改革公共养老金分析

改革公共养老金

一引言直到20世纪70年代中期，在发达的资本主义民主政府中，战后老年保障制度的发展或多或少就已完成了。然而，几乎从老年保障制度成熟的那一刻起，关于“养老金危机”迫在眉睫的讨论就开始了。这些讨论的强度，时机和言辞在国家之间有很大的变化。然而，到了80年代中期，第一次真正努力改革国家养老金制度，以解决该“危机”的措施才得以开始实施。80年代后期，跨国界的改革运动获得了发展契机；90年代中期，更是加速发展。直到今天，这个改革运动仍处在发展过程中，而且没有结束的迹象。到1997年，几乎所有的经合组织（OECD）国家都至少在较大范围内重新对老年保障制度进行了设计。在第二次世界大战后社会契约最稳定的特征之中，老年养老金是较突出的一个，但是现在，它已经明显受到急剧的政策变化的影响。第二次世界大战之后，人们对“老年人的福利国家”的长期“改革”进行了讨论，也因此而使其背后的重大问题开始产生。福利国家是慢慢萎缩还是仅仅重构呢？重构就意味着主要关注世界银行（1994）和无数保守的智囊团等提倡的某些新自由主义模式的福利国家假设吗？在该模式下，对老年收入保障的集体供给将被私有化的、以市场为基础的退休储蓄模式所替代，而国家仅保留满足最贫穷人群的收入需求之类的剩余责任吗？当大量老年人发现他们处在一种相对贫穷状态时，所有这些改革就将会对这并不遥远的过去做出回应吗？我们没有从根本上对这些“重大问题”给出一个确定的答案，但是我们对经合组织国家中的老年人福利国家的前景有如下结论。几乎毫无例外，21世纪，老年人福利国家的规模将会比现在大得多。道理很简单，因为对退休金需求的增长要比政策制定者削减保障权益[1]的空间大得多。改革能够降低消费的增长比率，但是肯定不可能完全改变它。基于两方面的原因，国家将不会集中关注普遍的消费水平或设计他们的老年养老金制度。第一，无论他们的政见如何，政策制定者的现有选择都受到从过去承袭下来的制度或计划体系的限制。福利国家，特别是养老金制度，是路径依赖变化（Pierson，1994）中最权威的部分。路径依赖并不意味着不会发生变化，而是意味着一系列可能的变化将受到养老金的发展历史的限制。在现有十分不同的承诺体制和普遍的预期下，不同国家的改革者正从十分不同的“改革方案”中做出选择。第二个理由是“新”的福利国家延续了多样性，这与“旧”福利国家中所形成的多样性是一样的。各个国家在组织和主要选民的政治能力之间存在差别，它们受到福利国家的影响——工人，雇主，妇女，私营保险商和政府官员——和它们过去的作用一样，它们继续对改革的特征产生重要影响。在第一部分，我们认为，推动养老金改革的问题不仅主要是养老金需求不断增长，而且筹资和分配退休金的方法也遇到了越来越多的困难，而绝大多数国家却都是通过该方法来满足这样的需求的：现收现付（PayasYougo）固定收益计划的资金来自工薪税。工薪税为养老金的筹资构建了一个不断存有疑问的基础。在第二部分，说明现行资金来源和退休金收益体系结构改革的特征，以此展开我们的分析。我们的主要主张是，这些现收现付养老金体系的范围、成熟度和那些现收现付固定收益计划是影响大量改革成果的主要变量。正是因为这些变量，改革才得以在两个显著的轨迹中的一个上面继续进行下来。我们的第一组国家是“后进者”——在那些案例中，在黄金时代结束时，有效的现收现付计划、收入相关的计划并没有出现。引人注目的是，在这些后进者当中，最主要的改革途径已经成为退休金供给的一种延伸。在最近20多年中，这些国家已经努力构建了可行的老年保障体系，尽管它们十分不同于早期的模式所提供的类型。有趣的是，对福利国家增长的传统解释——组织化的劳动力和政治左派的权力来源——对这类国家一直是重要的。在那些案例中，改革具有更大的可能性，并且采取了一种更“普遍的”形式，组织化工人施加的影响更大——它们以产业为基础，而且工会通常具有更大的组织作用。但是在20世纪80年代和90年代的新环境下，新养老金形式已经与早先成熟化的养老金体系明显不同——它们通过基金来筹资，并且以规制为基础而不是以现收现付计划和公共支出为基础。大多数富裕的民主政府属于第二组国家。这里，收入关联的现收现付计划高度发展，在20世纪70年代中期成熟，而且改革途径已经成为适应经济紧缩的一种方式。因为，政治化的禁止性交易成本，向基金的根本转变在很大程度上被排除了。如果考虑通过主要参与者（工人、商业和政府）之间的利益协调来限制和稳定工薪税，作为一种可能的选择，改革就意味着紧缩，尽管是一种特殊类型的紧缩。在成熟的体系中，因为存在强有力的选民，存在与这些计划相关的强烈道德权力意识，如何评估当前的老年养老金体系，特别是老年养老金体系下的未来收益，已经成为政治问题。在成熟的福利国家中，最大的改革涉及削减个人间的转移支付，并使其合理化（更具针对性），所以，未来的退休金将能更接近地反映过去的贡献。当前的养老金制度在收益群体之间引起了更大规模的个人间转移支付（水平的或垂直的），对“所获得的”退休金和个人间的转移支付的划分更加透明了，所以，能够将再分配性转移支付的财政责任从工薪税转移到一般收入项目上。养老金体系通过“合理化”的再分配，提供了削减支出的机会，为政策制定者提供了紧缩公共开支的改革机会，这些改革可能本质上是自我合法化的（self-legitimating）。相反，个人间转移支付的数量是小的（这里，退休金已经紧密地与贡献相联结在一起），这种改革战略是没有利用价值的，而且改变将更加困难，因为紧缩保障权益的要求是普遍的——“包括所有的人”。在大多数“成熟”的案例中，避免谴责和合法改革的需求为改革战略提供了一致的动机。大多数国家已经进行了重大改革，主要政党之间和/或“社会合作伙伴”（商业和劳动力）之间的合作已经成为改革得以成功实施的主要前提条件之一。然而，正如本文其他部分所讨论的，推行和强化这种改革的协商能力在国家之间的变化相当大。我们的分析与另外的两种收敛性分析形成鲜明对比，它们期望向“一种最好的实践”发展，但是它们忽略了不同国家之间最基本的出发点是不同的，而采用了强调每个案例的惯性和独特性的制度主义，这是幼稚的。我们通过分析路径依赖变革的过程，对所提出的养老金危机进行了讨论。我们反对幼稚的制度化，一方面，我们强调退休保障体系发生了巨大转变，另一方面，我们明确了一种跨国模式，使明确一组共享广泛相似改革动力的国家成为可能。与进行收敛性分析的理论家相反，我们在这里不强调任何单一的“目的”，变革特征的形成将强有力地受到结构明显不同的养老体系所具有的局限和机会的影响。（一）危机的本质目前，在对席卷整个经合组织的国家养老金改革浪潮的解释中，比较典型地是提出了一系列为人所熟知的难以分解的压力（Weaver，inpress），包括人口统计学和预算的压力、竞争，以及保守意识形态的复兴。我们无需讨论这些因素所起的作用，这些压力之间存在简单的线性推断关系。我们认为，对时机、范围或改革类型的解释具有一定难度。表117个经合国家的老龄化、就业和社会支出续表1政治改革的一个显著特征是，它似乎与当前或计划的老年退休金支出水平并不相关（表1，第4列和第5列）。无论是目前，还是在将来，欧洲大陆国家都面临着最高的支出水平，部分原因在于慷慨的养老金计划，但也因为这些国家中提前退休者的比例非常高，65岁以下的劳动力数量缩减（表1的第3列）。尽管如此，但是实际上，人们同样听到了对“危机”的夸大说辞，这些说辞要么针对高消费的意大利，要么针对低支出的澳大利亚[2]。人口老龄化通常被援引为一项重要的改革动机。然而，似乎最重要的说法应该是，与其说人口老龄化并不成其为一个问题，倒不如说典型的老年保障体系让人口老龄化成为了一个问题。这个问题可以陈述如下：第二次世界大战之后，西欧和北美发展了大规模的现收现付固定收益计划，这是由政府仅仅对部分国民收入征税来筹资的，即劳动力市场收益。与一般收入项目所资助的项目不同，它是从工薪税中获取资金的转移支付，从而将所有的老年社会成本施加给了工薪收入。另外，因为通常都将可负担收益限制在收入分配的一半左右或者2/3，所以，施加给低档和中档水平工薪阶层的成本是不成比例的，特别是年轻工人[3]。因此，政策制定者所面临的养老金困境既有人口统计学因素（被广泛认可），也有工资因素（没有得到很好的认可）。人口统计学因素是，工薪阶层与退休阶层二者之间的比例正在发生变化，正在下降，长时期的退休年龄降低，寿命的延长，这使人口出生率下降带来的后果更加恶化。工资因素在于实际工资水平增长缓慢，绝大多数政策制定者则假定这种增长在未来还将继续。问题通常是因为现收现付计划中固有的“回报率”被作为其主要的选择，也是因为一个由投资回报所资助的完全资本化的计划所造成的。基金模式中的回报依赖于资本的长期回报率（实际利率水平）。在由工薪税所资助的体系中，固有的“回报率”是总体实际工资每年增长的比例（“劳动力回报”）。总体实际工资的增长是平均工资水平的增长与工薪阶层数量增长二者共同作用的结果。而后者相应地是人口增长和劳动力参与比例的一个作用。那么，十分简单，得到工薪税资助的老年养老金的财务安全依赖于工资的高增长、高产出和劳动力的高参与性。如果考虑到这些参数在20世纪60年代的价值——工资水平的提高和劳动力数量的增加——多数“有判断力”的财政部官员就将会建议他们的部长选择现收现付体系。现收现付体系具有其他相当客观的优点。它具有优先拒绝国家控制大量资金流的权利，并在各国中通过非正式渠道来广泛推广公众对养老金资本化计划的信任，虽然上个世纪前半期的经济萧条和战争已经彻底摧毁了这些国家的养老金基金。而且，在逐渐采用现收现付制的最初期，它可提供大量“第一类（from-end）”的政治性收益。对于第一代贡献者，这里没有任何得到授权的养老金领取者先例。政治家能够将适度的工薪税，同未来养老金慷慨的许诺，以及对那些接近退休年龄的人口“不劳而获”的退休金有效地结合在一起。随着这些制度慢慢成熟，全部的养老金领取者已经在他们的整个工作生活中做出了很大的贡献。在20世纪60年代，现收现付以及收入关联的养老金得到了发展，而到了20世纪70年代早期，这些制度得到了加强，并且由于工资压力不断增加，当前的实际工资水平增加，为了换取将来对更高养老金的承诺，这两种养老金被交替使用。养老金成为了一种“延期的工资”，它能够用来换取工作的安定以及政治上的大众性（Myles，1988）。20世纪90年代，形势发生了改变。由加拿大财政部门所提供的评价，表明经济突然好转（表2）[4]。非常明显，直到20世纪80年代末期，一个有“判断力”的财政部官员将提醒其部长20世纪60年代采纳的模型现在处在了困境当中。如果不考虑所设计的支出是否占了GDP的5%或25%，那么，在60年代，现收现付计划成为了选择模式的变量——提高工资等级，全员雇佣，以及相对较高的生产力——并且已发生显著变化。现在，实际工资水平和劳动力规模正慢慢地从根本上增加。曾经较高的工薪税带来的威胁将会产生几方面问题。因为实际工资的增长水平放缓，工会官员以及财政部官员将面临一个代际间的困境：如何协调退休工人收入的需求与在岗工人实际工资下降的压力二者间的关系，而非工资收入相对来说可以免受这些压力。同时，政策制定者、雇主和工会已经就工薪税的提高对就业的影响达成了共识。正如沙普夫（Scharpf），艾斯平-安德森（Esping-Anderson）和其他人所指出的，工薪税已经使劳动力成本日益呈现刚性增长，特别是在比较廉价的劳动力市场上，那里的社会保险网络、最低工资，或者产业关系体系实际上往往让雇主非常难以将此类成本转嫁给雇员（Esping-Anderson，1996；Scharpf，1997）。即便工薪税并不是常常被描绘成“就业的杀手（killerofjobs）”，但是在20世纪90年代，失业水平不断增长的许多典型经济特征确实对平静地接受进一步增长形成了一种不利的环境。那么，为了使为“旧”政治经济所设计的养老金体制适应一个与新政策环境相适应的模式，当前的退休金改革浪潮就成为了必要。是否通过工薪税筹资的现收现付计划是解决问题的一个方法呢？从筹资方面来说，这些选择包括将筹资的平衡转向资本投资、一般收入项目或者二者的某些混合。两者择其一，养老金就能被削减，但是这会增加诸如“为谁”而削减养老金此类棘手问题。选择并不是无穷尽的，但它们是多样性的。分析任务是对改革进程中实际被选择的许多可能的战略进行说明。表2总工薪水平和实际利率的实际增长，加拿大，20世纪60～90年代（二）作为一种路径依赖过程的养老金改革：养老金的资本化“新制度主义”最近的研究工作已经将政治科学工作者的注意力吸引到了“博弈规则”有助于梳理政治性冲突的方式上（North，1990；Skocpol，1992）。然而，他们通常注重正式制度，同时认为，广泛的政策性安排也成为根本性的制度性框架，并为将来的政治行动创建了规则、约束和动力。我们认为，政府的活动范围是广泛的，“政策反馈”以及“路径依赖”有可能成为政治改革原动力的主要构成（Skocpol，1992；Pierson，1993）。在新古典经济学的标准认识世界中，国家注定要集中关注单一的均衡，因为某些选择证实它们比其他方式更优越（比如，比其他方式更“有效”）。这是因为新古典模型假设了一个能够造成负面反馈的边际回报递减的世界，形成了一个（单一的）可预期的平衡（Pierson，1997）。或者更加简单地说，如果我们选择一项低于最有效率的战略，我们就将因为我们的选择而受到惩罚（负面反馈），并将很快改变我们的行为或被淘汰。收敛就成了所期望的。正如模型所假设的，许多社会进程具有回报降低和负面反馈的特征：其他方法并不是这样的（Pierson，1997）。相反，它们具有“回报增加”和自我强化的特征；沿着路径的每一个步骤所产生的结果都能让路径在下一轮进程中更具吸引力，并增加转移到可替代路径上的成本。时间、地点和顺序——简而言之，历史——将在以后的分类过程中而不是在以前发挥重大作用。经济学家已经在路径依赖过程的研究领域中取得了相当大的进展，与研究技术变迁（为什么PC最终胜过了MAC），经济地理（为什么是硅谷）和国际贸易一样，它也具有多样性。阿瑟（BrianArthur，1994）确定认为，其中一个因素成为了路径依赖的主要信息来源之一，即大规模的组织或固定成本是特别重要的：当组织或固定成本高时，个人和组织具有强烈的动机来确认和忠于一项惟一的选择。例如，一旦一项郊外的低密度基础设施已经沿公路建造起来，那么，转而根据大众交通来进行城市基础设施设计就变得相当昂贵了。广泛的现收现付养老金制度的演进对这样一种可靠的路径依赖过程提供了极好的例子。一旦成熟，从现收现付转移到一项基金计划的任何提议，不论是否是公共或私营的，它们都会造成了一个非常大的“双支付”问题。因为对于退休人员来说，创建一种可替代的退休收入来源已经太迟了，当前的工薪税是“预先提交的”。因此资本化（或预拨资金）需要当前的工人在继续资助前代退休工人的同时为他们自己进行储蓄。[5]“双支付”问题已经成为退休金较低以及工作人群的税收沉重压力提高的最主要原因，这有可能提出一种私有化不能克服的壁垒，或者其他任何企图将成熟的现收现付养老金计划转变为基金模式的改革[6]。二举例说明双支付问题：英国和美国因此，我们的集中假设前提是，人们已经沿着现收现付提供的途径进行到了什么程度，这对界定改革的选择权是相当重要的。通过对比英国和美国在过去20多年中的经验，我们在这里简单地举例说明以上假设，并在随后的两个部分中继续更加系统地阐述同样的观点，依次考察缺乏成熟度和更加成熟的制度。我们主要考察英国和美国，是因为它们都是“慷慨的”福利国家，在这些国家中，保守的政治家们对养老金私有化有很大的兴趣。这两个案例的不同之处在于，它们以前存在的养老金体系的制度化程度不同（Pierson，1994）。在过去的20多年中，因为工党和保守党轮流执政，英国政府已经依次抛弃他们前任的计划，撒切尔政府幸运地继承了一种相对新型的收入关联的现收现付的养老金制度政府，即收入关联养老金计划（SERPS）。SERPS于1975年通过了立法，并在1978年发挥了第一次作用。因此在1985年，当保守党开始考虑进行积极改革时，新制度就位的时间只有短短的7年。保守党党员充分意识到，不成熟的SERPS为私有化提供了一个短暂的机会窗口。正如当时的助理部长梅杰在英国国会下议院中特别提到养老金改革时，他指出，“收入关联养老金计划的工作方式意味着，每年的延期让人民积累了必须在将来得到尊重的昂贵权益”（英国国会下议院1986，col.105）。当一项制度已经就位的时间少于10年，向基金制度转变的过程就产生了比较大的问题。撒切尔政府最初出手的一招是，迅速关闭了不成熟的收入关联养老金计划（SERPS），从而减少了来自各方面的批评。反对派不仅仅包括工党和代表老年人的利益团体，而且众所周知，财政部和强大的私营部门与政府结盟达成了高度统一，包括主要的民营保险公司和英国产业联盟。后者关心的是双支付问题将会导致更高的工薪税、较低的退休金，或二者兼而有之。这样，被迫撤退，撒切尔政府必须追求一种更渐进的方式。1986年的改革是渐进的，但是它果断地将针对私营养老金政策的方案转到了收入关联养老金计划上[7]。政府当前正在执行的政策将会进一步缩小公共计划和大多数工人（68%，1991）在目前被收入关联养老金计划“立约包出去”之间的差距。英国是一个后进入的福利国家。它开设与收入相关保障的公共部门的时间并不长。即使这样，过渡时期十分困难，即便对一个负责任而强有力的保守党政府来说，也是如此。在此情况下，因为制度的不成熟，资本化以及私有化是可能的，为了限制政治上的公开抗议，政府同意改变“双支付”问题“本身”所具有的巨大份额（即总收益）也是可能的。针对不断扩大的私营养老金制度进行的税收补贴，将弥补预期的大部分预算节余（Disney，1997）。与此形成鲜明对照的是，在美国，“双支付”问题是一个令人更加难以克服的现实。当里根总统于1981年开始执政时，社会保障已经实施了将近50年。在最大范围内私营化的时机早就已经不存在了。建造一个私有部门的方案所必需的财政资源已经通过工薪税转移到了当代老年人身上。正如我们后面要继续讨论的，那些倡导采取与英国的收入关联养老金计划（SERPS）相同的改革的人，比如加图研究所（CATO）的彼得·费拉拉（PeterFerrara），在20世纪80年代中一直处在政治的边缘，1983年的社会保障改革很快采纳了协商性的紧缩行动。直到20世纪90年代，当社会保障改革再次提到议事日程上来，大量关联因素已经让私有化成为更主要的一种政治性选择。共和党党员在议会中占有绝对优势，并且在福利国家问题方面已经获得了很大进展。IRAs和401（k）s在前10年当中的扩张，共同基金的蓬勃发展，以及股票市场史无前例的表现已经增强了对个人账户的吸引力。最后，在20年中，政府预算第一次出现了剩余，从而创造了这种可能性，当前可用的财政收入可用来帮助基金进行转型。虽然如此，必须强调的是，现有现收现付养老金体系的大小和规模对于任何此类转型的规模和时限都具有明显的约束。正如最近一期经济学家（411～417，1998∶20）杂志上所总结的，当私有化从边缘走向主流时，前面还有很长一段路来说服普通的美国人和共同基金相信产业（他们担心更大的管制）的私有化是他们最大的利益。然而，整体从一种现收现付模式转到一种基金模式并不是不可能的，资本化已经成为21世纪的老年保障供给形式，检验形成这种情况的条件并不能很好地为美国的私有化拥护者辩护。路径1：新进入者和基金供给的发展在战后繁荣时期结束时，许多经合组织的国家并没有建立公共的收入关联养老金计划。在现代老年人保障制度发展过程中，资本化已经可能成为“新近追随者”的突出特征。直到1980年，4个国家仍必须建立普遍的“第二层”的收入关联养老金现收现付计划（澳大利亚、爱尔兰、芬兰和新西兰）。其他两个国家（丹麦、瑞典）具有非常适度的收入关联养老金计划，但该计划很少能够满足中产阶层的收入保障需要。第七个国家（英国）已经实施了一项公共计划但仅仅是刚刚实施。到20世纪90年代早期，这7个国家中的4个国家（澳大利亚、丹麦、芬兰、瑞典）已经建立了普遍的或者准普遍资本化的养老金计划，但不是成为现有计划的替代品，而是作为现有计划的补充[8]。而第五个国家（英国）已经废除了其新的公共的收入关联现收现付养老金计划（然而保留了适当基本统一的养老金费用），并用一种资本化和大规模的私有计划来替代了它。瑞士和澳大利亚分别于1983年和1992年建立了强制性基金型固定缴费计划。荷兰的职业养老金可以被看作是“半强制性的”。虽然只有26%的荷兰工人为工会成员，但劳动力市场的政府规定（广泛的法律）要求把谈判桌上协商的退休金收益扩大到非工会成员的工人身上，这样，没有工会的公司不可避免地要跟随联合工会的领导，从而保持其竞争性。1980年，60%的荷兰工人被养老金计划覆盖，而到了90年代，这个数字已经上升到90%。在丹麦，绝大多数雇员都加入了工会，1980年代晚期，劳动力依靠的是一个具有扩张性的养老金，结果，覆盖率从1986年的大约35%上升到了1997年劳动力的80%，因此，政府官员得出结论，认为强制性是不必要的。有关这些改革更加详细的总结可以参见Myies（即将发行）的论著。就我们的目的而言，重要的事实是缺乏对一个很大的收入关联养老金计划进行限制，20世纪80年代和90年代的养老金改革具有扩张特征而不是缩减特征。除瑞典以外，所有这些国家都提出了可供选择的路径，通常采用解决老年人保险的“贝弗里奇”路径，国家开始针对“老年贫穷”进行家庭经济调查，而不是针对领取薪金的退休“工人”提供“俾斯麦式（Bismarkian）”的收入关联养老金计划。所谓贝弗里奇国家的典型途径是一系列向普遍统一养老金计划的转变，另外，现收现付收入关联养老金计划仅仅是稍候才出现的。除了瑞士之外，贝弗里奇国家在80年代以前并没有进行这种最后的转型[9]。而且，对该种模式而言，瑞士是一个模棱两可的例外。正如Bonoli（1997）所写道的：“某种程度上，瑞士的基本计划是一个居于俾斯麦式收入关联养老金计划和贝弗里奇统一比例养老金计划之间的折中方案”，他还指出，在比较研究中，瑞士通常被认为是一个“统一费用”的国家。表3计划将收入关联养老金资本化的国家，1998很大程度上，政治原动力所产生的这些变化是类似的。对广大雇员来说，没有一个普遍的收入关联养老金计划并不就意味着没有这样的覆盖。工会部门中的公务员，专门职业人员和工人都典型地被雇主计划所覆盖，该计划通过税收体系得到了大量国家补贴。在至少3/4的案例当中（我们已经不可能对瑞士的案例进行揭示性的政治分析），改革的压力来自于有组织的工人团体想把这种收益权扩大到整个劳动力市场。在丹麦和荷兰，养老金权益是通过谈判方式获得的。在澳大利亚，养老金权益是传统社团主义协定的最终产品，在政府和劳工组织所达成的协议中，劳动工人以适度的工资作为交换条件，从而获得新的养老金权利。在这些案例当中，最重大的政治成果是政府对满足将来的收入关联养老金义务不负任何直接责任。在固定缴费计划普遍流行的澳大利亚、丹麦、瑞士，以及某些英国计划中，预期的养老金完全依赖于投资的贡献和回报，因此，“谴责无效（blameavoidance）”问题，也即未来的收益不能达到预期的问题一起被忽略掉了。受益者承担了所有的风险和未来收益的变动，这可以用来“谴责”（或把责任归于）市场而不是政府。在荷兰和英国，责任在于雇主和计划主办者，而不是政府。而且，随着这些资本化计划逐渐成熟，利用家庭经济调查来满足退休金的需求希望也降低，对要求它们提供资金的税收压力也会下降。这决不意味着，养老金的争论将消失，但它们将会明显不同，它们将围绕政府作为管理者这一角色来说明市场失灵问题，以及计划中的利益平等分配问题[10]。毫无疑问，这些问题的解决方式也将反映引起这些计划的方式，后者是十分不同的。在英国，资本化是对传统现收现付固定收益计划进行保守拆分和替代的结果。在澳大利亚、丹麦和芬兰，资本化是劳工组织努力争取对现行计划进行补充的结果。这些计划优于个性化的个人退休账户，其典型是大产业范围内的计划，在这些计划中，劳工组织在制定政策和管理过程中都很深入。当然，在1980年代，澳大利亚工会推动养老金问题进入议事日程的动机之一，是对大量资本的潜在控制。这些类似社团主义安排的有无问题是如何影响分配问题的解决的呢？在随后的几十年当中，这将不可避免地存在，是一个可以让未来的研究者紧密关注的问题。但是“新进入者”必须再增加一层贡献型养老金，尤其是在爱尔兰和新西兰。爱尔兰采用了一个相当适度的收益统一费用率（产业工资的27%）和几乎覆盖将近一半劳动力的私营职业养老金[11]。到2006年，老年人的依赖率（dependencyratio）实际将下降，并直到21世纪中期也不会增长。作为一个工党实力较弱的新工业化国家，爱尔兰的养老金计划在政治中扮演主要角色。只是最近，养老金才成为了三方讨论的主题。1998年，国家养老金政策的动议权报告号召把收益统一费用率增加到平均产业工资水平的34%，并且认为，如果在提高当前水平方面的“进展不充足”，那么，应该考虑强制性的职业养老金，从而建议雇主为雇员提供一个低成本的、强制参与的个人退休存款账户。在新西兰，工党在1974年实施了新西兰养老金法案，提供一种完全由国家经营的基金型固定缴费养老金。该计划遭到了国民党的抨击，1976年，继任的国家政府只实施该计划9个月后就放弃了它（Overbye，1997；St.Hohn，1998）。作为替代，新西兰实施了超年金计划（NewZealandSuperannuation，NZS），该计划由税收资助并具有相对充足的费用收益。改变很轻易地就被完成了，与只能在21世纪才成熟的分配计划不一样，NZS立即就开始交付了整个退休金。随着1996年的大选，附加的养老金暂时回到了政治议事日程上来，当时，新西兰第一党与统治国民党就关于增加一个强制性额外层次的“储蓄计划”举行公民投票签订了一份协议。作为替代，国民党于1997年就用取代而不是用强制性的储蓄计划补充超年金计划（NZS）的提议举行了全民公决。但是，超过90%以上的投票者完全反对了这个提议。有趣的是，在“新进入者中”，对于福利国家成长的传统解释——劳工组织和政治左翼的权力资源直都相当突出。在那些案例中，改革已经取得了较大的进步，劳工组织对改革施加了较大的影响。或许最显著的对比是澳大利亚与新西兰，在20世纪80年代和90年代早期的澳大利亚，劳工组织成为了工党领导下的改革进程的参与者，而同一个时期的新西兰工党则发起了或许任何国家政府都最反对的劳动议程（CastlesandShirley，1995；Grafton，HazeldineandBuchardt，1997）。但是在80年代和90年代的新经济环境条件下，劳动引起扩张的形式已经与原先成熟化的养老金体系有了很大的不同——以基金和专业化为基础而不是以现收现付和公众作为基础。路径2：成熟体系的约束性选择成熟的现收现付养老金体系中的基金制如果整体的转换往往不可能，那么，更适中的、渐进的资本化方法是什么？在加拿大和瑞典这两个富裕的民主国家中，它们已经采取了此类措施[12]。很明显地，两个国家无一例外都利用了资本化的早期历史。在1960年代，它们的国家养老金体系刚刚起步（加拿大和魁北克的养老金计划，瑞典的法定强制与薪资相关养老金（ATP）），两个体系或多或少都是完全基金型的。瑞典将资金用来资助住房供给。在加拿大，加拿大养老金计划的资金被借给各省，为省际债务融资，但是在魁北克，为了发展魁北克的公司，养老金计划的资金被用来资助直接投资和证券投资。1997年，加拿大通过了立法，加速贡献率的长远增长，这样，额外收入就能够被投资委员会用来投资股票。然而，这并不是一个“私有化”的转变或一个向固定缴费计划的转变。而是投资回报被用来资助现有由加拿大养老金计划（CPP）所规定的义务[13]。到2003年，贡献率将从5，85%上升到9.9%[14]。其目的是将贡献率稳定在远远低于14.6%这个2030年的远景水平。该战略就是众所周知的“预先筹款”，它通过提高贡献率，从而较快地在几代人中间分摊长期成本[15]。在瑞典未决的立法中（期望通过，1998.6），瑞典将把工资总额增量中的2%用来资助由政府管理的固定缴费型个人退休账户。1997年，在咨询委员会关于社会保障的报告中，美国提出把预先筹款和个人账户战略作为可能的改革战略[16]。尽管规模适中，这样的改革也为政策基因库增添了新元素，但新基因在未来是否将扩散和具有优势是不确定的。对某些观察员来说，瑞典个人退休账户的附加层次可以被描绘成可导致重要或严重后果的小事情，即一种“令人厌恶的私有化（creepingprivatization）”类型。作为另一种选择，加拿大在股票市场上投资公共资金，用来资助固定收益计划的战略，这可以看做“令人厌恶的社会化（creepingsocialization）”的开始。然而，政策制定者期望更加温和的改革——稳定或补充现有体系，而不是进行世界银行所倡导的更激进的“示范性改革”（paradigmatic）。在大规模的现收现付体系中，主要的战略已经包含了消费的增长，这种增长通过紧缩策略，将全面收益的削减与项目合理化和提高目标利益二者结合起来。三紧缩的道德经济将退休金扩展到大量人群和剥夺养老金二者之间存在极大的区别（Weaver，1986）。在过去的半个世纪中，社会养老金的扩张通常是诉求政治养老金（politicalcredit）的一个过程。无须惊讶的是，直到最近，社会计划的扩展才成为一项受到支持的政治活动，它极大地推动了国家建设项目和热衷改革政治家的流行（Flora，Heidenheimer，1981）。相反，紧缩通常是避免责备的行为而不是诉求额度的行为（Weaver，1986）。众所周知，因为很难检测到政策效果，或者选举人很难将政策效果的责任追溯到特别的政策制定者身上，所以，政策制定者所采用的战略隐瞒或许分散了退休金减少的责任（Arnold，1990；Pierson，1994）。要成功地调整公共部门的养老金义务，通常需要采取长期校正的形式来进行，也就是用一种只会影响到未来的退休者的自然方式来进行。这意味着对退休金、价格指数化，或退休规则施加很小影响的渐进式改革，都能够随着时间的发展而产生大量的储蓄。当以各种方式仔细地精心制作和设计的改革并不给退休者造成重大的即期损失时，那些改革通常几乎没有遭到什么反对。然而，“秘密的政策”（PolicybyStealth）（Gray，1990）并不总是可行的，特别当紧缩意味着从根本上修订已经深深融合到现存立法当中的社会分配的良好的制度化原则时，更是如此。正如史汀奇康（Stinchcombe，1997）最近告诫我们的，“旧制度主义”可以告诉我们许多与这些问题相关的内容。该政治系统的一个主要“产出”就是它自身持续的合法化。公正、公平和尊重政策制定者之间形成了默契的合约，全体选民都对根本改革的可能性做了重要的限制[17]。有必要将养老金体系规定成法律条文，以规定谁可以对国家诉求权利，以及在什么条件下去诉求权利。即使当特殊的道德精神并没有激发建立一系列特别的诉求权（举例来说，公民的养老金通常并不受社会公民“哲学”的驱动），但在实际上，那些立法机构对什么是公正、平等和公平仍然建立了一套相应的道德准则。单方面地削减退休金，否认过去的合同，这可能会为政府带来一个深奥的合法性问题。在这方面，与职业相关的固定收益计划面临着一个特殊问题，因为该合同是高度个性化的。与那些针对“需求”或针对“公民”提出的普通计划不同，每个个体，他或她自己与政府之间都有一个合约，他们享有和专门的工作记录、贡献年限，以及收入历史的特定收益捆绑在一起的收益。这些计划不是仅仅像公路或学校一类的公共服务。相反，它们类似财产权利的投资，它们与寿险或证券一样，根据贡献来削减养老金收益，是一种与削减公路预算不同的行为。在通过对“富人”进行“家庭经济调查”，制定养老金战略，以削减支出是成功还是失败上，国家间存在着差异，这生动地表明了上述困难。正如Myles和Quadagno（1997）所提出的，通过削减高收入阶层的退休金来削减支出的提议广为流传。然而，成功已经局限在个人拥有退休金的资格仅仅依据公民和居住地为基础的国家计划上[18]。迄今为止，没有一个国家已经正式采纳为了退休金而把收入作为选择的基础，把财产权利作为以前贡献的结果，尽管美国的一致努力特别引人注目[19]。一致的“富足检测（affluencetest）”开始于4万美元，削减率为10%，在收入中，每增加额外的1万美元，就额外削减10%（举例来说，5万美元的削减率为20%）。对于那些收入达到12万美元甚至更高的家庭，削减率将会达到85%，因此即使富有的投资银行也将获得某些收益。对该计划的某些指责错误地将该收入检测称为一种“家庭经济调查”，像家抚计划（AFDC）对资产、收入以及很高的税收返回率的检测那样（惯例为100%或更多）[20]。从技术的角度来看，在没有精心检查和比较或者政府结盟干扰的议会系统中，政府引入和通过它期望的任何立法，以及否认以前的承诺都是可行的。然而，即使在这样的情况下，立法问题和“避免谴责”问题仍然存在。没有任何政府会通过将导致它在下次选举中失败的立法。然而，如果新合约的设计过程包含（或者看上去具有）所有政党所关心的内容，那么，所有政党都是该新合约的签订者。对于大规模的、相当清晰的改革来说，“避免谴责”和立法的问题可能被克服，不是拒绝现有的合约，而是简单地重新协商该合约。1983年的美国改革是共和党和民主党双边协议的一个特殊产物，而瑞典悬而未决的立法则是一个所有政党的合约产物。瑞士和新西兰分别在1995年和1997年对主要的养老金改革进行了投票。瑞士的改革得以通过，而新西兰提案则被否决了。加拿大提出对养老金计划改革进行立法，是在联邦政府得到各省的认可之后（这是法律所要求的）。在意大利，当迪尼（Dini）政府赢得劳工组织的许可后，1995年的改革成功了，然而在1994年，当贝卢斯科尼（Berlusconi）政府试图越过劳工领导人来引入改革时，改革却失败了。在法国，因为工党的支持，1993年的巴拉度（Balladur）政府改革获得了成功，然而在1995年，当巴拉度政府不得不屈服并提出立法时，它却没有得到这种支持。澳大利亚提出的强制性雇主养老金是政府与工会两者的协商产物。即使例外的国家也能证明这个规则。1997年，德国科尔政府试图以一种惊人的方式结束传统，但是，改革遭到了社会民主党和工会的反对（Hinricks，1998）。然而，社会民主党已经允诺，如果4们在下次选举中获胜，他们就将撤销该立法。如果要达成一致的意见，就非常需要依靠那些参与者可能被当作新合同的合法签约人——“民众”（瑞士，新西兰）、工党组织（法国，意大利）、其他政治团体（美国，瑞典）吗？在欧洲大陆和北欧的日耳曼民族国家中，国家具有最大的现收现付支付体系，取得工党组织的同意，通常已经成为一种必要条件，否则进行改革就需要几条充分的理由。第一，与加拿大、美国或英国不同，在这里，工党仅仅是许多团体中的一个“利益”群体，在这些国家中，工党组织实际上是一个代表所有雇员的“内在机构（Encompassinginstitution）”[21]。第二，这些国家的绝大多数养老金体系是根据社团主义的原则来设计的，或由雇主和工人的代表会或者由代表政府、雇主和劳动者三方组成的委员会来进行管理的，这事实上强化了工党的作用。该种模式的由来基于一种事实，即在历史上，不同的职业群体设立了各自独立的计划（政府公务员、白领工人、蓝领工人、矿工、自由职业者等）。这样，在养老金设计过程中，历史渊源被制度性地复制，而工党在任何改革进程中都处在中心位置[22]。那么，应当怎样使工党变得符合规则呢？自相矛盾的是，欧洲劳工组织已经表达了他们对改革的赞成，这似乎表明，过去受到维护的老年保障模式已经开始进行深刻的转变。自从1990年以来，有两次最大的改革——意大利和瑞典——提供了特别生动的例证。Artoni和Zanardi（1997；253）总结认为，1995年的意大利改革最终模仿了一套资本化的计划，提出了一套现收现付养老金体系，在该计划中，退休金是根据累计的收入加上投资回报（“实际上是完全基金制”）来计算的。类似地，Palme（1994∶500）分析了1994年的瑞典提案（该提案极大地影响了意大利的改革），认为它是一个“从固定收益养老金体系向一个固定缴费养老金体系的转变”。对于养老金偏好者来说，在这些福利国家的分配逻辑方法中，与这些改变相关联的景象意味着一种深刻的形式转变。正如Artoni和Zanardi所指出的，在旧模式中，该体系的主要目的是保证退休人员的生活标准，通过参考个人工作生活后期的收入来决定其养老金。养老金本质上是一种“退休工资”，它能够让个人维持一种类似于工作期间所达到的生活水准。尽管那些较高收入者支付了较高的养老金缴费，但是要求缴费与退休金之间应该有严格的一对一的关系，这并不是该模型的本质部分。与私营部门的固定收益计划一样，退休工资——它的条件和情况——是通过谈判方式来协商解决的。它是如何融资的则是雇主的责任。与此大不相同，在固定缴费模式下，所有的财务风险都转嫁给了工人。现实情况必然更加复杂。在瑞典和意大利，进一步观察，我们就会发现，它们所采用的新体系是较为熟悉的（现收现付）固定收益（DB）模式和（基金型）固定缴费（DC）模式两者的混合体。与汤普森（Thompson，1997）和其他人一样，我们将其称为名义账户（NA）模式[23]。为了评价从传统的DB转变到NA模式的意义，我们需要详细检查这些设计特征的实际结合状况。正如汤普森（1997）所观察的，NA模式所做的允诺可能和传统的DB模式并没有差异。人们必须检查每种模式所保证的实际风险。在传统的DC和DB模式之间，一个主要区别是，它们对经济风险所提供的保护措施不同，该风险会导致工资增长率和投资回报率发生变化。正如汤普森（1997）所证明的，在DC模式中，只要工资率和投资回报发生变化，缴费率需要对既定退休养老金的变化提供资金。他对战后德国、日本、英国和美国的工资和投资回报趋势进行了模拟，说明了一种失常的高风险——储蓄过多或者过少。在DC模式中，“出生是财富”；出生于那一年，因此退休使结果产生了巨大的波动。与固定收益计划一样，名义账户不会带来这样的风险。当“固定缴费”表征被用来描述欧洲计划最近的变化时，它被代表性地用来强调改革的两个相当不同的因素。第一是指在许多欧洲国家中，通过削减代际间的转移支付（“非贡献型”退休金）来加强缴款和退休金间的联系。尽管两者都肯定重要，但是代际间的转移既不存在，也不具有规模，它不能将固定的养老金收益同固定缴费计划区分开来。在此点上，瑞典和意大利的养老金体系从整体上更贴近于传统的德国设计，在该设计中，缴费和退休金之间总紧密地联系在一起[24]。适用于DC表征的第二个因素则更加根本。在（现收现付）固定收益和（现收现付）固定缴费计划之间，一个深刻的不同之处在于，后者针对将来的退休金没有做出任何承诺；而退休金仅仅是收入的一个功能，并相应订立了分配收入的规则。正如Reynaud（1995）提出的，在DB模型中，退休金“推动”收入（筹集到的收入必须满足其责任），而在DC模型中，它则是另一种方式。名义账户模式也具有DC模式的该种特征，尽管程度不同。在1970年代早期，为了建立强制性第二层养老金体系，法国采纳了一个名义账户设计（AGIRC，ARRCO）。只有在当前和期望的缴费基础上才得到收益权，随后每年重新评估一次该点的价值，而个人根据他们的缴费和每点所决定的价值来确定其养老金点数。此时，计划的管理者们（该案例中是社会伙伴）面临保持财务平衡的问题，需要决定是否筹资或削减养老金[25]。迄今为止，采用名义固定缴费计划的趋势只是在三个国家中比较明显——德国、意大利和瑞典。这两个改革的因素具有不同含义，我们依次来考虑它们。四合理化的再分配：未来的代际转移在意大利、瑞典和其他欧洲国家所有最显著的变化当中，无论是在理论上，还是在实践中，改革的趋势是加强工人把缴费投入到该体系中和他最终获得的退休金二者之间的关系。尽管退休金在表面上总是“与收入关联”，但是多数体系都至少提供了某些检验代际转移的方法。取消转移可能被看成是“不公平的”，“不正当的”或“过时的”，但是它能够对“避免谴责”问题提供一个有效的解决方法。如果养老金储蓄相当可观，政策制定者就能够利用某部分储蓄来做“分别支付（side-payment）”，这可能被人们批评说以一种新形式向现在拥有合法诉求权的风险群体进行转移。使再分配特征“合理化”，以获得平等或者更清楚地实现合意的再分配结果，这为政策制定者提供了一个强有力地削减了可能自我合法化的支出的工具。意大利和瑞典改革的一个主要特征是削减该转移支付，该转移支付来自于他们对最终（或最好）的养老金模式的传统运用，这是一种与多年的低收入形成对照的风险保险模式，后者使多年拥有高收入的工人向较少年数拥有高收入的工人转移（例如妇女）。许多国家允许人们把某些许多年的低收入者排除在外。然而，在此方面，意大利和瑞典肯定是没有这么做。瑞典不是根据平均职业收入和一段大约40或45年的工作历史来计算退休金，而是工人有资格根据30年的缴费和收入中最好的15年做出评价，以使养老金最大化。在意大利，对于私营部门的工人来说，收入记录是依据最近5年的情况来进行的，而对公共部门则是根据最后一年的情况。意大利工人也能够根据服务年限（私营部门为35年或更长，公共部门的工人为20年）来诉求养老金，它们根据进入劳动力市场和雇用部门的年限来形成不同的“回报率”（和明确的转移）。通过把退休金更紧密地与终身缴费联系在一起的约束规则，该项改革极大地削减了转移支付。然而，该改革并没有消除对非正式工作记录的保护，相反，针对非正式工作职业的保护被合理化了，而且采用了现有劳动力市场的特殊形式。比如，在瑞典的改革中，养老金被用在双亲离开时期、失业和生病时期。与过去一样，也存在一种最低保障养老金。意大利的体系多年为养育一个小孩到6岁，以及照顾包括父母在内的残疾人家庭提供一种缴费计划[26]。在新的体系中，如果他们失业，妇女（和男人）得到额度，因为孩子或长辈需要照顾但并不是为了向一对夫妇提供家务管理服务。在失业或残疾期间（适合保险的风险）但是并不可保的失业阶段，男人（和妇女）将获得养老金。表4在最终/最高收入计划中评价收入时期所发生的改变在这种变化上，意大利和瑞典是引人注目的，因为在现代福利国家当中，由它们传统的现收现付体系所产生的代际间转移的数量是突出的。然而，在各个国家中，同样的趋势是明显的（表4），像意大利和瑞典，它们不再采用那些根据整个工作周期来评价收入的、更加普遍的养老金模式。尽管很少几个国家具有允许意大利和瑞典进行引人注目的体系改革的特征，但是具有其他因素的许多国家已经产生了类似的逻辑性改革。在这些比较重大问题当中，退休年龄和男女缴费年限之间的协调（奥地利、比利时、德国、意大利、瑞士）就是其中之一。然而，部分该储蓄被典型地用于补偿工人失业、哺育孩子或照顾其他独立家庭成员时期的收入。1995年的瑞士改革特别引人注目，因为该改革将引进性别平等，而且全国公民对此进行了表决（Bonoli，1997）。与美国一样，在瑞士，一个已婚男人与一个独立的配偶有资格申请“夫妇养老金”，相应是他自己的养老金收益的150%。妇女组织成功地领头要求废止“夫妇养老金”。在新的体系中，夫妇二人支付所有的缴费，而已婚的夫妇为二者的加总，由两个人进行划分，每人单独计算一半。然而，引人注目的是，有年龄低于16岁孩子的夫妇可得到额外的养老金，这与所支付的缴费数量是最低养老金3倍的工资（平均工资的56%）相等。在现在的老年人保障体系中，无孩子的夫妇因为“搭便车”而受到惩罚[27]。有时，加强缴费与退休金之间连接的趋势，被认为是福利国家改革中的一种“自由主义”动力，是一种劳动的“再商品化”（re-commodification）（Palier，1997）。那么，如何说明该过程中的劳工合作呢？在欧洲大陆国家（德国、意大利、法国、西班牙），对于加强缴费和退休金、保险原则之间联系的需求，均来自于劳工组织和左翼（Bonoli，1996；Tuchszirer和Vincent，1997）。在瑞典，两个主要的劳工组织——工会联合会（LO）和标准化组织（TCO），已经否认了1994年的合约中的特定要素，但没有反对将它们作为指导原则（Daniel和Concialdi，1997）。一旦有人确认这些需求的目的，这个似是而非的论点就可以得到解释。工党的目的并不是削减各种个人转移支付的数量，而是在缴费者（“工人”）与“国家”二者之间进行明确的财务责任划分。正如Reynaud（1997∶11）所指出的，改革的要点是使缴费者与福利国家的贡献和“团结”（再分配）因素二者间的划分不断透明化。工党的基本原理是简单易懂的。从今以后，应付工资总额的缴费将用来为“可获得的”退休金筹资，而该国家将从一般收入项目中为该体系的再分配因素提供资金。对于工党而言，工薪税上的某些不断上涨的压力将会得到缓解。并且，在某种程度上，政府的责任局限在个人转移支付上，“贡献型”养老金今后所发生的改变至少可以部分解决“谴责避免”问题。关于这些需求的自觉特征，Bondi（1996）对德国和法国的政党官员和工会领袖的采访提供了有力的证据。用一个法国贸易联合主义者的话来说：“贡献型养老金——必须以薪水作为缴费基础。形成对照的是，非贡献型养老金必须得到公共财力的资助。”德国工会领导者和社会民主党主要考虑用一般收入项目资金来资助巨额转移支付，这些转移支付是前东德的养老金所需要的。1995年的西班牙托雷多（Toledo）公约，某种程度上也是同样的逻辑，它得到了商界和工会的支持，而且也得到各党派一致的赞同，成为了西班牙社会保障体系的一个指导方针（Tuchszirer和Vincent，1997）。这不是向“自由主义”的后退，在欧洲大陆和某些斯堪的纳维亚国家，这些改革途径被更加贴切地比喻为一个“俾斯麦式”的转变。正如Palier（1997）和Guillen（1998）所强调的，工会参与这些协定的急切心情受到了一种保护社团主义愿望的驱使，因此在国家社会保障体系中，工会的角色是权利和影响结合的一个主要来源。也正如Schmael（1998）所强调的一样，对缴费性的保险和税收所资助的个人转移支付进行划分，已经长期成为德国体系的一个组织原则。当然，该策略对劳工并不是免费的，必须做出巨大的让步才能达成约定，在该约定中，我们能够看到劳工继续扮演着“社会伙伴”角色。这样战略的局限性是由现有体系来决定的。将个人转移支付合理化，能够在多大程度上实现转移支付的削减呢？这关键取决于老年人养老金体系中的转移数量[28]。因此，我们的假设是，以前的体系中的养老金与缴费紧密相关，而退休金削减的必要性更可能采用对每个人进行全面削减的形式，这存在更大的困难。Palme和Wennemo（1997）与Schmael（1998）在早先所提到的关于最近在瑞典和德国的改革的结论可能是指向性的[29]。但是，是否严格的定量评估将支持这样一个主张，则远远超出了本文的论述范畴[30]。透明度不断增加，想要实现的目标增多而不是减少，国家的再分配角色政治化，其结果都是一把双刃剑。一方面，它给政策制定者提供了一种有效地削减退休金的工具，但是，另一方面，它为能够进行退休金更多新的多轮扩张斗争提供了舞台。过去，老年人保障体系的许多再分配特征都隐藏在复杂的技术条款之下，而在扩张时期，该战略通常是深思熟虑的（Derthick，1978），由隐藏可能使政治性再分配更容易这一假设来指导。在经费缩减时期，不断增加的透明性主要关注再分配的多少以及再分配给谁等问题。比如，对儿童哺育期配置养老金，引起了有关该种养老金价值的讨论。妇女团体对1992年的德国改革所提供的适度养老金收益提出了谴责，结果，儿童哺育期的养老金增加，成为了1997年削减其他成本的部分改革。再分配的政治性质并没有被废除，而是进行了重构。毫无疑问，将来的比较研究者对于成果的解释将包括对儿童和受赡养者的照料、失业者、生病者，和其他形式的经济风险，养老金的数量和质量在国际间所发生的大幅度变动。影响将是长远的，虽然我们现在仍不能够确定影响如何，但是这些改革的意义不应当被低估。特别重要的是，应该努力扭转退休年龄的长期下降趋势，创造保持工作的强烈积极性，使就业者直到传统的65岁（或更大一些）才退休。1995年的意大利改革为在65岁退休的人提高了大约6%的退休金，而对在57岁退休的人降低了15%的退休金（Hamannl997∶16）。在瑞典，一个从22岁开始缴费的工人，如果在62岁退休的话，就将仅仅拥有46%的养老金替代率，但是如果他在65岁时退休，养老金替代率则会激增到60%，68岁时退休，则将达到82%（Palmer1998∶8）。假设该动机达到了预期效果，而且劳动力市场提供了所必须的就业水平，改革的结果就可能仅仅代表了一种向20或30年前的情况的回归。如果不是这样的话，大量以后退休的人结果就会面临大量的退休金削减[31]。五老年养老金的一条“硬”预算线对于政策制定者来说，固定收益计划的惟一致命弱点是，当支出超过收入时，有类似合同的义务筹集工薪税。在增长实际上是缓慢的情况下，筹集任何类型的税收都会给政府提出问题。但是，正如我们已经强调的，筹集工薪税造成了一个特殊的两难困境，因为较高的工薪税把所有的成本都加在了工资收入上。通过对将来的退休金尽力设立一条“硬”预算线，几种改革提出了该问题，改革之后的工薪税稳定在一个固定水平上。改革前，瑞典计划将缴费比率从17%～18%上升到21世纪的24%～30%（Palmer1998∶130）。而德国计划将缴费比率从22%上升到2000～2030年之间的36%。