论文-关于正确引导村民自治的思考

PAGEPAGE1关于正确引导村民自治的思考村民自治是指村民依法通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督形式，实行自我管理、自我教育和自我服务，从而推进农村文明建设，推动农村社会的进步和经济的发展。村民自治的制度构架，包括法定的和非法定的两个方面。法定的形式有：村民会议、村民代表会议、村委会。非法定的形式有：村务监督、人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育委员会，社员管理、社员监督委员会等。党的十八届三中全会决定指出：坚持和完善区域自治制度以及群众自治制度。当前，全市新一届的村级组织换届已全面展开。笔者作为基层人大工作者，在工作实践中，对村民自治的状况，现阶段制约进程的因素，如何正确引导、规范有序推进，进行了调研和探索。本文就此作些揭示，并提些对策建议。一、制约村民自治的因素分析 村民自治源远流长，在不同的历史时期、不同的社会制度、不同的阶级基础，有着不同的形态、不同的方式和不同的目的。早在原始社会，就有一种原始的“自治”。封建社会早、中期，建立在封建社会生产关系基础上的人和人之间的等级关系，各个王朝都采取高度集中的专制体制。到了明、清中国封建社会后期，国家管理体制面对疆域的相对稳定，人口的大量增长，西方文明的影响和冲击，除了加强国家政权控制外，实行了以封建家庭族长和地方绅士管理村庄事务为主要形式的“民间自治”。国民党统治时期的“乡村自治”，其内容有行政意义上乡村政治清理和土地整理、田赋整顿及租佃改良三位一体的乡村改良计划。随着统治危机的日益加剧，很快放弃了“乡村自治”。共产党领导的村民自治实践，经历过共和国成立之前的“一切权力归农会”、“边区、县、乡人民代表会议为人民管理政权机关”时期。共和国建立后，1958年开始的农业合作化运动，第一次把在农村经济组织和政治组织重合在一起，形成高度集中的“三级所有，队为基础”的人民公社领导体制。党的十一届三中全会使广袤的田野重现了勃勃生机。现代意义上的村民自治可以认定是从党的十一届三中全会召开以后开始的，至今经历了三个阶段的跨越和飞跃。第一阶段，从1978年开始到1987年六届全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》试行），历时约十年，是破旧立新、开辟新路线阶段。第二阶段，从1988年6月1日《村委会组织法（试行）》正式实施开始，到1998年11月4日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）正式颁布，是初步实验、建立框架阶段。第三阶段，从1998年至今，是村民自治新的认识、新的起点阶段。综上所述，村民自治在农村管理上具有独特的地位，是农民建设新农村，实现管理民主目标的伟大实践。但是，村民自治的成长是一个极其艰难的过程，在我市推进的历程中也始终伴随着各种疑问、矛盾，甚至非议。现阶段反映出来的制约因素有：（一）农村经济、文化条件的因素农村是经济文化相对落后的地方，农民又是民主文明最薄弱的群体。在这样条件下搞民主政治建设，离理想的目标肯定有不少的差距。归结为：第一，村民参与选举不积极。认为选举是个别想当村干部人的事，他们在搞起来的，与我们无关紧要，多数人持无所谓态度。例如我市某镇上届村委会换届选举时，6万名选民中委托投票的有3.5万票，超过半数。而到场投票的选民中，务农的、妇女、文化程度较低的占多数。“委托投票”又未能严格按照法定程序办理，委托人的意愿难以得到保障，有的甚至一包烟、一瓶油就可以改变他们的初衷。第二，自治权利未利用。村民自治的主要内容“民主决策”，是村民享有的应有权利。然而，对于村里重大事项的决策，很多村民没有真正发挥参与决策作用，重大村务并未按照民主决策要求通过。据了解，全市910个村一年中召开村民会议的廖廖无几。象经济比较发达的某街道辖区的27个村，近年来，没有一个村召开过村民会议，基本都以村民代表会议代替。但村民代表会议授权还是处在形式阶段，今年换届，多数村授权手续办理没有进行。村民的“小宪法”——《村民自治章程》还是做做样子，大部分村民不知条文内容。第三，只讲权利不尽义务。村里实施的公益事业，若个别群体一时没有利益，就以种种理由阻拦，使实事办不成。村里道路拓宽改造，政策处理不了便是例子。（二）地方宗族、黑恶势力的因素农村宗族和黑恶势力的渗透是影响村民自治进程的一个重要方面。随着联产承包责任制的实施，社会控制的放松，宗族活动较多，宗教组织较众，建宗祠、推族长、吃宗族酒的现象普遍。本族选民不选外族人，致使候选人没有达到过半数的得票而未能当选，只能另行选举，得票超过三分之一多数产生村级组织成员。上届换届选举，我市某镇共37个村有28个村是这样产生的。今年选举实行无候选人的“自荐直选”的方式，而实际上可能导致更多的另行选举。这种方式产生的对象，如果有村民要求启动罢免，就很容易被罢免掉。农村黑恶势力利用民主选举的机会，一方面通过胁迫选民，另一方面通过金钱与礼品分发选民，选举他们的代理人，选民们只能默默无言。一旦选上，就出现搜刮民财、欺压百姓、强买强卖、强行承包工程、霸王搬运现象。（三）国家法律供给与裁量手段的因素当前，国家的法律供给不足也是制约村民自治不可忽视的因素，尤其是裁量手段缺乏。《村委会组织法》规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，却未规定村民委员会不协助开展工作、不履行职责、不执行《村民自治章程》应受到何种制裁；“村民委员会成员可以连选连任”，可是连任几届没有明确；“年满18周岁的村民有选举权和被选举权”，但候选人最高年龄没有限制。贿选、破坏村级选举行为的处理，不执行村民代表会议决定事项的处置等，有关法律也没有涉及，有的规定太原则、不具体，可操作性不强。从法理上讲，缺乏司法救济和法律制裁制度的法律，不是一部完善的法律。之所以《村委会组织法》不完善，规定不具体，可能是处于转型时期的农村社情具有天然复杂的特征。现阶段，管理农村有两种相对独立的权力：乡镇政府的行政管理权和村民自治权。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助，村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。主要表现为“过度自治化”或“附属行政化”。从某种意义上讲，村民自治进程中出现的矛盾，正是政府在艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。虽然完善的法律制度，可以解决法理上的问题，但缺乏法律解释空间的完善制度，可能会因为对现实的脱节而裁量，进而构成对实践的损害。二、推进村民自治的对策措施村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这四个“民主”缺一不可，必须全面实施，才能保证村民自治有序推进。制定村民直接选举办法，保证民主选举；落实村民会议和村民代表会议制度，保证民主决策；执行《村民自治章程》和村规民约，保证民主管理；建立办事公开制度，保证民主监督。（一）营造法治氛围，完善村民自治制度民主必须与法制化、制度化相匹配。村民自治是农村农民行使民主权利的广泛实践。在缺乏法制传统的农村推行，需要营造法治氛围。一要加强农村法制建设。按照十八届三中全会决定的要求，贯彻执行好《村委会组织法》。在推进“法治中国”方略的进程中，要有推进农村法制建设的规划、阶段目标。涉及村民自治法律该完善需要完善，该修订需要修订。有学者提出，国家层面要尽快单独颁布《村民自治法》。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括乡镇干部、在农村的企业负责人要求学习法律，遵守法律，恪守职责，突出“义务本位，责任至上”。广大村民要提高法制意识，树立权利、义务观念。充分掌握法定的权利和义务，防止不知法、不依法保护自己的权利，便利用群体上访、闹访等手段而陷入违法的行为。三要协调和规范村党组织与村民组织的关系。在加强和改进党对农村工作领导这一原则下，合理划分党组织与村民自治组织的职权范围。尤其要明确村党组织对村民自治中承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度上和标准上保证两者关系的规范运行。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，把主要精力用于对发展方向的把握，自治组织建设的指导、协调方面。党组织拥有重大事项决定权和监管权，但应以发扬民主、听取意见和不侵犯村民自治权利为前提，要在法律制度范围内活动。(二）依法行政，正确引导村民自治政府主动推进是当前村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力。作为最直接的乡镇应提高依法行政和村民自治现实意义的认识，改进方法。一要依法行政。《村委会组织法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织，各级政府与它关系是指导被指导的关系，不是隶属上级与下级，不能剥夺自治权利，不应强加行政执法任务。二要尽责指导。民主选举时，要成立指导小组，加强指导村级设立选举委员会，设置村级组织岗位职责所要求条件，设法制止干涉选举的非法活动。民主决策时，指导制订《村民自治章程》，编制发展规划,实施公益事业。民主管理时，不干涉自治权利的行使，坚持村民的事情由全体村民民主决定，不行政命令，不强制压服。需要村委会协助完成的工作任务，政府各部门应当在法律规定所承担的范围内，通过乡镇统一向村委会布置，再由村委会组织村民协助完成。需要经费开支的，要给予经济支持。三要发挥人大作用。依照《村委会组织法》规定，乡镇人民代表大会和市人大常委会在本行政区域内保证村民自治有关法律的实施，保障村民依法行使自治权利。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，乡镇人民政府责令改正。乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。（三）履行职责，真正实现村民自治目前，优秀人才留在农村担任村级组织成员的较少，村民民主管理能力和村委会人员的工作能力普遍较弱。但是，新农村建设任务的要求较高，外部势力对村民自治的影响比较大。选举产生的村级组织有时都难以自主地开展工作，不得不对政府产生依赖。部分村民没有正确理解村民自治的内涵，认为自治就是自己想怎样干就怎样干。对此，解决村民自治中的问题还要：一加强自身建设。村党组织和村委会要切实履行职责，不负使命。要健全组织机构，依法选好配齐组织成员。明确自治组织岗位工作职责，形成规范制度，写入《村民自治章程》和村规民约。二履行职责。村级自治组织要正确行使民主决策、民主管理权利，教育和推动村民依法履行法律义务。保护公共财产，维护村民的合法权益，做好计划生育工作，促进男女平等，促进村与村之间的团结、互助，开展多形式的社会主义精神文明建设。三接受监督。建立村务监督委员会，负责民主理财，村务公开等制度的落实。做到村务公开透明，财务按期公布。村委会向村民会议或村民代表会议报告年度工作，成员实行