改革开放前养老保障制度建设回顾

改革开放前养老保障制度建设回顾

中国社会养老保障事业的发展，经历了计划经济时期和改革开放时期两个阶段。改革前，社会养老保险局限在城市，没有覆盖广大的农村人口；社会救助和养老服务的内容和范围非常窄小；家庭是养老保障的主要支柱。计划经济时期的人口管理、劳动力配置和收入分配，城乡分割是首要特征。认识和理解这一时期的社会养老保障，首先需要考察城乡分割的体制。第一节人口和劳动力城乡分割城乡分割体制是以户籍制度和城市劳动制度为主要基础的。新中国成立不久，就开始在全国城乡实行户口登记制度，但最初这项制度的主要功能是居住地的登记管理。从20世纪50年代中期起，农村人口进城和城市居民就业的压力明显增大，中央政府开始实行劳动用工的计划管理，规定城市单位不得自行从农村招工，招收临时工也要城市优先。[1]经历了1958年“大跃进”期间的反复，以城乡户籍身份制度为主要机制的排斥农村人口的劳动用工政策被最终确定下来，成为城市劳动制度的重要特征。城市劳动制度不仅将农村劳动者挡在城市之外，还通过企业的固定工制度、工资制度和劳动保险制度等，保障了城市职工所单独享有的劳动就业权利和劳动保险权益。对于中国的城乡分割，学术界有很多研究，可以归纳为三种观点。一是生产上的解释。重工业优先发展战略研究[2]把劳动力资源城乡分割的成因归结为重工业优先发展的结果：在资本稀缺条件下，发展资本密集的重工业，不能依靠市场来引导资源配置，而必须通过计划分配机制把包括劳动力在内的各种生产资源按照产业发展的优先次序进行配置。为此，需要把城乡劳动力资源分割开来，限制受惠者的范围，户籍制度是基本手段。二是分配的解释。有学者认为，社会主义经济没有私有产权制度，怎样分配经济成果需要规则调节；身份制就是这样的“社会屏蔽”规则，城乡户籍身份、国营单位/集体企业职工身份、干部/职工身份都是身份制的具体形式。[3]另有研究把计划经济时期的社会分层机制概括为“国家再分配”，认为城市的干部职工接近再分配权力，是国家再分配经济的受益群体，而农民被排斥在再分配体系之外。[4]三是侧重社会稳定的观点，认为控制人口流动、维持城市社会稳定是建立城乡隔离户籍制度的主要原因。[5]这些研究，从经济发展战略、分配方式、国情条件等多个视角，提供了对城乡分割的不同的理论概括或解释。第二节城市养老保险制度的建立和演变改革前的养老保障体制，是计划经济体制的劳动管理和收入分配的一部分，表现出明显的城市偏向。养老保险制度最初是在城市企业中建立的，是企业劳动保险制度的一个组成部分。1951年，中央政府公布的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《条例》），确立了新中国的企业劳动保险制度，其实施范围是100人以上的国营工业企业。根据这部条例，企业职工享有的劳动保险待遇的内容包括工伤、疾病、养老、女职工生育待遇、享受集体劳动保险事业（疗养院、托儿所等）等。劳动保险的缴费规定是，企业雇主按本企业工资总额的3%缴纳劳动保险费。1953年修改后的《条例》，进一步扩大了适用范围。企业所缴纳保险费的70%留在企业的工会基层委员会户内，用于企业直接支付养老金、医疗费等劳动保险待遇，30%转到全国总基金，用于全国范围内调剂使用。退休人员养老金由所在企业负责发放，养老金水平根据本企业工龄和本人标准工资确定，约为职工工资的50%～70%。在企业劳动保险制度建立之后，1955年年底，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，又建立了一个与企业不同的机关退休制度。当时的主要考虑是，国家机关、事业单位、人民团体等机构的工作人员不适用《劳动保险条例》，需要就退休、病假待遇等作出专门的规定。1958年，国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，企业退休制度从《劳动保险条例》中分离出来，与机关工作人员退休制度合并，形成了一个企业、机关、事业单位的养老保险制度。《暂行规定》将企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进行了统一；放宽了退休的工龄条件，扩大了实施范围，待遇也适当进行了调整。至此，在国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体中，一种统一的退休制度基本建立，覆盖了城市的大部分劳动者。[6]按照这一制度规定，企业退休人员不仅领取待遇确定型退休费（养老金），还可以享受与国家机关工作人员相同的公费医疗待遇。尽管名义上退休制度统一了，但企业、机关退休人员的养老金、医疗费等开支渠道依然不同。在实行劳动保险制度的企业单位，退休人员的退休金由本单位企业工会基层委员会经管的劳动保险基金支付，不足时在地方或行业内部进行调剂，依然不足时由本企业行政支付差额部分；退休人员享受公费医疗待遇的费用由原企业行政报销。事业单位、国家机关和人民团体退休人员的退休费由地方的民政部门预算支付，医疗费按照国家机关工作人员享受公费医疗待遇的办法办理。这时，由于劳动保险基金的存在和运行，企业退休人员的养老金制度安排依然具有一定的形式上的企业间统筹性质。50年代建立的养老保险制度，在1966-1976年的“文化大革命”期间受到很大冲击。首先是养老保险的管理机构工会组织陷入瘫痪，劳动部接管了业务，关于养老保险基金的统一征收、管理、调剂和支出都无法继续，养老保险管理一度出现混乱。据统计，“文革”期间约有200万应当退休的企业职工没有办理退休手续。其次是退休费用社会统筹被取消。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，该在营业外列支”。这样，已积累的养老基金被用于其他事项，原由各级工会组织负责具体管理的劳动保险基金，从1969年起不再筹集。此时，劳动保险基金实际上被废止了，企业的退休制度不再具有养老保险的属性。“文革”结束后，国家对企事业单位退休制度进行了调整，但是并没有恢复50年代建立的企业养老保险制度。1958年以前，按照是否适用《劳动保险条例》划分了企业和机关单位，形成了两种退休制度。1958年之后，尽管两种制度合并了，但依然区分了劳动保险基金和国家财政两种退休金支付渠道。而根据1978年国务院发布的《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，企业、事业单位和党政机关、群众团体的干部退休实行一套办法，这些单位的工人实行另一套办法，“干部”和“工人”两种就业身份开始对应着不同退休制度。在企业人员退休费支付上，原有的劳动保险基金已经不复存在，代之以企业行政。这样，形成了干部、工人两种就业身份，企业行政和国家财政两条开支渠道交织的城市就业人员退休制度体系。第三节城市单位退休制度的国家保障性质关于“文革”前后的城市退休制度的变迁，不同学者从不同的角度研究，做出不同的概括和总结。一种观点认为，“文革”是对养老保险制度的破坏，“社会保险不仅失去了它固有的统筹调剂职能，而且从原来全国统一的社会保险蜕变为各自为战的‘企业保险’”。[7]另有学者认为，经过“文革”的冲击，“中国的‘国家/企业保险’制度模式蜕化为‘企业保险’的制度模式，劳动保险制度自此变成了企业内部事务”。[8]还有学者认为，劳动保险制度失去了部分积累和社会统筹的特点，变为“基于企业的现收现付制度”。[9]从这些不同的表述出发，可以提出三个疑问：第一，“文革”前的企业退休制度是不是“社会保险”？第二，“企业保险”的真正含义是什么？第三，改革前夜的企业退休制度是否具有“现收现付”的性质？这些问题，关系到对于中国养老保障改革的初始状态的认识，需要加以深入讨论。关于第一个问题，要考虑经济体制演进的背景。20世纪50年代初期，劳动保险制度刚刚建立之时，企业的所有制形式多种多样。当时劳动保险制度的实施范围为各种经济单位，包括国营、公私合营、私营及合作社经营的厂矿企业。[10]此时，劳动保险制度具有超出公有制部门的社会保险意义。1956年，社会主义改造完成以后，中国的企业所有制结构发生了重大变化，全民所有制和集体所有制成为主要的经济形式。在高度集中统一的计划经济体制和财政体制形成之后，国营企业和大集体企业成为各级政府的下属单位。此时，企业的各项财务收支成为国家财政活动的一个组成部分，来自企业缴费的劳动保险基金也是如此，退休保障资金的积累和支出全部是国家的责任。因此，新中国成立初期具有一定社会统筹意义的养老金制度实际上已经变为以政府财政为基础的国家保障的退休制度。城市退休制度的国家保障性质，“文革”后变得更加明显。取消劳动保险基金，由国家财政部门直接管理企业的退休金发放，只是管理方式的改变，没有也不会产生大的动荡。因此，“文革”结束后，并没有恢复过去的劳动保险制度框架内的养老金制度，而是代之以新的企业、机关退休制度；企业的退休金管理由国家财政部门直接负责，完全没有了“保险”的含义。此时，企业和行政事业单位一样，执行国家的退休标准，向职工提供退休待遇。两类单位退休费的直接来源有企业财务和国家财政之分，但由于国营企业财务与国家财政密切相连，这种分别已经没有实质意义。因此，用“企业保险”来概括“文革”后、改革前的养老保险制度并不准确。按照国际通行的概念，“现收现付制”和“积累制”是两种模式，运用这类术语来进行研究，具有制度辨识和国际比较的意义。但是，如果不考虑当时中国特殊的体制环境，简单地将改革前的退休金制度归为“现收现付制”，可能产生认识上的简单化和误导：第一，容易把当时中国的企业退休制度与一些现代市场国家的养老保险制度等同起来；第二，容易把中国养老保险改革单纯地看作是从现收现付向部分积累的制度转型。1978年前后的企业退休制度，从运行上看，已经没有一个独立的“收”的过程，企业不需要缴纳养老保险的统筹金；从内容上看，国家通过各级政府部门、行政事业单位和没有自主权责的企业，以财政支出和行政协调方式来维持城市单位养老保障的运行。这样的做法，是世界上采用现收现付养老保险制度的国家所看不到的。具有国家保障性质的城市退休制度，是依照就业身份的再分配，派生出老年人口之间的收入和福利的不平等。在城市内部，存在着两个不同的老年人口群体。一是进入“工作单位”体制的老年人。国营与大集体企业和行政事业单位就业的正式职工，到达规定的年龄时退休，领取退休金，继续享受公费医疗待遇，还可以从原单位获取其他一些福利待遇。这部分老年人构成了城市老年人的主体，大约为70%。[11]二是“体制外”的老年人。不属于“正式职工”的从业人员——临时工、合同工、季节工，小型集体企业工人，少量的个体劳动者和无业人员，他们年老之后没有退休金，没有公费医疗等福利待遇。所幸的是，这些老年人往往有直系亲属（配偶、子女等）是正式职工，家庭收入可观且来源稳定；他们还可以通过这些亲属获得一些单位福利，如部分医疗费用可以报销。城乡老年人之间存在着明显的不平等。由于城乡分割的劳动制度，农村居民不能到城市工作，至多只能以临时工、季节工等身份在城市企业短期就业。这样，一方面，农民进入老年之后，无缘享受城市的退休制度；另一方面，农村老年人的直系亲属一般都是农业户口居民，农村家庭收入偏低，老年人只能维持低水平的生活。这就是说，无论从直接还是间接的意义上说，农村老年人都被排斥在国家计划的再分配之外，“体制内”老年人、“体制外”老年人和农村老人构成老年人口收入和福利的三级级差（参见表6-1）。表6-1改革开放前无劳动能力老年人口的收入和福利第四节城乡老年人口的社会救助计划经济时期，政府举办了一些具有社会救助性质的公共服务，涉及部分城乡老年人口。在城市，民政部门负责国家救助工作，主要对象是无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人的“三无”人员和经过家计调查认定的困难户。针对城市“三无”人员的社会救助，有集中供养的形式，如儿童福利院、养老院等，但大部分是分散供养，即对他们的家庭提供经济帮助和服务。[12]在社会救助政策下，城市中无人赡养的老人或困难户的老人可以受益于民政救助。但是，城市社会救助所覆盖的人数非常有限，救助水平很低。救助人数少，主要是由于大部分城市人口都直接间接地为国家保障的工资收入和福利待遇所覆盖，政府还要求城市单位向困难职工及其家庭提供物质帮助，民政救助的范围窄小。此外，改革开放前，城市救助活动由政府组织，资金都来自政府财政，没有社会力量进入，这也是受益人数少、救助水平低的重要原因。农村五保供养制度是集体保障和养老服务相结合的制度。该制度于20世纪50年代中期建立，标志性文件是1956年出台的《高级农业生产合作社示范章程》。“五保”是指农村集体对本地的无劳动能力、无收入来源、无法定供养人的老人、残疾人和儿童负责，保证他们的基本生活需要，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。一些地方还建立了敬老院，集中供养农村“五保”老人。在当时的中国农村，五保制度对于特定的群体或对象来说，具有最低生活保障的功能。与城市的民政救助不同，农村五保供养的资金不是来自政府财政，而是由集体负担的，属于集体保障，或者说集体内部的再分配。在一个相当长的时期内，农村五保供养没有国家财政的投入。直到1994年，国务院《农村五保供养工作条例》依然规定：“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施”。由于城乡经济差距很大，农村发展有严重的地区不平衡，农村五保供养的保障水平是非常低的，不同集体之间也不同。不仅如此，遇到灾年，少数