小微企业众创园的地与钱：德清集体经营性建设用地入市借力使力

小微企业众创园的“地”与“钱”德清集体经营性建设用地入市借力使力

一浙江德清——集体经营性建设用地入市的“沃土”有中国特色社会主义市场经济在浙江的蓬勃发展，离不开活跃的民营经济。浙江省民营经济发达，有良好的市场经济氛围，为集体经营性建设用地入市提供了好的环境。农村集体经营性建设用地市场的建立和发展，根植于浙江农村的民营经济基因，对这一新兴市场平台建设的促进作用明显。浙江民营企业家对市场的认识和尊重，与集体经营性建设用地市场平台的建立非常契合。小微企业为主的民营经济，对土地要素的渴望，迸发了集体经营性建设用地市场的实际需求。在敢闯敢试、大胆创新的环境氛围下，浙江民营经济所蕴含的市场力量，为集体经营性建设用地市场的发展提供源源不断的动力。浙江的集体经营性建设用地入市试点，是根植于政策引导，加上浙江农村拥有较为广泛的产业萌发和庞大的民营经济群体。产业集聚下的农村小微企业，用地规模小，产业低端，申请国有建设用地难。入市试点政策有效解决这一用地难题。庞大的民营经济群体，在浙江省“腾笼换鸟”产业转型升级背景下，客观上推动了集体经营性建设用地市场建设平台的建立。基于德清资源禀赋的优势，矿业兴盛。伴随着生态文明建设大力推进，县域内大部分小型矿区陆续关闭，采矿权数量已从20世纪90年代的134宗，锐减为目前的10宗左右，出现了大量废弃矿地。如何科学合理地利用这些废弃矿地，顺应德清社会经济快速发展带来的土地资源供需矛盾，破解土地要素制约，对德清而言已是迫在眉睫。经调查，德清县闲置的闭坑矿区面积超过4.5万亩，整治潜力巨大。早在2012年9月，德清县成为浙江省废弃矿地综合开发利用试点，先后关闭邻近高速公路、铁路、国道、省道及重点城镇周边的矿山企业几十余家，并通过“不占耕地打造产业平台、节约用地建设矿地村庄、增减挂钩实施矿地复垦、连片开发矿地造水田、复绿治理改善生态环境”等五个主要途径积极治理废弃闲置的矿坑。从2015年开始，德清县抓住集体经营性建设用地入市试点改革的契机，逐步将农村经营性建设用地利用引导到市场化配置的轨道，吸引了广泛的社会资本，拓展出更大的利用空间，进一步推动了德清矿改进程，助力当地社会经济的全面和谐发展。在此背景下，德清借力使力，开始探索依托集体经营性建设用地入市试点，加快小微企业众创园开发建设的改革。二从废弃矿山到小微企业众创园——以东衡村为例（一）村庄概况东衡村地处德清县洛舍镇东南部，东邻钟管镇，南接乾元镇，西靠三家村，北交镇工业区。村委与镇政府所在地相距7公里。该村原来拥有18家矿产企业，具有三十多年的开矿历史，是名副其实的矿产村，村民入股矿企，每年都有红利分。到2009年，矿山关闭，村经济受到了严重影响。由此一些矿山企业积极转业，开始发展小型木业和钢琴制造业，并逐渐集聚形成钢琴制造和木业加工两大支柱产业。2011年，东衡村作为省级农村土地综合整治试点村，经招标引来杭州1.08亿污泥填埋项目，一方面解决了矿山平整的资金问题，另一方面还解决了1600亩矿坑的填埋复垦任务。近年来，依靠土地综合整治和村庄集聚，东衡村盘活了2000亩土地，在废弃矿地上建起了小高楼，通过工业创业园、农业观光园和文化园的建设大力推进发展方式转变。（二）主要做法2016年初，德清县以集体经营性建设用地入市试点改革为契机，引导当地钢琴企业规范发展，解决小微型企业用地难题，利用洛舍镇东衡村废弃矿山，创新推出异地调整入市改革政策，规划建设“中国钢琴小镇”众创园项目，实现了集体经营性建设用地的有序、集中入市。该项目规划面积约500亩，其中一期规划面积为186亩，目前已有博兰钢琴、科尔门斯钢琴等14家钢琴企业预约入园，二期也在加紧整理平整中，不久后开工建设。众创园的“地”从哪里来？从矿山整治、矿坑回填平整的土地来；众创园的“钱”从哪里来，从杭州地铁污泥填埋资金、农村综合整治项目和集体经营性建设入市收益来。东衡村在推动集体经营性建设用地入市的过程中，对村内大量闲置的工矿用地进行集中规划整治，形成约350亩的可入市集体经营性建设用地，打造东衡村“钢琴小镇众创园”，其中就包含属于洛社村的58亩飞地。为推动“钢琴小镇众创园”落地，东衡村与邻近的洛社村开展村村合作，探索出了异地调整入市模式。具体方法是以土地换股份，即将洛社村位于东衡村内的58亩飞地变更为东衡村所有，允许进行建设开发；与此同时，东衡村与洛社村达成协议，就含土地权属调整涉及在内的土地面积构成，结成土地股份合作社，各自按所占面积比例构成相应股份，共享土地入市所产生的收益，其收益分配则由双方协商确定，东衡村则保有对园区土地的整体运营权。至此，东衡村按照规模化运营思路，对“钢琴小镇众创园”进行统规统建，建起了标准化的现代园区，并配套基础设施；同时，将园区内土地分割为规整化的多宗地，加盖标准化的厂房，将土地及地上厂房出租或出让给相关用地企业，实现了异地调整后的集体经营性建设用地集中入市。（三）总体成效“矿”和“富”曾经是东衡村的代名词，在2009年大量矿山关闭之后，村集体失去了重要的收入来源。借集体经营性建设用地入市改革试点政策契机，废弃矿山利用形成了“地”和“钱”完美的结合典范，用异地调整入市模式，建立了小微企业众创园，辅以产业引导，实现了钢琴企业集聚和发展。一是创新发展权转移型，矿坑回填模式形成众创园的“地”。德清自2011年以来开展农村土地综合整治，2012年成为浙江省唯一的闭坑矿地综合开发利用试点。村里1600亩的矿坑通过渣土回填、土地平整逐步复耕还垦，在保障建设用地需求的同时实现了耕地占补平衡；同时，通过招标引来污泥填埋项目，既解决了杭州建设地铁的污泥堆放，又满足东衡村矿坑回填的材料需要，相比“移山造地”节省更多时间和资金。通过发展权的转移实现了双赢。闭坑填平土地用于入市，极大地显化了土地的资产价值，实现了“向矿山要地”的积极转型。二是异地调整入市，解决了“地”的规模和用地指标。浙江用地供需矛盾尖锐和后备资源不足，土地指标是优先用于保障重大基础设施和民生项目。很少关注小微企业用地，小微企业缺“地”是常态。德清众创园规划面积约500亩，一期规划面积186亩。众创园500亩土地脱胎于矿坑回填形成1600亩的土地，通过异地调整入市，引导了分散土地的集中入市，解决了地的规模和用地指标问题。三是异地调整入市的村庄分享增值收益，体现改革了公平性。农村集体经营性建设用地入市，极易产生因规划、区位等原因造成“近郊受益、偏远吃亏”而形成社会不公和贫富差距。德清创新推出异地调整集中入市改革，结合块状经济区域分布情况及特点，在全县设立了7个异地调整集中入市区块，合理打造“小微企业众创园”，让小微企业与集体经营性建设用地市场共同成长。异地调整入市，缓解小微型企业用地难题，使村集体经济相对薄弱的洛舍等村也分享了土地增值收益，扩大了改革的受益面。四是关注历史遗留问题，推动村村合作。历史原因，洛舍村原有58亩的飞地落在了东衡村。东衡村钢琴小镇众创园B区块即为异地调整入市地块，是由该镇村集体经济相对薄弱的洛舍村股份经济合作社共同合作，在完成土地所有权调换后，由两家村股份经济合作社共同运作的。通过异地调整植入钢琴产业园内，即保证邻村能分享到集地入市的收益，又解决了历史遗留问题，土地产权界定明晰对入园企业更有保障。东衡村创新农村土地流转机制，通过成立股份合作社，农户自愿将土地承包经营权入股后，村里根据实际对入股土地“宜林则林、宜农则农、宜工则工”，众创园项目通过多村合作的模式可以将分散的土地连接成片后再集中开发，用地更加规范，也进一步实现农民增收。“钢琴小镇”项目第一期在推出预约申请后，共有17家企业提出入园申请，村集体经济组织在当地政府和相关部门的指导下，选择了符合园区产业发展定位的博兰钢琴、科尔门斯钢琴等14家钢琴企业预约入园。厂房统规统建，将分散钢琴厂向园区集中，形成规模经济和聚集效益，一方面改变因为历史原因所造成的工业分散布局问题，另一方面促进土地集约节约利用，提高土地利用效益。三政策启示——借力使力会更好2015年中央经济工作会议提出并强调供给侧结构性改革。土地作为供给侧生产要素之一，是供给侧结构性改革的重要组成部分，是提高全要素生产率的基础。我国广大农村的土地使用制度改革，在推动农村供给侧结构性改革中将起到重要的基础性、调节性作用。集体经营性建设用地入市，突破了传统的土地供给模式，是适应浙江省当前经济发展需求的一项重要举措。集体经营性建设用地入市，打破了土地一级市场由政府为唯一主体的局面，一定程度上推动了农村土地资源的流动，其作用不仅仅是盘活农村闲置的土地资源，更为重要的是为农村的经济社会发展提供新动能。德清以集体经营性建设用地市场化为契机，借力使力，大力推动农村土地的供给侧结构性改革，发挥了政府在集体经营性建设用地入市中的引导作用，调动了农民集体的积极性，满足了小微企业的用地需求和现实需要，有力推动了农村发展。一是要积极发挥政策引导作用，加强制度建设。地方政府要从自身社会经济实际出发，在坚守入市“三条红线”基础上，自上而下地推动改革。政府这一“有形之手”重在做好市场规则的建构和监管服务工作，充当“守夜人”和“引导者”的角色。德清试点在入市的制度设计上，率先建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。譬如如何有偿使用、如何定价、如何分配入市收益、如何建立平台等。入市试点的市场规则从无到有，德清通过建规章、立规则，很好地发挥了政府政策引导作用。改革中的德清土地市场，已基本形成了国有和集体互为补充的模式。国有土地市场解决大中型企业用地，集体土地市场解决小微企业用地，集体经营性建设用地的入市拓展了土地资源的供给。二是要从实际出发，创新小微企业用地需求。民营经济发育良好、市场化程度较高的浙江，特别是德清，民营企业占比高，中小微企业数量多。在促进市场竞争、维护经济稳定、优化产业配套、保障充分就业等领域中小微企业发挥着积极的作用，是推动当地社会经济发展的重要力量。因小微企业资金少、融资难、用地需求量小的特点，其发展受到空间和环境制约，呈现遍地开花、难成气候的景象，也倒逼德清在发展中寻找出路。集体经营性建设用地因受规划及区位限制，入市用地规模通常较小，土地价格更“亲民”，更容易契合小微企业的用地需求。东衡村的实践表明，打造小微企业众创园的模式是可行的。在入市试点政策出台前，农村集体经营性建设用地普遍处于低效利用状态，大多数钢琴企业以小微为主的东衡村，依靠租用原先蚕种厂厂房或是私下租用村里或村民的土地建房，设施不齐全，安全隐患大，生产条件恶劣。小微企业违法租赁占用集体土地建厂生产，违反相关规划占用非农建设用地的情况也普遍存在。在改革过程中，东衡村创新性推出集体经营性建设用地异地入市等改革举措，通过利用废矿土地平整，与本地初具特色的钢琴产业结合，以“钢琴小镇”的定位，让小型钢琴企业抱团发展，带动了产业的集聚，最大限度上发挥产业的规模经济、集聚经济效应，提升了区域产业竞争力。在满足了企业购地建厂在政策和资金上的诉求的同时，又极大地盘活了村内土地，更吸引了大量民营资本和优秀人才，维护了农民的土地权利和经济收益，推动地方经济的发展。可见，借助集体经营性建设用地入市试点的“东风”，切实回应了小微企业创业创新的迫切需求，极大地助推了“大众创业、万众创新”。诚然，打造“小微企业众创园”，要切实加强管理，要明确产业类型和项目准入条件，加快产业集聚，完善产业链条，强化公建配套，构建服务体系，让小微企业与集体经营性建设用地市场共同成长三是要促进农村发展，推进农村合作与村民自治，推动异地入市常态化。农村集体经营性建设用地产权归属于村民小组或村集体所有，是村民成员的集体资产。集体经营性建设用地入市，通过村集体组织实现，是一种集体行为。村民之间的信任和合作，是保障入市的基础。异地调整入市是农村集体经营性建设用地入市的有效途径之一。“先预约、后复垦、再入市”的“项目用地预申请”制度，把村内零星散的集体经营性建设用地，经所属农村集体经济组织复垦后，按计划调整到产业集中区。以需求定供给，保证了产业用地需求，尽可能避免了产生大量闲置土地。在入市中鼓励集体经济组织特别是经济欠发达的集体经济组织，积极探索建立跨区域调整入市模式，实现所有权按