完善社会救助制度的思路与对策

完善社会救助制度的思路与对策

一中国社会救助制度的历史演进中国类似发达国家“国家济贫制度”的社会救济制度形成于20世纪中叶。半个世纪以来，这种传统的社会救济制度受到中国传统文化中儒家思想的影响很深，制度的基本立足点在于“社会控制”，而没有被看作是人民的基本权利。因此，社会救济制度与社会救助制度虽然只有一字之差，但是在思想观念方面的差距是根本的。（一）传统社会救济制度的形成与发展在中国，社会救济的零星立法萌芽于20世纪初“封建”与“共和”交替之际，而作为一项国家制度则成形于20世纪40年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用，则要到中华人民共和国建国之后，但它在整个国家经济社会制度体系中仍然处于极其边缘的地位。直到90年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制度的新的改革历程。1.社会救济制度的初创时期1943年，国民政府制定的《社会救济法》公布实施。当时，社会救济的对象被规定为六种：“一年龄在60岁以上精力衰耗者。二未满12岁者。三妊妇。四因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者。六其他依法令应予救济者。”《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一救济设施处所内之留养。二现款或食物衣服等必需品之给予。三免费医疗。四免费助产。五住宅之廉价或免费供给。六资金之无息贷予。七粮食之无息或低息贷予。八减免土地赋税。九实施感化教育及公民训练。十实施技能训练及公民训练。十一职业介绍。十二其他依法所定之救济方法。”[1]但是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和做派，难有作为。中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在1922～1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策做出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。[2]2.新中国社会救济制度的发展1949年，中华人民共和国建国之初，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月，负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。中华人民共和国成立之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万人，得到冬令救济的约达150多万人。有的城市享受社会救济的人口竟达20%～40%。20世纪50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的资助。这样，其基本生活需求就有了切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。[3]到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。图2-1中国计划经济之下的社会保障格局示意图3.改革开放时期社会救济制度的发展“改革、开放”以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。在整个20世纪80年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到90年代中期，其中一部分政策措施目前还在实行。在80年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括3个方面：救灾、五保、社会救济和扶贫。救灾救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援济。根据现行政策法规，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救济对象。灾民须经查灾核灾确认之后可以得到救济。1990年，得到救济的灾民为8215万人，相对应的“自然灾害救济”支出经费8.2亿元，全部为国家拨款。五保五保是指主要由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会救济，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。1990年，得到救济的“五保对象”有301万人。相对应的“孤寡病残救济”支出经费10.8亿元；其中，国家拨款3.5亿元，占32.41%，社区资助7.3亿元，占67.59%。社会救济和扶贫扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常，民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫”。社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救济对象按规定向他们提供的社会援助，使他们的生活水平接近当地一般水平。1990年，得到城乡贫困户救济的有3366万人。其中，得到各种形式扶贫的为3315万人，占98.48%，得到定期定量救济的为51万人，占1.52%。相应的“城乡贫困户救济”支出经费7.9亿元；其中，国家拨款5.9亿元，占74.68%，社区援助2.0亿元，占25.32%。综上所述，1990年，中国得到救济的灾民8215万人，得到救济的“五保”人员301万人，得到救济的社会贫困户3366万人，其中少数救济对象可能会重复，加总起来大约是11000多万人，占人口总数的10%左右；整个社会救济制度共支出社会救济经费26.9亿元，占当年国民收入的1.88%；其中，自然灾害救济经费8.2亿元，占30.48%，孤寡病残救济经费10.8亿元，占40.15%，城乡贫困户救济经费7.9亿元，占29.37%。在社会救济经费开支中，国家拨款17.6亿元，占65.34%；社区援助9.3亿元，占34.57%。[4]（二）传统社会救济制度存在的问题在20世纪80年代，民政部门对中国的传统救济制度已经有了改革的意识，但是，当时的大环境仍然没有脱离计划经济的轨道。民政部门搞扶贫工作是将生产经营机制引入济贫领域的一个尝试，这种努力也确实取得了一些效果。但是，领导生产毕竟不是一个政府的社会管理部门的长处，在“大扶贫”普遍开展之后，“小扶贫”日益式微。同时，以儒家思想为底蕴的思想意识还是占主要地位，重在“社会控制”而非“公民权利”。还有一个从中国人的“面子观念”衍生出来的特点就是重在“社会主义优越性”的形式或口号，因此，社会救济工作在对象、观念、资金和手段方面并没有得到根本的改进。1.社会救济经费没有能够与国民经济的发展同步增长从20世纪70年代末到80年代末，中国的社会救济经费的绝对值虽然有所增长，但是在国民经济中的比重却有所下降。1979年，社会救济费用总额为19.6亿元，占国民收入的比重为0.58%，1988年，社会救济费用的绝对值有所增加，但在国民收入中所占的比重却降到0.23%，比1979年减少了将近3/5。另外，社会救济经费总额可分为“政府拨款”和“社区供给”两大块。从20世纪70年代末到90年代初，“社区供给”这一块增长较快，1979年为3.5亿元，占社会救济经费总额的比重为17.9%，占国民收入的比重为0.10%，而到了1988年，社会救济经费总额中“社区供给”这一块已达9.8亿元，占36.6%，占国民收入的0.08%。1988年的“社区供给”比1979年绝对额增长了差不多3/5，在总的经费开支中的比重增长了一倍，基本上与国民收入同步增长（见表2-1）。这说明了社会救济经费没能做到与国民收入同步增长，主要应该归咎于“政府拨款”的不足。表2-11978～1991年中国社会救济经费开支情况2.社会救济标准过低传统社会救济制度的救济标准是比较低的，仅以“不饿死人”为目标，而在实施中常常连这个目标都达不到。1990年，孤寡病残救济款10.8亿元，得到救济的对象为301万人，人均358.80元；城乡贫困户救济款7.9亿元，得到救济的对象为3366万人，人均23.47元。1990年，自然灾害救济款8.2亿元，即使以特重灾人口4671万人来计算，人均17.56元。可以说，除了孤寡病残救济尚能勉强维持救济对象的温饱之外，其余各项几乎仅仅是道义上的支持。在计划经济下社会救济对象的“边缘性”决定了社会救济制度的“边缘性”。在政府工作的议事日程中，无论是中央还是地方，有关社会救济制度的议题一般是排不上号的。到了改革开放初期，计划经济模式的惯性仍然使不重视社会救济制度的“习惯”延续下去。只有到了经济体制改革步步深入，由此而引发的社会问题和社会矛盾渐趋激化时，彻底改造传统社会救济制度，使之逐渐向现代社会救助制度的演化过程才真正拉开帷幕。表2-21990～1991年社会救济经费分类表2-31991年社会救济对象情况二中国社会救助制度改革的过程与成就20世纪90年代以来，在经济转轨、社会转型的“两个转变”的影响下，城市中下岗、失业愈演愈烈、贫富差距越拉越大，到90年代中期，国内外专家学者的诸多研究将中国的城市贫困人口的规模定格在1500万～3000万人。按照国际经验，对付因社会一经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。然而，处于非常边缘地位的传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。也正因为如此，在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动”的临时补救措施一如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程，等等。这些活动成本不菲，收效甚微且难以持久。要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登台亮相。（一）改革的过程1993年，上海市人民政府首创城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。10年来，这项制度的发展可成两大阶段：创立推广阶段和提高完善阶段。1.创立推广阶段（1993年6月～1999年10月）城市居民最低生活保障制度的创立和推广经历了一个漫长而又曲折的过程。期间又可以分成三个小的阶段：试点阶段（1993年6月～1995年5月）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。推广阶段（1995年5月～1997年8月）1995年5月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，由上述已经建立了最低生活保障制度的城市介绍了经验，并号召将这项制度推向全国。到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。1996年初召开的民政厅局长会议再次重点研究了这项工作，根据形势的发展做出决定：进一步加大推行最低生活保障线制度的力度。1996年底，建立这项制度的城市已经发展到116个，到1997年5月底达到206个，约占全国建制市的1/3。[5]在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。根据民政部救灾救济司提供的1997年3月底的统计数字，在165个建立了最低生活保障线制度的城市中，有直辖市3个，占同类城市总数的75%；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%。[6]由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大。大概可以分成4个档次（见表2-4）。国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的肯定，并将建立城市居民最低生活保障制度的意见第一次写进《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。[7]表2-4各城市最低生活保障标准（1997年3月）普及阶段（1997年8月～1999年10月）1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《1997年通知》）。[8]9月，在党的十五大召开前夕，国务院召开电视电话会议，向各省、市、自治区部署了这项工作，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。在党的十五大的报告中，江泽民再次强调：要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。[9]自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。截止到1998年底，中国已经有581个城市一包括4个直辖市，204个地级市、373个县级市和1121个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的100%、90%、85%和90%。[10]1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督办力度。截止到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中，传统民政对象占21%；新增加的救助对象占79%。1999年1～10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。就救助对象和保障资金而言，都比建立这项制度前的1992年增加了10多倍。[11]在国庆50周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了30%（见表2-5）。增加的开支80%以上出自中央财政，除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外，其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴，1999年7～12月就达4亿元。[12]表2-5各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准2.提高完善阶段（1999年10月至今）落实阶段（1999年10月～2001年6月）1999年9月，国务院颁布了经国务院第21次常务会议通过的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），并于10月1日正式实施。《条例》是关于城市居民最低生活保障制度的第一项正式的法规制度。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”。“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。[13]2000年4月，朱镕基在辽宁视察时提出：要建立一个“独立于企业之外”的社会保障制度。[14]2000年10月召开的中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定“十五”计划的建议》中更加全面地阐述了这个思想：“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”，“进一步完善失业保险制度，在试点的基础上逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。加强和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。”[15]在这个阶段，最低生活保障制度已经融入中共中央的重要决策之中。提高阶段（2001年6月至今）最低生活保障真正取得突破性的进展是在2001年下半年，国务院终于下决心要解决最低生活保障制度的“资金瓶颈”问题，在年初做出的8亿元预算的基础上，下半年又新增预算15亿元，共计23亿元。省级财政也在年初9亿元预算的基础上，下半年又新增预算3亿多元，共计12亿元。[16]加上地市和区县两级筹集的资金，2001年全年的最低生活保障支出达到了规模空前的42亿元。[17]到2002年，最低生活保障制度财政预算达到105亿元，其中中央财政负担46亿元，地方财政负担59亿元（见表2-6）。全国2002年的国内生产总值接近10万亿元，最低生活保障资金所占的比重约占1‰，当年财政支出接近2万亿元，最低生活保障资金比重约为5‰。但是，欣喜之余，也应该看到差距。发达国家在20世纪90年代中期的统计数字表明，他们用于社会救助制度的资金都要占到国内生产总值的1%～2%，是中国的10倍。[18]虽然其中有很多不可比的因素，但是，面临严重的失业、下岗问题加上社会保险制度的不完善，中国政府对最低生活保障制度的财政投入继续保持逐年增加的趋势是不可避免的。表2-61996～2002年城市居民最低生活保障资金规模增长情况三社会救助制度存在的主要问题虽然中国的现行社会救助制度，尤其是城市居民最低生活保障制度自进入21世纪以来已经取得了长足的进步，但是，作为一项从传统社会救济制度改造而来的新制度，一方面要尽力消除本身难免带有的旧制度的种种痕迹，另一方面为适应新形势的发展也需要不断与时俱进地进行制度创新。从这个角度看问题，中国的现行社会救助制度在很多方面还存在着一些问题。（一）制度架构现行制度对所有的“用户”都是“一视同仁”的，按家庭收入一平均，该补多少是多少。但是，很明显，保障对象的家庭结构是不同的，一个家庭中的家庭成员因为生理因素或社会角色的不同需要也是不同的，一个老年人或一个未成年人与在劳动年龄阶段的成年人相比，他们所需要的生活必需品是不一样的，家庭规模的不同也会导致家庭的需要不同，一个空巢家庭、一个三口之家与一个三世同堂的大家庭，消费支出也是不同的。所以，最低生活保障制度必须在适应这些需要方面表现出一定的弹性。在进一步完善这项制度时，一个针对不同需要具有一定的灵活性的、综合的制度架构可能是必然的选择。（二）应保尽保“应保尽保”如今已经差不多是一个“应知尽知”的口号，但是“应得收入”（如“模拟收入”、“虚拟收入”等）仍然不愿自动退出历史舞台。原因还是那两个：一是观念问题；二是资金问题。不解决这两个问题，“应保尽保”终归“尽”不了。另外，应该针对“应”字采取断然措施，谁“应”谁“不应”终究要有个可操作的说法。正面强攻拿不下来，迂回穿插侧面进攻行不行？还有，因为拿的是纳税人的钱，低保对象也必须付出一定的代价，所以对他们也应该规定若干应尽的义务。（三）认识贫困对城市贫困问题的认识，是一个很重要的问题。但是，目前中国社会对弱势群体的关注还是太少。市场经济无疑是一把“双刃剑”，在刺激中国社会提高效率的同时，也会使一部分生理上弱能或社会地位上弱势的人因为丧失在劳动力市场上的竞争能力而陷入贫困。但是，在一个蒸蒸日上的社会中，弱势群体很可能会被忽视。当今中国社会贫富之间的裂隙渐大、渐深，成功人士对贫困人士的生活状况有多少了解？在享受成功的欢愉之余他们又意识到几多对社会的责任？这种状况是必须改变的，因为只有一个融合的社会、团结的社会才有可能可持续地发展下去。（四）资金运行最低生活保障制度的“资金瓶颈”被突破是近年来中国在社会政策和公共财政方面的一大进步，但是问题并没有完全解决：“一刀切”的资金配套或分担比例，中央拿多少，地方拿多少，没有一个合理的衡量标准，转移支付始终是在一个“灰箱”中进行。所以，最低生活保障资金不仅是一个拿多少的问题，还有一个可能是更重要的“怎样拿”的问题。（五）家计调查家庭经济调查的问题是基层反映最多的问题，主要有两个方面：一是低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假；二是低保申请人所在单位不配合或开假证明。更严重的问题在于政府机构及其委托人似乎缺乏有效的手段应对以上问题。其实，家庭经济调查对于世界上任何一个社会救助制度来说都是难题。在中国，这个问题可能难度更大些。家庭经济调查的结果不过硬，除了会造成滥用和浪费纳税人的钱的不良后果外，还会给对最低生活保障持保守观点的人留下话柄，“养懒汉”可能是一个普遍的担心。所以，必须拿出有效的办法予以制止。（六）社区地位社区的地位和作用在最低生活保障制度的行政架构中是非常微妙的。国际上一般认为，社会救助制度因为申领的手续繁复，其成本是巨大的。但是，在中国，因为有了遍布全国每一个角落的社区居委会的无私贡献，制度成本大大下降。然而，在这项制度走向正规化、正常化运作之后，社区居委会应该回复到其群众自治组织的本来面貌，在行政程序中它不应该再处于权力的中心而应该处于辅佐的地位，并且在对低保对象的管理和服务上做文章。从某种意义上说，这是对社区居委会的一种保护。（七）工作经费如果说，一项制度的运作没有固定的工作经费，似乎是天下奇谈。但是这在民政部门来说，确是司空见惯的事，最低生活保障制度的运作也存在这方面的问题。这个问题造成的不良后果是：除了可能使行政程序的执行大打折扣以外，“无米之炊”也严重地影响了基层机构的工作积极性。上百亿巨额拨款已经成就“慷慨”的美誉，而吝嗇百分之几的工作经费却有可能使这项制度功亏一篑。所以，在最低生活保障的工作经费上一定要有一个过得去的说法（特别是对基层）。（八）管理体系最低生活保障制度在全国普遍建立之时，恰逢“小政府、大社会”的政府机构改革热火朝天在全国推开，因此，最低生活保障管理体系问题一直没有得到很好的解决。近年来随着财政投入力度的加大，保障范围的扩大，保障对象的增多，最低生活保障管理体系不健全的问题也日益突出。如果因人力缺乏而导致政策落实不到位，制度实施不能达到预期的效果，那就太遗憾了。但是，这种可能是客观存在的。其实，政府与其拿钱去买可有可无的“保洁、保绿”（社区自有办法解决），为何就不能为自己的工作着想，买点对制度实施有用的“岗位”呢？（九）保障标准保障标准目前由各地自行制订的规定是与原来中央财政不直接投入的做法相一致的。现在在财政投入上中央拿了大头，“大股东”自然应该对标准问题有了发言权。现实的状况是，各地在制订标准时，出发点不一致，所以，偏高偏低的现象都存在（当然主要是后者）。现在地方上恐怕已经有一种苗头，以往标准低，“吃了亏”，现在标准的制订权在我们手中，何不来个调整？如果自行调标成为一种风气，在大局上就有可能失控，在财政预算上会很被动。所以，防患于未然，在保障标准的调整上民政部应该尽早采取得力的措施。（十）优惠政策在利用社会资源方面，应该说已经做得很好。但是，各地制定的优惠政策却常常不能落到实处。给优惠政策的扶贫帮困方式，应该说是计划体制下的思维定式，它与市场经济是相矛盾的。因为落实这些政策的是有关部门的基层机构，在各行各业都追求效益、管理主义盛行的大环境下，基层机构的任何“优惠”行为的后果都得自行消化。这就是明明在上面已经签了文件，而到基层却不认的原因。符合市场经济规律的做法应该是“政府买单”。如果真正想落实这些政策措施，“请客买单”而又不花钱是值得政府考虑的策略。四完善社会救助制度的思路与对策建议（一）在制度架构方面在制度架构方面，进一步努力的目标应该是“综合的最低生活保障制度”。提出这样一个概念，是由于现行制度的设计思路比较单一。在这方面，现代社会救助制度在发达国家的实施已经有100多年的历史，他们创造了许多很好的经验，完全可以学习，再根据中国的国情，进一步改进中国的制度。1.救助标准在最低生活保障资金的负担比例主要由中央财政拿大头以后，中央政府应该对制定最低生活保障标准做出相对统一的规定。其理由如下：其一，因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地自定。但是，保障标准由各地自行制定的政策后果是标准五花八门。2002年，标准最高的是320元（广东省南海市），最低的是52元（海南省陵水县）。前者是后者的6倍，在生活必需品的供给基本上市场化的前提下，价格水平不会有这么大的差距。所以，只能认为后者的保障水平是极度偏低的，而这种价格偏低又可能是地方财政困难所造成的，这需要由上级部门（市一省一中央）来进行调整。其二，标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。关于最低生活保障标准的制定，1997年的《通知》中就提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服依赖思想”的原则。实际上就是说：标准低了，达不到保障最低生活的目的；高了，又会养懒汉。但就目前的情况而言，在绝大多数地方，贫困标准是偏低的，一些大城市，如天津、重庆、武汉、兰州等地，大概只相当于社会平均收入的25%～30%，这个比例与建立最低生活保障制度以前相比，并没有根本的改观。贫困线的制定涉及如何鼓励工作的积极性问题。亚行专家组的报告指出：目前的制度设计有个很大的问题，即“如果受助家庭通过就业每多挣1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助。受助家庭实际上面临的是100%的边际税率”。这个问题是值得认真考虑的。因为按照现行制度，如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话，就是没有经济上的意义的。譬如在北京，一个三口之家，都没有工作，按保障标准（285元最低生活保障金+40元实物补贴=325元）应该可以拿到975元，如果一个人可以找到一份每月700元工资的工作，他们家拿的最低生活保障金就要减少到275元，所以，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作。在亚洲发展银行专家组题为“中国城市贫困研究”的报告中提出的一个观点值得注意：“贫困比率对贫困线微小的调整具有相当高的敏感性”。按亚行专家组测算的数据，就全国而言，假设贫困线是1，贫困比率为4.73%；而把贫困线调高15个百分点，贫困比率就几乎要翻一番，达到8.17%；如果把贫困线调高50%，贫困比率竟高达20.08%。因此，调高标准是一件非常谨慎的事。综合考虑以上因素，中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。可以以人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入和支出，人均地方财政收入和支出等指标构成一个综合指数，将全国的城市和县镇分成若干档次，然后用抽样调查的方法确定各档次中的城市和县镇的最低生活保障标准。指导性标准可以是“绝对标准”，即用最低生活保障金的“金额”来表示，并按物价指数和人均收入指数每隔一定年限进行调整。指导性标准也可以是“相对标准”，即用最低生活保障金相当于当地社会平均收入的一定比例来表示（譬如30%～40%）。也可以在上述调查研究的基础上，制定出一套用于确定各档次的城市和县镇的最低生活保障标准的统一的工作框架和程序，各城市和县镇按照这个工作框架和程序制定他们的最低生活保障标准，然后报上一级民政部门批准。在制定最低生活保障标准时，还需要考虑三个问题：一是按照国际惯例，有劳动能力的低保对象本人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动能力的对象的2/3或3/4。这里面隐含着的潜台词是：有劳动能力者多多少少是能够挣到一点钱的。政府鼓励有劳动能力者去工作、去挣钱，对于一些不稳定的、少量的劳动报酬低保机构也不细算了。同时，在这部分对象找到较为稳定的工作以后，也可以给予3～6个月的缓冲期，待其收入稳定之后，再退出低保的行列。二是对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10%～20%。残疾人可以会同残联根据残疾程度制定合适的低保标准。对已经成年的重度残疾人，尤其是法定监护人已达退休年龄的，可以考虑将重残者单独立户计算收入。三是优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决（目前不算优抚金的方法混淆了不同制度的界限），而应该参照低保制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。因为从理论上说，优抚对象中不能有贫困户，这是国家的责任。2.制度框架实事求是地看问题，造成贫困的原因有两种：一是收入太低，使得一个家庭难以维持最起码的生活必需品的开支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如医疗、教育或住房等方面的大宗支出。对此，亚行专家组的研究报告指出：“贫困是一种多维的状态”，“强烈主张在以下三个领域提供补充性的救助：医疗费用；学杂费和培训费；房租。”在国际上，贫困救助实际上有两种思路：其中最常见的思路是设立一条贫困线作为救助标准，凡是收入低于贫困线的都可以从政府那里得到救助，很多国家也把这种模式称为“收入维持”或“收入保护”。目前我国的最低生活保障制度采取的就是这种救助模式。另一条思路考虑的范围更广，同时把上述第二种原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”纳入了政策设计的视野。在实际生活中，大量的贫困现象其实都是由于这个原因造成的。于是，在20世纪中期以后，发达国家提出了另外一种救助模式，即按“需要”进行救助。他们认为，一个人在无家可归、贫病交加或因贫辍学时，政府和社会对他（她）漠不关心是不可设想的。于是，在许多国家和地区，都建立了综合性的社会救助制度。在现行制度中，在教育、住房、医疗等方面也不是没有考虑，一般的政策措施都是让具体工作部门对贫困户实行以“减免”为特征的优惠政策，但这在执行中有很大的难度。可能是因为在以市场为目标的深化改革中，以上几个方面都在强调市场化或引入市场机制，这个改革方向与减免交费是矛盾的。所以，最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要，然后计入最低生活保障金，让他们自己去交费。这样做的结果，实质上是“政府买单”，除了在经济上可以切实地得到实惠以外，还可以避免社会歧视和社会排斥。因此，中国的最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后，也应该将目光转向医疗、教育、住房等方面，向建立综合性的最低生活保障制度的更高目标努力。满足上述第二层次需求的最低生活保障的目标仍然是有限度的资金援助，这可以通过改造原来的临时救济制度来实现。而相关的服务仍然由相关的政府部门提供和管理（譬如教育——教育部门和学校，住房——城建部门，医疗——卫生部门），但救助对象还是由民政部门来确定。根据上述考虑，可以将最低生活保障制度的制度架构作如下调整：将制度分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。日常需要这个层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在的低保金，但不包括医疗、教育和住房的支出（这些在第二层次解决）。在这一层次，可以考虑有一部分救助金额可通过实物的方式来实现，譬如借鉴美国的食品券制度，这对于保证贫困家庭的生存权利——有足够的食品供应有很大的好处。现在在上海、北京、大连等城市都有类似的做法，但大多已经以货币代替，是否还可以考虑回到用“代用券”以及与之类似的方式。同时，考虑按家庭人口的规模和构成来确定救助金额。不同的规模和构成的家庭的需要是不同的，因此按一个统一的标准来发放是不合适的。在亚行专家组的报告中谈到：“在经济合作和发展组织（OECD）的贫困政策中，第一个成年人的比率为1，家中其他成年人和儿童的比率均为0.6。”民政部社会福利与社会进步研究所在1996年的研究报告中也提出过一个标准：“根据我们的调研结果，假设1人户所需的金额为1，2～3人户则为0.8～0.85，4人及以上户为0.75～0.8。”在这方面可以通过全国性的调查来最终确定。特殊需要这个层次主要包括房租、教育费用（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用），等等。在这些方面，现在使用的手段往往是减免，但是在目前情况下，要学校、医院或房管部门等已经深陷于市场之中的事业单位去“减免”，实际上是很困难的。根据中国社会科学院社会政策研究中心自1998年以来的追踪调查结果表明，“减免”政策的落实状况是令人怀疑的。因此不如采取“政府买单”的方式，同时在政府给予财政拨款时再进行平衡。酌情提供这个层次可以考虑两个方面：一是非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用（部分提供）等；二是金额较大但生活中又必不可少的家庭设备（这部分也可以尽量利用社会捐助的物品）。3.城乡一体从长远看，目前的城市居民最低生活保障制度还需要发展。在21世纪，中国的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然。这是因为：（1）在全球化的背景下，自给自足的小农经济因为难以与市场接轨会越来越陷入困境，同时，在全国大多数地方土地资源被零星分割失去了其作为生产资料的功能而仅仅成为农民的最后保障手段，要发展农业，就必须使土地实现集约化经营，这就要使相当一部分农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市移民。（2）自20世纪80年代中期以来，中国的农民已经自发地以进城打工经商的方式开始了这场伟大的移民运动。这一具有深远历史意义的社会行动没有得到社会支持甚至遭遇重重障碍。最低生活保障制度是可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难的。因此，从现在开始，应该考虑怎样在不久的将来，使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。在适当的时候，将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸，对于在城镇工作、居住一定时限（譬如一年及以上）的流动人口，可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。进一步改革目前的流浪乞讨人员救助管理制度，可以考虑用符合国际惯例的由社会工作人员来管理的“中途宿舍”的思路来改造救助站，为无家可归、露宿街头者提供临时住宿和帮助有回家意愿者路费。有违法嫌疑的，由公安处理，不要将治安管理和社会救助混为一谈。要在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，并从现在开始就考虑农村低保制度将来如何与城镇低保制度相衔接。（二）在资金运行方面1.实事求是合理分担应该通过调查研究，设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层（区、县）财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。并通过试点，取得经验，在此个基础上，可以进一步将全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次，订立各不相同的分担或配套的比例，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。在上述调查研究中，可能会发现一部分实际上没有财政负担能力的地、市和区、县级财政，对它们应该有个合理的“说法”。如果一点不负担，可能会担心当地的低保范围无限扩大。对此，可以选择的是两种对策：一是象征性的负担一部分（如5%）；二是按低保经费总金额的一定的比例负担最低生活保障制度的工作经费。2.资金流程力求透明在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户，以取代以往的民政财务和统计体系中的“城镇社会救济费”。要使各级政府和公众知道，最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款，而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。低保资金账户除了对低保对象发放以外，要堵塞其他出口，只进不出。年初，地、市和区、县的资金先到位，即直接下拨到基层的低保专户中。省里的专项资金可分一年两次，譬如在4月末和7月末到位。但应以地、市和区、县财政已经到位为前提，须经省财政部门确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15～20天）拨到基层专户中。中央财政专款也分一年两次下拨，譬如在5月末和8月末到位。也应以省（直辖市、自治区）、地（市）、区（县）的资金到位为前提。由财政部抽查确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15～20天）拨到基层专户中。上述拨款程序，应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后，民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协做出通报，并请他们监督。同时，通过新闻媒体公之于众，请社会加以监督。3.工作经费落实到位工作经费不落实的问题近年来日益突出。这在中央和省一级问题并不突出。但是，到了市以下，尤其到了基层，没有一笔在自己的账户上名正言顺的可支配的工作经费，困难就大了。根据我们对西南地区调查，可以核算一下工作经费数量。成都市双流县、2003年1～10月实际开支的工作经费为8.3万元，占同期低保经费开支的2.6%。这笔经费用于普查、培训、印刷、宣传和差旅等方面；工作经费平摊到每个低保对象头上约为15元，以同期低保金补差平均每人500元（月平均50元）计算，所占的比例为3%。需要说明的是，这里所说的工作成本是“纯”成本，因为没有包括人工的费用在内。财政部门一直强调，按照目前的财政制度安排，低保工作经费应该由地方政府解决。根据这个原则，这笔经费实际上最终会落到县（区、旗）级财政头上，也许还会再往下分解给街道或镇的“财政”，甚至变相摊派给社区居委会。在基层，大多数地方要“额外”拿出这笔经费来实际上还是有相当的困难的，何况低保经费本身县（区、旗）财政还要负担一部分（10%～30%）。因此，应该实事求是地考虑根据实际财政能力来解决这个问题。根据以上的分析，按照低保经费总额的适当比例（譬如3%）来确定低保工作经费，或者根据人均补差的一定比例（譬如3%）再按人头来确定。如果能够直接纳入民政事业费的总盘子之中，由中央财政直接拨付是最为理想的。不然，如果按现行的惯例由地方财政负担，有个“按比例”的规定也使地方上的实际工作者可以有个“说法”。（三）加强管理体系建设近年来，经过地方民政部门不断争取，少部分地区城市居民最低生活保障管理机构的设置有所改观。辽宁、吉林、黑龙江、云南、湖南、陕西等省，在省、市、县三级民政部门都分别设立了相应的低保管理机构。有16个省（市、区）在部分区（县）、街道或社区建立了社会救助中心或社会救助站，全国共建立社会救助中心846个，社会救助站4302个。机构设置的改革大致上有3种模式：一是在民政厅、局中增设行政机构，一般称为“城市居民最低生活保障管理处（省级、副省级）、科（地市级）或股（县级）”；二是在民政厅、局之下设事业单位，一般称为“城市居民最低生活保障管理服务中心”；三是既设行政机构，又设事业单位。以辽宁、吉林和黑龙江3省为例：辽宁省属于第一种模式：省民政厅已成立低保处，编制8名；14个地级市成立了低保处（科），编制4～6人；90%以上的县（区、市）成立了低保股，编制2～4人；98%以上的街道成立了社区服务中心（救助中心），编制3～5人；95%以上的社区成立了社区服务中心（救助站），编制3～5人。黑龙江省属于第二种模式：省里成立了“省城市低保信息服务中心”，为全额拨款处级事业单位，编制5人；哈尔滨、大庆、绥化和牡丹江市成立了低保处（科），其他地市也都增加2～4人编制，专门从事低保工作。吉林省则属于第三种模式：省民政厅已成立低保处以及低保中心，有行政及事业编制13名；2个地级市和9个县级市也成立了低保机构。我们认为，城市居民最低生活保障管理体系可以采取类似于吉林省的做法。这个理想模式可归纳为“两个系列，五级管理，六层服务”：“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式；“五级管理”是指在“民政部—省民政厅—市民政局—区民政局/县民政局一街道办事处/镇政府”5个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处（科、股）；“六个层次”是指分布在“民政部—省—市—区/县—街道/乡镇一居民委员会/村民委员会”六个层次上的事业性质的管理服务机构（见图2-2）。[19]采用政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式的理由如下：（1）作为一项一年耗资100多亿元（2001年的民政事业费总计为229亿元）、对维护社会稳定起到关键作用的基本国家制度，没有一个专门的政府行政机构进行管理实在是不可思议的事。何况这项制度还需进一步完善，在政策设计、法规制定方面还有太多的事要做，没有专人负责也不行。（2）在目前“小政府、大社会”的大背景下，行政机构即使设置也不可能有很多的工作人员，而最低生活保障制度的实施，是需要较多的人力去贯彻落实的。越到基层，工作越具体，工作人