新《行政诉讼法》实施中的诉讼管辖问题-以黔南法院相对集中管辖制度改革为例

新《行政诉讼法》实施中的诉讼管辖问题以黔南法院相对集中管辖制度改革为例

1989年，《行政诉讼法》的出现被誉作“人治时代的终结，法治时代的开始”，[1]但26年来的行政审判实践未曾带来对法治的普遍信任，却沦为司法公信力的“重灾区”，地方干预被视为审判不公的根源。20世纪末以来，最高人民法院力图以变更管辖为切入点，“提级管辖”“异地管辖”等新招不断，最终成效却难如人意。2014年，新修订的《行政诉讼法》将管辖改革问题推至一个新层面：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”跨区的相对集中管辖是对以往尝试的“有限提级管辖”“异地交叉管辖”的吸收改良，旨在化解司法地方化对审判公正性造成的影响，自此行政诉讼管辖制度改革进入深水区。一贵州黔南行政案件相对集中管辖运行现状（一）相对集中管辖法院设置2015年5月，新《行政诉讼法》施行以来，贵州省高级人民法院在全省范围内推行行政案件相对集中管辖，明确25家改革法院，黔南州集中管辖试点法院为都匀、龙里、独山县法院。表1黔南州相对集中管辖法院设置情况（二）相对集中管辖改革运行状况2015年5月1日至2016年6月30日，都匀市法院收案151件，与上年同期相比翻了一番；龙里县法院收案164件，与上年同期相比增长396.97%；独山县法院收案174件，同比增长625%。可以看出，一方面，《行政诉讼法》修订后，立案登记制推行，加之行政诉讼案件受案范围扩大，以“行政行为”取代“具体行政行为”，同时明确列举的受案事项由旧法的8种扩充到新法的12种，并进一步细化规范，原被告资格有所拓宽，在新《行政诉讼法》中行政相对人与行政相关人均有原告资格，2015年，贵州省法院系统行政案件呈整体大幅上升态势；另一方面，自相对集中管辖改革后，三个相对集中管辖法院收案大幅上升、案件类型更为丰富，受理的行政案件类型由单一向多样发展。图1贵州省行政案件新收案情况图2黔南州行政案件新收案情况以龙里县法院为例，该法院行政一审案件，2013年为6类，2014年为9类，2015年集中管辖后案件类型迅速扩张，涉及22类，呈现复合型多样性特征，这主要由新《行政诉讼法》扩大了受案范围所致，同时反映出民众维权意识增强。2015年5月1日至2016年6月30日，实行行政案件相对管辖以来，龙里县法院受理的行政诉讼案件大幅增长，共164件。行政诉讼案件类型也有所增加，涉及撤销行政许可、劳动争议、工伤认定、行政协议、行政赔偿等案件类型，其中行政协议是此次新法修订后才纳入行政诉讼受案范围的。图3黔南州相对集中管辖法院受理一审行政诉讼案件情况司法统计显示，管辖改革展开以来，试点法院一审行政诉讼案件行政机关败诉率显著提高，都匀市法院2015年的一审行政诉讼案件行政机关败诉率为21.2%，较上年同期提高3.9个百分点；龙里县法院行政机关败诉率高达68.04%，同比提升21.16个百分点；独山县法院行政机关败诉率是20.51%，同比亦有12.18个百分点的提升。其中，败诉案件类型主要集中在：治安管理处罚、行政赔偿、侵犯房产权、土地、林地行政登记、行政协议、不服行政强制决定、撤销行政许可、侵犯土地承包经营权、教育行政处理、土地行政合同、土地行政命令、信息公开、撤销行政登记、行政不作为、不履行支付工伤保险待遇职责。同时，根据三个法院的反映，相对集中管辖后，司法审判区域与行政管理区域的有限分离，一定程度上有效避免了案件审理中的行政干预，法官办案压力减轻，独立性和责任心有所增强，当事人与行政机关的对立情绪亦有所缓解，司法公信力得到提高。图4黔南州相对集中管辖法院一审行政诉讼行政机关败诉率情况虽然最高人民法院在《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中要求，各级法院“要充分认识试点工作的重要意义，将其作为完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革的重要措施”，贵州省高级人民法院、黔南州中级人民法院2015年4月也相继出台了《关于推行行政案件相对集中管辖改革工作方案》《关于行政案件相对集中管辖的公告》等文件，并全面开展了行政诉讼一审案件相对集中管辖改革，案件的跨区域异地管辖初步实现，改革已取得初期效果，但也暴露了存在的困难和问题。表2黔南州相对集中管辖法院一审行政案件审判质效情况结合一审行政案件审判质效评估指标进行考量，三家法院的上诉率、发改率、结案率、调撤率、行政机关负责人出庭率可以为当前改革运行状况提供一个大概的侧影。可以说，行政诉讼相对集中管辖改革喜忧参半，喜的是改革成效已初步显现，潜力较大，行政机关负责人出庭率、败诉率均大幅提升，改革作用显著；另外，行政诉讼相对集中管辖实行以来，上诉率仍居高不下、发改率参差不齐、结案率下滑。可以看出，相对集中管辖依然面临配套制度、人员配置、财务资源等跟不上改革步伐的隐忧。二行政诉讼相对集中管辖改革新举措的局限性（一）“两不便”情况突出一是不方便诉讼。现有行政诉讼管辖仍然是一种典型的“坐标式”结构[2]，案件相对集中管辖，加重了当事人的诉讼负担。首先是山高水远，参与诉讼不方便。以都匀市法院为例，跨区域管辖一审行政诉讼案件的5个县（市），距离最远的瓮安县，仅距县城就有100余公里，最近的福泉市亦相距近60公里，各管辖县（市）的偏远乡镇和村距离更远，给当事人诉讼造成很大不便。以前起诉立案只需到所在县（市）法院，现在要跑到都匀市立案，为降低诉讼成本，法院允许当事人通过邮寄方式邮寄立案材料及证据，但这无疑增加了丢失或损毁的风险；以前开庭当天可往返，现在需要提前一天抵达。其次，支出费用更多。虽然行政诉讼案件的受理费并未增加，但当事人为进行诉讼支出的交通费、食宿费等费用明显增加，特别对年老、疾病、贫困、行动不便或居住在偏远地区的特殊群体而言，更是增加了他们的经济负担。一些争议利益不大的案件，行政相对人为节省成本、避免“诉累”，即便利益受损也只好选择放弃通过诉讼救济的途径。可以说，诉讼文书代收、诉讼费代缴等便民制度的缺位、跨区域交叉管辖带来的诉讼不便利，在相当程度上影响了当事人的诉讼积极性。二是不方便审判。其一，送达不便。相对集中管辖改革之前，法院法律文书多直接送达当事人，改革后因路途遥远、往返不便，多采用电话通知领取、邮寄送达或委托送达等方式，法官与当事人未能直接接触，不利于在诉讼过程中进行释明答疑和协调化解工作。其二，与非集中管辖法院协调沟通不便。改革前，巡回审理案件只需要本院部门间的配合，目前需要协调当地法院的行政审判庭，甚至法警、人民法庭等其他部门的配合，沟通协调难度加大。其三，辖区情况陌生。改革前，对本辖区情况熟悉，调查取证、实地勘查、走访都较为方便，现在如果没有相关部门的协调配合有时步履维艰。其四，集中管辖法院与非集中管辖法院的协助、配合工作有待进一步加强。集中管辖法院跨区域审理案件，需要当地法院在安全保障、审判法庭、沟通协调、委托送达、调解纠纷方面提供支持与便利，但实践中，部分法院之间的协助、配合，仍停留在感情层面，随意性较大。在协调配合工作的细化方面没有相应健全的协调机制，缺乏细致具体的要求和责任分配。改革中，部分法院立案审查粗糙、受案标准模糊、法院与法院之间、集中管辖法院部门与当地法院部门之间衔接、沟通不畅的情况依然存在，增加了诉累，浪费了司法资源。以都匀市法院为例，集中管辖后，审理行政案件的平均周期为64天，在送达文书、现场勘查、协调沟通等事务性工作上要花费大量时间，而且通过协调化解案件的比例仅为35%。集中管辖试点法院与非本行政区域内的被告行政机关路途遥远，导致法律文书送达、调查取证、诉讼协调等诉讼成本提高，影响行政案件的审判效率。（二）司法配置与人员调配不能完全满足审判工作需要改革后，集中管辖法院行政案件大幅上升，三家法院均增强了行政审判团队的人员调配，但基本模式依旧限于院内调整，基于近年各类诉讼案件大幅上升，法院需要从原本紧张的其他部门抽调人手，势必加大集中管辖法院的办案压力，且组成人员的配比与增长案件量并不相符。以都匀市法院为例，集中管辖后一年收案151件，是同期案件量的2倍，改革前该法院行政审判庭由三名审判员、一名辅助人员组成，实行集中管辖后，调配为三名审判员、一名法官助理、两名辅助人员，后因民事、执行案件压力过大、调出一名法官助理、一名辅助人员，事实上，实行相对集中管辖后，该院行政案件翻了一番，行政审判庭并未增加人员。管辖法院行政案件数量大幅上升，现有制度并没有相应的增编规定，管辖法院用“拆东墙补西墙”的方式进行调配，增加了法院整体的办案压力。从三家法院的结案率看，2013～2015年均呈显著下降的趋势，都匀市分别为100%、98.7%、74.8%；龙里县分别为100%、96.97%、63.82%；独山县分别为100%、95.83%、89.66%。（三）部分非集中管辖法院行政审判庭功能闲置改革举措导致非集中管辖法院行政审判庭陷于休眠状态，非集中管辖法院不再审理本地区的一审普通程序行政诉讼案件，仍依法保留行政庭，负责非诉行政执行案件的审查工作及适用简易程序审理、配合相对集中管辖法院做好本地的行政案件协调处理工作和其他属于行政审判职能的工作。但在实践中，非诉行政案件和简易程序的行政诉讼案件数量极少，致使非集中管辖法院行政审判庭功能闲置、地位尴尬，非集中管辖法院往往采取将行政审判部门与其他审判部门合并的方式，将其异化为立案、刑事、民商事审判部门。（四）行政机关负责人出庭应诉情况有所改善，但仍不容乐观集中管辖前，行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉案件数极低。实行集中管辖后，都匀市、独山县、龙里县三家相对集中管辖法院审理的一审行政案件中，行政机关负责人出庭率分别上升到21.1%、37.8%、48.55%，可以看出行政机关负责人出庭应诉工作状况大有改观，但仍有行政机关负责人“官本位”思想严重，不愿与行政相对人面对面平等诉讼，或者担心出庭应诉出丑，无正当理由拒不出庭，不利于行政争议的实质性化解。（五）改革方针没有突破现行司法体制，难以有效维护行政审判权的独立行使相对集中管辖从本质上讲，仍属于现有司法体制内的微调，没有触及根本，潜力有限。实践中，行政机关条块隶属、官员定期交流，案件发生地和管辖地的党委、政府、行政机关负责人之间的联系千丝万缕，干预成本低。随着时间的推移，新的共同利益链在集中管辖法院和案件发生地区政府的上级之间产生，通过增加干预环节、提高干预成本绝非斩断利益链的持久之道，从根本上解决不了新的不当干预问题。行政诉讼相对集中管辖在制度设计上属于指定管辖、管辖权移转。最高人民法院《关于认真贯彻执行〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》（2008）中指出，应当“防止法院之间固定对应管辖。中级人民法院在指定管辖法院时，应当尽量避免两个人民法院之间形成规律性的固定对应管辖，防止因此而产生负面效应，影响指定管辖作用的发挥”。当下，相对集中管辖陷入固化的悖论中，难以逃脱新的行政干预。三当前完善相对集中管辖制度之建议针对以上问题，结合方便诉讼与方便审判的二维考量，在改革的逐步推进中，具体的实务对策与建议如下。（一）探索便民措施，推进行政案件巡回审理工作探索符合相对集中管辖审判实际的便民措施，建立案件代收诉状制度、委托协助制度等，减轻当事人诉累。对当事人或其他诉讼参与人人数众多、需要现场查勘或者案件在当地影响较大的，以及当事人地处偏远、交通不便或年老患病的，坚持到当地法院或人民法庭巡回开庭审理。集中管辖以来，都匀、龙里、独山法院共巡回审理行政案件106件，占案件总量的21.68%。但从具体情况来看，巡回审理工作开展进度参差不齐，都匀、独山两家法院巡回审理数占总办案量的近三成，而龙里法院仅有5件，有待提升。（二）加强队伍建设，加大集中管辖法院行政庭人员配置与学习培训力度一是各法院务必及时向当地党委、政府以及人大汇报情况，争取增加人员编制。在当前员额法官人员有限的情况下，要转变院内部门“拆借”的调配方式，尝试通过增加辅助人员配比等其他变通渠道解决案件压力大的问题。面对案件大幅上升、类型高度多样化、辖区更为宽泛的新局面，集中管辖法院仍需加强业务培训，在一些民族地区，加强懂当地民族语言“双语”法官的培养，加强队伍行政审判能力建设，创造更多的行政领域专业知识学习机会，建立与其他法院的沟通渠道，及时总结经验、相互学习借鉴，整体提高行政审判人员的司法能力、协调沟通能力、庭审活动驾驭能力、裁判文书制作能力和群众工作等方面的能力，中级人民法院要加强对基层法院行政审判的业务工作指导。二是全州法院统筹协调。对全州行政审判经验丰富、业务能力突出的法官在州级层面上重新安排调配，将全州最优秀的行政审判人员集中到相对集中管辖法院行政审判部门，做好全州行政法官的保障、待遇和岗位调整工作，确保行政审判力量得到最大化的优化重组，减少由辖区调整导致的优秀法官资源闲置和浪费。（三）健全制度保障，加强集中管辖法院与非集中管辖法院协助、配合、衔接工作进一步细化集中管辖与非集中管辖法院各项协助、配合工作的相应制度，建立长效稳定刚性制度体系，形成一整套衔接紧密、协助合理、配合良好的工作链条。非集中管辖法院需配合管辖法院做好巡回审理与远程开庭工作，在审判法庭、委托送达、沟通协调、调解纠纷等方面提供便利，保证集中管辖的顺畅运行。中级人民法院应进一步细化集中管辖法院与非集中管辖法院配合协助的相关具体要求，推动巡回办案以及各项协助、配合工作，并尝试将协助、配合、衔接情况纳入法院年终绩效考核。（四）提升信息化应用程度，积极开展远程办案认真研究和谋划“互联网+司法”这篇大文章，着力推动“数字司法”建设。两级法院要积极推动信息化建设，加大科技法庭投入力度，为远程开庭、调查与接访提供技术保障。积极引导审判人员提高信息化应用水平，加大信息化手段办案力度。（五）强化与政府执法部门的交流联动，在行政执法的规范化上下功夫以每年各县市组织的行政执法大检查（主要由法制办牵头）为契机，派员全程参与检查，对发现的问题及时进行梳理，提出司法建议，例如针对行政执法部门适用简易