文化遗产事业的管理体制问题

文化遗产事业的管理体制问题

本章要点：·中国目前的主流文化遗产管理体制可一言以蔽之：以行政管理为主，以公有制和分级属地化管理为特征的条块结合的委托—代理制度为主·社会力量是中国文化遗产事业不可或缺的部分，在扩大保护范围、提高服务质量和补充行政管理体制力量匮乏上发挥重要作用·我国文化遗产管理体制的形成有客观约束——政治经济体制和行政资源状况，也有主观选择——管理目标。我国的文化遗产管理体制之所以形成目前这样一种委托—代理制度，正是主观选择和客观约束共同作用的结果·中国文化遗产管理体制存在三大问题：公益功能发挥不足、经济功能发挥无序和管理矛盾处理乏力文化遗产事业通过发挥教育、科研、经济三大功能促进科学发展社会和谐。但因为在事业管理上存在诸多问题，目前文化遗产事业的三大功能发挥得还很不够、保护绩效也不尽如人意。其中，直接影响到现有行政资源（人、财、物等）配置下三大功能发挥以及保护绩效的文化遗产管理体制问题是主要的管理问题。应该说，尽管存在一定特殊性，但文化遗产管理体制问题仍然大体上属于我国公益性事业单位的共性问题：目前对文博单位管理采取的是以公有制和分级属地化管理为特征的委托—代理制度。这种制度尽管在其形成过程中与当时的行政资源条件和政治经济体制相适应，有其合理性，但在市场化改革中，在充分发挥文化遗产功能、协调保护与利用关系时已勉为其难。由于我国的文化遗产事业尚未完全整合，所以本章对管理体制的描述和分析主要基于文物系统。好在不同系统的文化遗产管理体制基本类似，体制问题也主要是共性问题，所以这种描述对象的简化选择基本不影响本章内容与标题的相称。本章结论性的东西较多，得出这些结论的背景和有关分析，请参见技术报告第三、四章。1文化遗产管理体制的基本情况文化遗产的三大功能只有在一定的组织形式下才能发挥出来——文化遗产事业的管理体制就是这种组织形式。文化遗产事业采用什么样的管理体制往往是多种因素共同作用的结果。按主观、客观划分的话，政治经济体制和行政资源约束是决定文化遗产管理体制的客观因素，管理目标是主观因素——营利、非营利一般取决于此。如主题报告第一章所述，按照成员—规则—机制的框架来描述中国的文化遗产事业管理体制的话，其特征可一言以蔽之：以行政管理为主，以公有制和分级属地化管理为特征的委托代理制度为主。中国的文化遗产事业，追溯到其中的主体——文物系统，建立之始就是作为公益性社会事业的，相关遗产的管理实行绝对的公有制，基本不考虑营利目标。因此，在中国文化遗产管理体制的构成中，行政管理无疑是主体；但在近些年的市场化进程中，营利性社会力量介入的影响也越来越大；另外，随着公民社会的发育和党的十七大报告中“社会主义和谐文化在共建中共享、在共享中共建”精神的贯彻，非营利性社会力量（NPO）对文化遗产管理的影响也与日俱增。所以，要描述中国文化遗产管理体制，必须兼顾行政管理和社会力量介入两方面。1.1中国文化遗产管理体制现状在主题报告第一章相关分析的基础上，考虑辨析文化遗产管理问题的需要，以下从文化遗产管理体制的现状描述入手进行特征分析，重点分析以公有制和分级属地化管理为特征的条块结合的委托—代理制度，以及非营利与营利两种社会力量如何参与其中共同发挥作用。1.1.1行政管理体制的特点在主题报告第一章总结中国文化遗产事业特征的基础上，[1]本节进一步分析文化遗产行政管理体制的三个重要特征：公有制、非营利性和分级属地化管理。中国文化遗产包括物质文化遗产（文物）和非物质文化遗产，其中物质文化遗产主要包括两部分：可移动文物和不可移动文物。国有可移动文物一般依托博物馆保护和利用（所以也叫馆藏文物），而国有不可移动文物则一般通过成立文物保护单位来保护和利用（目前有相当数量的规模较大的文物保护单位也称为博物馆或博物院[2]）。在第一章中已经表明，新中国成立后的一系列举措使我国的文物事业的主体通过文博单位的形式体现出来，这其中文物保护单位又是数量上的主体和管理体制改革的主要对象。因此，对中国而言，文化遗产行政管理体制的主体是文物保护单位的运行管理体制，[3]文化遗产管理体制改革问题可以文物保护单位的管理体制为主要研究对象。[4]不过，由于我国的文物保护单位全部为国有（所有权为国家或至少名义上为国有资产），所以其管理体制研究的主要内容集中于行政管理方面。目前，中国文物保护单位的管理体制是依法建立的，主要特征可概括为：公有制、非营利性和分级属地化管理。——公有制2002年颁布的《文物保护法》第五条规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变”。这说明，绝大多数不可移动文物的所有权属于国家，对其的管理显然在公有制体系内。——管理的非营利性质虽然在文化遗产的改革中有营利性社会力量的介入，但与管理体系的构成相一致，我国文化遗产体制的主体仍然是非营利性质。主要体现在以下几个方面：管理主体、管理体制、经费来源、收益分配和文化遗产的公众享用。我国文化遗产管理单位大多是政府遗产主管部门（如文物部门）的一部分或是它的延伸，文化遗产的管理权（包括经营权）通常也掌握在这些部门或文物单位手中。管理主体的政府或“事业单位”性质决定了文化遗产管理体制也是“行政型”的、“非营利型”的，即不同类型的遗产单位划归相应的职能部门管理，而这些部门在行政上则隶属于各级地方政府。文化遗产管理的费用主要来自于地方财政经费，但各级别文物保护单位并不对应享受相同级别（国家、省、市县级）政府的财政支持。[5]另外，各文化遗产管理单位还有部分收入（市场渠道的如门票收入、社会渠道的社会捐款等），但这些收入对大多数文化遗产管理单位来说很有限[6]。文化遗产单位经营产生的收入通常作为预算外收入采用“收支两条线”进行管理，一般上缴承担事权的地方政府财政，再根据保护和利用情况向地方政府财政申请经费。最后，由于文化遗产的全民所有性质，其享用也是公益性的，任何遗产经营行为不得损害公众的利益或是妨碍遗产文化价值的共享性质。——分级属地化管理1961年颁布的《文物保护管理暂行条例》规定：“各级文化行政管理部门必须进行经常性的文物调查工作，并选择重要文物，根据其价值大小，报人民政府核定公布为文物保护单位。根据文物保护单位的价值分为三个不同的保护级别，即全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和县（市）级文物保护单位”；其后，2002年颁布的《文物保护法》第八条第二款规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作”。第十五、第十七、第二十二条款等，则进一步明确了文物所在地地方政府是日常管理主体——充分责任主体和财政支持主体。这说明，对不可移动文物的管理应该主要是对应级别的地方政府的事权，即主要是分级属地化管理。各个文物保护单位分成国家、省、市县级，不同级别的单位由不同级别的政府划分到各个政府部门负责或直接对政府负责。[7]这种分级属地化管理的典型特征可概括为“条块结合、以块为主、多级委托、业务交叉”。具体解释如下。中国文化遗产的管理体系，特点是纵向多层级管理（条条管理）和横向多部门管理（块块管理）的结合：纵向多层级管理，指各有关职能部门采取上级业务指导实际承担管理工作的对应下级的方式进行管理，各职能部门从中央到地方形成完整的垂直序列，形成“条”状的分级别管理格局；横向多部门管理，指文化遗产资源在实际管理中一般隶属某级政府的文物、文化、建设、旅游、档案及民族宗教等职能部门并由其分别负责。[8]除了文物部门负责全面的执法及业务指导外，[9]其他部门负责其日常业务管理。各个部门之下再设立不可移动文物的具体管理机构具体执行对不可移动文物的管理权，[10]形成了文化遗产管理中横向的“块”状的分部门管理结构。它们共同构成了文化遗产管理中横向分部门管理与纵向分级别管理相交叉的格局。在这个格局中，代表全民行使所有权的中央政府把对文化遗产资源的所有权和管理权（包括经营权）按照行政等级分级向下委托给地方政府，地方政府成为文化遗产资源的日常实际管理主体（充分责任主体和财政支持主体），地方政府再将各类文化遗产委托给行政系统内的有关部门管理，各系统设置自己的管理机构代为行使管理权。而文博单位作为具体行使管理权的机构就是最终被委托的代理者。由于具体的文博单位通常隶属于地方政府，因此地方政府在文化遗产资源上实际上有更大的支配权。这种管理格局因此可概括为“条块结合、以块为主、多级委托”（见图主3-1），在不同系统之间还存在管理业务的交叉现象（如表主3-1）。图主3-1部门与层级相结合（条块）的文化遗产管理体系表主3-1业务交叉情况及各部门管理方式（主要针对文物保护单位的情况）总计这三方面的情况，中国文化遗产的行政管理体系的特点可概括为：公有制基础上的部门与层级相结合（所谓条块结合）的委托—代理制度。在文物保护单位横向的分部门管理中，由于文化遗产自身的复杂性，还有业务交叉情况。其中较为普遍的三类交叉重点是：①和拥有文博单位的各个部门在管理上的交叉关系（如全国省级以上文物保护单位有约30%在文物以外系统管理）；②和建设部门在处理文化遗产以及文化自然复合遗产（主要指风景名胜区）上的关系；③和建设（规划）部门在处理历史文化名城（镇、村）保护上的关系。尽管许多地方政府设立了起综合协调作用的文物管理委员会，把拥有文博单位的系统和相关职能部门都作为委员吸纳进来，但由于文物部门的权力和相关资源调配能力有限，基本没有改变这种条块结合的委托—代理制度。不过，这种对文物保护单位的交叉管理关系相对中国目前的自然文化遗产管理格局来说，还算是简单的。[11]这种“简单”基于以下两方面比较：①基本不存在自然遗产管理中常见的“一地多牌”[12]、“区中套区”[13]等现象；②在文博单位中，文物保护单位的管理和隶属关系相对博物馆的管理要简单：博物馆不仅存在公立、私立的区别，而且，即便是公立博物馆，也分散在多达30个以上的系统。例如，北京市截至2007年共有127座注册博物馆。与外省市一般80%～90%的文博单位均隶属文物系统相比，北京市行政区域内的博物馆隶属关系极为复杂：北京市文物局属博物馆仅16座，占博物馆总量的12.60%，各区县文委属博物馆27座，占博物馆总量的21.26%。而非文物系统博物馆共有84座，占全部博物馆数量的66.14%，其中中央属博物馆43座，市属博物馆23座，民办馆18座，分别隶属于各中央在京部委、大专院校、公安部队、科研院所、行业企业集团及市园林、宗教、民政、科委等部门，以及社会公民个人。1.1.2社会力量介入管理的特点必须看到，社会力量也是我国文化遗产管理体制不可或缺的部分，且营利性社会力量已经在扩大保护范围、提高服务质量和补充行政管理体制力量匮乏上发挥了重要作用。[14]参与我国文化遗产事业的建设和管理的社会力量，既包括公益性基金、非政府组织等非营利社会力量的参与，也包括企业等营利性社会力量的参与。尤其是非营利性社会力量，已经成为文化遗产管理中影响力增长最快的部分。就目前而言，我国文化遗产事业领域的社会力量介入程度与西方发达国家相比，总体情况不足。这一方面是因为我国的文化遗产资源绝大多数为国有，实行公有制管理；另一方面是存在相关制度障碍和政策不完善：我国公益性社会组织发育不完善，还尚未形成一般性社会公益基金生成机制和制定相关管理措施制度，非营利性社会力量参与文化遗产事业的机制没有建立起来。以下分别探讨营利性社会力量和非营利性社会力量介入管理的特点。（1）营利性社会力量介入管理随着中国社会经济的发展与经济体制改革，营利性社会力量开始介入文化遗产的经营甚至管理领域，且程度不断加深。目前，营利性社会力量已经成为中国文化遗产管理体系的重要组成，已经使我国传统的单一的非营利的文化遗产行政管理体制逐渐转向以行政管理体制为主、非营利和营利性社会力量参与且营利性参与为主的管理体制。营利性社会力量的参与是基于经济学角度的这样一个理由：文化遗产事业的管理体制应该与文化遗产资源的属性相对应。[15]文化遗产资源并非完全是公共物品，其经济功能中的非公益部分有可能在市场化条件下交由营利性社会力量来发挥。更具体地说，在承担文化遗产事业工作的文博单位中，其职能可细分为事业职能和产业职能两方面。只有事业职能是公益性的，必须用非营利机构的模式运作，而产业职能则可以交由市场化运作的公司承担。所以，目前诸多文博单位进行的市场化改革中，改革动因中很重要的一条就是所谓“事企分开”。这种“事企分开”一般用以下方式实现：在增强文化遗产单位保护力度的同时，将事业职能之外的资产分离出来，明晰产权关系和业务关系，组建符合现代企业制度要求的经营性企业，使文博单位的后勤、旅游服务与其主体服务从资产、人员、管理等方面彻底分开。具体情况可用图主3-2来形象描述。在对遗产的产权进行分级、业务进行分类的基础上，实行两权分离——所有权和经营权分离。行政管理体系（拥有所有权）主要负责维持管理体制的执法、监督、日常维护（这三项属于保护活动）、科研、经济（包括了传统管理体系下单位自己开展的经营活动，通过这些活动发挥了文化遗产的教育功能和经济功能）；营利性社会力量（拥有经营权）主要负责经营（与部分经济、教育功能相对应）和日常维护（包括了一定程度的保护活动）。图主3-2营利性社会力量介入管理模式营利性社会力量介入文化遗产管理后，由于其宗旨——营利——与行政管理体制的非营利特点不同，因此其配套约束机制必须更加全面、具体，否则就可能阻碍文化遗产的公益性功能并造成文化遗产资源受损。[16]（2）非营利性社会力量介入管理非营利社会力量介入管理在我国通常有两种形式：一是公益性基金直接捐资给文博单位，二是非政府组织投入人力物力参与文博单位的部分管理活动（如参与修缮等日常维护活动以及为游客提供服务等）。与营利性社会力量的经营体制在一定范围内、一定程度上替代行政管理体制不同的是，非营利性社会力量在其介入领域只是起到了“帮手”作用，没有引起相关管理制度的变化。这种情况的主要原因是我国的非营利性社会力量还太弱小——非营利性社会力量参与我国文化遗产事业的建设和管理，仅就文化遗产事业的建设和管理的资金渠道而言，目前的主要障碍是我国还尚未形成一般性社会公益基金生成机制，我国相关税收制度不配合[17]以及非政府组织发育不畅[18]，以致非营利性社会力量小、介入不深，这也是我国的文化遗产管理方面与西方发达国家存在的显著差别。尽管近些年来这方面情况已有所好转，但目前的制度环境仍然限制了非营利性社会力量在管理上的作为空间。1.1.3总结必须看到，行政管理体系已经覆盖了文化遗产的全部功能，经营权的转让、特许经营或承包给社会力量并不能增加文化遗产体系的功能，而只能起到补充文化遗产的保护力量、提高教育功能实现力度、提高文化遗产的经济效益、盘活文化遗产中的部分存量资产效率这四个方面的作用。因此，社会力量介入管理的绩效评价标准就可确定：不违背《文物保护法》和文物事业内在规律，以为人民服务作为宗旨，在提高或最少是不降低文化遗产行政管理体系独有功能的情况下，是否起到了在文化遗产的三大功能上补充力量、提高效率和加大保护力度这三方面的作用。由于我国的市场化改革尚未结束，公益事业的社会力量介入机制正处于改革探索阶段，相关法规、制度与政策等与时俱进还不够；同时，由于对营利性社会力量介入管理的要求高——在介入领域、介入方式、介入程度和介入的有效性等方面分寸难把握，再加上利益主体多，因此营利性社会力量介入管理已经成为当前文化遗产管理问题的高发领域。总之，我国的文化遗产管理体系中行政管理是主体，且相关制度建设较为系统；而社会力量仍然是辅助性、参与性的，且营利性社会力量介入不规范、非营利性社会力量介入严重不足。1.2中国文化遗产管理体制的发展成果和改革模式必须看到，我国目前的文化遗产管理体制，是从无到有建立起来的。经过几十年的改革摸索与实践，我国已初步形成了符合我国文化遗产资源特点的、以文博单位和风景名胜区及历史文化名城（镇、村）为代表的、非物质文化遗产为补充的多层次文化遗产保护体系；形成了公有制基础上的部门与层级相结合的、营利性和非营利性管理相结合的、多层委托代理关系管理的文化遗产管理体系；建立起以《文物保护法》为核心、以行政法规、部门规章和规范性文件为主体、以地方性法规为基础的文化遗产法律法规体系。在建立过程中，这一体制从管理角度而言取得了较丰硕成果，而且每个阶段的体制特征都基本做到了与当时的政治经济体制和国家行政资源状况相适应，也基本体现了当时的管理目标。因此，本章1.1节中所分析的我国文化遗产管理体制的特征，历史地看，具有合理性。这种合理性有两方面体现：一是我国的文化遗产管理体制（实际上主要是文物事业体制）的形成有显著的路径依赖——决定其路径的两个强客观约束是：政治经济体制和行政资源状况。我国的文化遗产管理体制之所以形成目前这样一种委托—代理制度，正是与行政资源状况和政治经济体制相适应的结果；二是尽管存在这种约束，导致这个体制并没有严格按照全面发挥事业功能来构建，但分析总结我国的文化遗产管理体制的各个发展阶段，主要结论仍可一言以蔽之：新中国成立后我国从无到有建立了文化遗产管理体制，并在抢救性保护和发挥文化遗产功能方面取得了纵向来看较为显著的成果。1.2.1文化遗产事业的特征在表主3-2中，我们沿袭第一章的分析方法，采用“成员—规则—机制”来描述我国的文化遗产事业。[19]表主3-2中总结了我国文化遗产事业发展的成果，其中以工程建设、新农村建设、城市化建设、旅游产业发展等为代表的经济发展与文化遗产事业发展之间初步形成了协调机制，这是在协调文化遗产保护与利用关系上的进步。[20]1.2.2初步形成统筹兼顾经济建设和遗产保护的局面文化遗产事业要达到促进科学发展、社会和谐的效果，其基础是良性互动的经济建设和文化遗产保护的关系。一方面，经济发展后各级政府及非营利性社会力量有更多财力、能力和技术手段来保护遗产；另一方面，经济建设过程中的各类生产性活动会威胁到文物保护。统筹兼顾这种双面作用，就必须统筹兼顾经济建设和文物保护在为人民服务、为后代人服务上的关系，强化经济发展对文化遗产保护保护的正面作用。目前，伴随相关的政治经济体制改革，我国在处理经济建设与文化遗产保护的关系上，初步形成统筹兼顾模式。表主3-2文化遗产事业的发展成果首先，在处理经济建设和文化遗产保护的直接矛盾方面，注重经济发展与文化遗产保护相协调。例如，在国家大型建设工程、基本建设重点项目中前置性地加强文化遗产保护工作，使文化遗产资源甚至能够利用工程建设的机会“强身健骨”或“重见天日”；又如，在城市化建设中更加注重科学规划和遗产合理利用，积极实现在保护性的文化遗产街区的整体改造的同时提高居民的生活质量和环境质量。其次，正在逐步规范文化遗产保护与利用的重点——以文化遗产为资源的旅游业及相关产业。通过各种规章制度，在文物旅游开发中越发注重文化遗产的保护，把文化遗产资源提高到旅游业生存发展的基础资源的战略高度，把合理处理保护与利用的关系用经济手段体现出来。1.2.3文化遗产管理体制的改革模式必须看到，我国的文化遗产管理取得这样的成果、文化遗产管理体制形成目前这样架构也经过了多种探索，其中最主要的探索就是在行政资源约束突出的情况下，如何提高行政管理体制的效率。为了解决对文化遗产的投入不足和文化遗产单位效率不高问题，也为了应对社会发展和市场经济体制改革对文化遗产体制带来的挑战和要求，全国各地自1980年代开始对现有文化遗产管理体制（主要是对文物保护单位）进行多样化的改革尝试。纵览近些年我国的文化遗产经营管理的市场化改革和探索实践，改革路径主要有两条：第一是利益市场化导向的改革模式，主要有上市公司改制模式、旅游企业资源整合模式、企业参股的股份制改革模式等三种；第二是公益市场化导向的改革模式，主要是企业参与公益事业管理的改革模式。见图主3-3文化遗产管理的改革模式类型。[21]图主3-3文化遗产管理的改革模式类型图世界文化和自然遗产黄山风景区率先推出市场化改革方案——上市公司改革模式。黄山风景区的全部经营业务由黄山旅游集团和黄山旅游股份公司按照市场方式运作，黄山遗产保护工作则交由黄山风景区管理委员会管理。遗产资源的经营主体是股份制上市公司，遗产资源的所有权与经营权分离、开发权与保护权也完全分离。经过十多年发展，黄山风景区的经济收入大幅增长，用于遗产保护的资金也保持了相应的大幅增长，还为当地带来了大量的项目投资，已然成为当地经济支柱。不过，黄山风景区在公益功能的发挥上略显不足。而且，“一套班子，两块牌子”式的“所有权与经营权分离”一方面可使这套班子以拥有所有权的政府部门或机构的名义，享受一切政府特权；另一方面又可使它以行使“经营权”的企业的名义，赚取利润。这种“既当运动员、又当裁判员”的模式在监督机制上的漏洞显而易见。因此，尽管黄山的改制的确解决了文物保护的财力约束问题和效率不高问题，但仍有待改善。陕西省是文物资源大省，为了发展旅游业，进行了旅游企业资源整合模式的改革尝试，组建了直属陕西省政府的陕西旅游集团公司，将秦始皇陵、兵马俑博物馆、乾陵、法门寺、汉阳陵等5处全国重点文物保护单位、博物馆交由陕西旅游集团公司管理。例如，将经营权从兵马俑博物馆中剥离出来，专门组建旅游开发有限责任公司，由开发公司负责兵马俑博物馆的门票经营、旅游经营和基建工作；原兵马俑博物馆则承担考古发掘、文物保护、科学研究等工作。这个过程中，陕西旅游集团公司甚至将旗下一部分优质资产剥离出来，联合陕国投、咸阳机场等企业，共同发起设立秦兵马俑旅游股份有限公司（简称兵马俑公司），争取上市经营。然而，在筹备中忽略了两方面法律规定：文博单位不能将经营权整体转交企业；博物馆门票收入是国家行政事业性收费，只能用于文物保护，绝不能挪作他用，更不能变为企业利润。随后，在国家相关部委的联合干涉下，中国证监会取消了兵马俑公司的上市资格。随后，陕西旅游集团公司在对博物馆的管理和经营上暴露了诸多问题，破坏文物原真性的事件屡有发生且唯利是图倾向严重，旅游公司的经营遭到兵马俑博物馆方面的抵制。最后，兵马俑博物馆仍然只能交回陕西省文物局管理。陕西的国有集团资源整合开发经营模式改革以失败告终——既没有改善文物保护，也没有提高服务效率，反而直接威胁到保护，这种改革自然得不偿失。曲阜三孔（作为世界文化遗产、全国重点文物保护单位的孔府、孔庙、孔林一般简称三孔）尝试企业参股的股份制经营模式的改革，让各种营利性社会力量（包括国有资本、民营资本）都参与到遗产管理中来，希望一箭双雕：既解决资金短缺问题，也引入一些上市公司先进的管理技术和产业化发展经验。2001年，由华侨城以及曲阜当地的孔旅集团等四家企业参股的孔子国际旅游股份公司正式成立，其中华侨城占50%的股份。孔子国际旅游股份有限公司取代之前的隶属于曲阜市政府的文物管理委员会，和孔旅集团成为三孔文化遗产曲阜其他文化遗产资源的实际管理者和经营者。而原来负责三孔等文化遗产管理、经营、保护和监督的曲阜文物管理委员会则只保留监督权。然而，经营管理模式的改变并没有显著提高三孔的经济效益，却导致了“水洗三孔”的恶劣事件[22]。最后，国家文物局及时出面调查并干预，曲阜市按照上级有关要求，对当地的文物管理体制进行了重新确定：要求孔子国际旅游股份有限公司从三孔的管理中立即退出，三孔文物景区的保护管理工作交回曲阜市文物管理委员会负责。这个模式也基本是失败的：尽管初步解决了投入不足和服务效率不高问题，但威胁到了文物保护。广州南越水闸博物馆则开创性地选择了一种经济（效益）不亏本、社会（效益）大丰收的管理和保护模式——企业参与公益性遗产管理改革模式。广州在处理商业地产开发与南越国水闸遗址保护的关系方面获得了“多赢”结果：经过广州文化局多次调研和文物、建设等各部门的协调，最后达成协议，将光明广场由商住项目改为纯商业项目，西汉水闸原址保留，由发展商负责展馆的建设和维护。2007年6月，广州南越水闸博物馆正式对外开放，免费供市民参观。这个营利性社会力量介入的模式首开企业参与公益性遗产管理的先河，对企业和文物部门都是一个全新的尝试。而且，这个模式从市场化改革的两个动因——解决财力约束问题和服务效率不高问题——的角度看基本实现了改革的初衷，堪称一种较为成功的改革模式。总之，非营利的行政管理体制能够较好地把握文化遗产保护与利用的度，但财力约束和服务效率不高又使得营利性社会力量介入具有必要性。营利性社会力量的介入程度、方式等是市场化改革成败与否的关键。这四种改革模式中有两种较为成功，但这种成功却不具有普适性——不同的文化遗产资源条件、保护要求使得文化遗产管理中营利性社会力量能用什么方式介入到什么程度千差万别。只能这样用一个判断标准简而言之：营利性社会力量的介入程度要与保护目标以及文化遗产资源的利用条件相适应，保护要求高且资源利用条件苛刻的文化遗产，只能采用比较纯粹的非营利性的行政管理体制。[23]1.2.4当前文化遗产管理体制中的利益相关者格局经过市场化改革并随着公众参与程度的加深，目前的中国文化遗产管理体制涉及的方方面面远比过去单纯的非营利性的行政管理体制丰富。可以用图主3-4来描述市场化改革后文化遗产管理体制中的利益相关者格局。[24]图主3-4文化遗产利益相关者图从图主3-4可发现，中央政府是文化遗产资源的名义所有者和推动文化遗产管理体制改革的最终力量，因此居于文化遗产管理体制改革中所涉及的利益相关者的顶层。由于文化遗产的多层委托—代理体制，地方政府下属的直接管理机构成为遗产事实上的日常管理主体，并与介入文化遗产地经营管理的营利性社会力量及周边社区组成利益相关者核心圈。而相关建设者、相关产业消费者和遗产的关注、参与者都需要通过这个核心圈才能与文化遗产资源发生关系。这种看似稳定的利益相关者格局，因为地方政府的牟利驱动具有了不可持续性：相当数量的地方政府为发展经济，重视文化遗产的旅游开发和利用，忽视文化遗产的保护，事实上形成了文化遗产“以经济发展优先、快速贴现、变现”的文化遗产的利益产生机制。这种利益机制的建立不是从文物事业本身发展规律出发，而是以不可持续方式、利用文化遗产换取“经济效益”，把文化