东、四川、贵州、宁夏的效率值超过了0.2，相对于其他省而言，其投入的教育产出相对较高。而河北、山西、辽宁、吉林、上海、山东、西藏、青海的效率值不到0.1，这与有些省份的投入剧增有关，同时也与有些省份人口稀少，位置偏远有关。在文化遗产事业的公益性功能日益凸显的今天，努力增加教育产出，对每个省尤其是目前效率相对较低的省来说，是一项紧迫的任务。表评3-5经济强偏好下各省文化遗产发展效率状况在今后的评估报告中，随着指标体系的不断完善，教育产出的指标体系也将更加全面地反映教育功能的发挥程度。表评3-6教育强偏好下各省文化遗产发展效率状况3.3.3科研强偏好下分省效率状况表评3-7展示了2006～2007年科研强偏好下分省效率状况，后7列展示了赋权状况，其中产出指标权重按照经济/教育/科研/保护=1/1/3/1，投入为自由权重。贵州省的科研成果突出，加上投入较少，因此其效率值达到1。另外有5个省——福建、河南、海南、四川、陕西的效率值超过了0.2，其科研产出相对显著，而效率值较低的河北、山西、辽宁、吉林等省份可以进一步提高科研产出。其中赋权为零的投入指标在科研产出上可以适当减少。表评3-7科研强偏好下各省文化遗产发展效率状况3.3.4保护强偏好下分省效率状况表评3-8展示了2006～2007年科研强偏好下分省效率状况，后7列展示了赋权状况，其中产出指标权重按照经济/教育/科研/保护=1/1/3/1，投入为自由权重。其中黑龙江、福建、江西、广东、四川、云南、陕西、青海的效率值较高，平均在0.4以上，保护效果发挥明显，这里的保护效果主要取决于各省平均保护率及文物保护管理机构数，因此，效率值较高的省可能是由于文物保护管理机构数较多，保护绩效突出。表评3-8保护强偏好下各省文化遗产发展效率状况4各省文化遗产事业发展的动态效率计算上一节的静态效率反映了各省文化遗产事业发展效率在同一时段的高低和某一省在不同时段效率的变化。这一节我们将采用动态DEA方法，来反映全国31个省级行政区在不同时段的整体运行状态。根据之前介绍的动态DEA模型，在规模报酬不变的前提下，我们可以得到三个指标值，分别是技术效率（TE）变化、技术进步（TC）变化和全要素生产率（TFP）变化。技术效率（TE）衡量的是一个企业在既定投入条件下能否实现最大的潜在生产力，其变化衡量了这种潜在生产力的提高或降低。当技术效率变化大于1，说明潜在生产力提高，反之则降低；技术进步（TC）衡量的是科学技术对生产能力的提高，大于1的该项指标值说明技术有所增长，小于1则说明技术下降；全要素生产率（TFP）等于技术效率与技术进步的乘积，衡量的是单位总投入的总产量的生产率指标，指标值大于1，则生产率提高，反之则下降。以下我们分别计算2005～2006、2006～2007年各省各类效率的变化情况。4.12005～2006年分省文化遗产事业发展效率变化表评3-9显示出2005～2006年分省文化遗产事业技术效率变化、技术进步、全要素生产率的变化状况。全国31个省中有14个省的技术效率变化处于增长阶段，约占总数的45%，其中以贵州、云南、浙江的增长率最高，高出50%，其余11个省的增幅不大。而技术效率降低的省中江西、青海、甘肃的减幅超过40%。另外，技术处于进步阶段的省有11个，但进步都不超过10%。在技术下降的省份中，所有省份的下降比例比较一致，都在15%左右，技术进步的指标变化幅度不大。在全要素生产率变化中，有13个省处于增长阶段。以贵州省最为突出，技术效率变化显著而呈现出3倍的增长。其次增长较多的是云南、浙江和宁夏，增幅分别为50.3%，18.3%和15.8%。而全要素生产率降低的省中，江西、青海、甘肃的降幅最大，超过了50%，另外，北京、上海、山东、西藏的降幅也超过了30%。31个省中，技术效率与技术进步不一致的省有13个，在对全要素生产率的贡献上，有7个省的技术效率占主导地位，其余6个省的技术进步占主导地位。再看全国的平均水平，2005～2006年全国平均技术效率增加了2.8%，技术进步下降了5.7%，全要素生产率降低了3.1%。表评3-92005～2006年分省文化遗产事业发展各类效率变化情况4.22006～2007年分省文化遗产事业发展效率变化2006～2007年分省文化遗产事业发展技术效率变化、技术进步、全要素生产率变化状况如表评3-10所示。表评3-102006～2007年分省文化遗产事业发展各类效率变化情况表评3-10显示了2006～2007年全国31个省中有7个省的技术效率变化处于增长阶段，1个省的技术效率不变，共占总数的不到30%，其中以海南、宁夏、福建的增长显著，超过了50%，在技术效率降低的省中上海、江苏、安徽、湖南、贵州、云南的减幅超过了50%。全国31个省均处于技术下降阶段，其中以福建、海南下降最为明显，超过40%。全国只有2个省的全要素生产率变化处于增长阶段，分别为海南和宁夏，其余均处于下降阶段，其中河北、上海、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、贵州、云南的降幅超过了60%。31个省中，技术效率变化与技术进步不一致的省有8个，在对全要素生产率的贡献上，有2个省的技术效率占主导地位，其余6个省的技术进步占主导地位。2006～2007年全国平均技术效率下降了2.7%，技术下降了28%，全要素生产率下降了30%。4.32001～2007年分省文化遗产事业发展效率变化比较同样，我们将全国平均技术效率，技术进步及全要素生产率2001～2007年的变化通过折线图表示出来，先是对全国的情况做以展示，然后根据按物质文化遗产资源量对省份进行的分类，分别展示各类省文化遗产事业全要素生产率2001～2007年的变化情况。图评3-72001～2007年全国平均技术效率、技术进步及全要素生产率变化图图评3-82001～2007年文物资源大省全要素生产率变化图图评3-92001～2007年文物资源中等省全要素生产率变化图图评3-102001～2007年文物资源小省全要素生产率变化图5小结本章在延续2008年评估报告中提出的指标体系和技术路线的基础上，改进了将专家偏好引入DEA模型的方法，更新了保护率，并把以馆藏文物为主的博物馆保护绩效纳入计算过程，对2006～2007年各省文化遗产事业发展效率进行了考察。就静态效率的评估结果来看，2006年全国平均发展效率为0.17，其中江