应对突发重大自然灾害保障食品安全的思考

应对突发重大自然灾害保障食品安全的思考

近年来，世界各地特大自然灾害频发，强度大，破坏严重，地震、海啸、洪水、飓风等造成了巨大的人员伤亡和财产损失，灾害同时造成人类食物资源的重大损毁，以及暴发传染病和食源性疾病。2008年上半年我国遭遇了历史罕见的南方低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震灾害，灾区人民群众的生命财产受到巨大损害。由于重大自然灾害的危害极大，灾害突发难以预测，使得应对这类灾害的难度极大，在灾害突袭下，食品的供应与食品质量卫生的安全面临着新的应对难题。一突袭的特大自然灾害2008年初在我国南方和西北东部遭遇了大范围低温雨雪冰冻灾害，影响范围达多个省区市，其中贵州、湖南、湖北、安徽、广西、江西等最为严重。灾害发生持续时间长达一个多月，冰冻程度深，强度大，严重影响了交通运输、能源供应、电力传输和通信等，对农业和人民群众的生活造成重大影响和损失，使农作物受灾面积达1.78亿亩，绝收2530亩，统计表明已造成直接经济损失1516.5亿元人民币。[1]2008年5月12日发生在四川汶川的地震更是毁灭性的重大自然灾害。根据国务院新闻办公室发布的四川汶川地震及灾害损失评估，汶川地震共造成69226人死亡、17923人失踪，共计87149人。四川、甘肃、陕西三省的极重灾区和重灾区数量分别是39个、8个和4个，共51个灾区县，总面积达到13万多平方公里。[2]国家、企业和人民群众的生命危害和财产损失巨大。由于地震这样的重大自然灾害目前仍然是不可预测的，而雨雪冰冻灾害也是50年甚至是百年一遇，所以这些突发的重大自然灾害一旦发生往往造成严重的破坏。在南方低温雨雪冰冻灾害发生时所造成的交通阻断和低温冰冻这一特殊状况，给食品的运输带来前所未有的困难，冰雪灾害天气还直接造成了其后的食品价格、能源价格的上涨。[3]汶川地震发生的重灾区域虽然不是国家或地区食物的主产区，农产品的商品率也不高，但是，突然爆发的自然灾害使得震区上千万人成为农产品的纯消费者，而数十万的救灾部队官兵以及其他救灾人员的到来，使得食物总体供应压力迅速增大，而在抗震救灾援助中，食品一直都是最主要的援助物资之一。重大自然灾害不仅直接影响普通老百姓的生活，而且间接地影响到国家和地区的经济社会的发展，灾害也极易导致食品安全问题。因此，应对突发重大自然灾害保障食品安全面临着许多新情况和新形势。二重大自然灾害中的食品安全问题1.对食物供应链的破坏性极大突发特大自然灾害对灾区原有的食物供应链形成了致命的打击。在南方的冰冻雪灾时期，偏远山区的交通几乎完全瘫痪，冰冻路面对城市之间的陆路交通也形成了突袭性阻断，而地震对交通设施的损坏更是毁灭性的，不仅陆路废弃，而且短期维修都极为困难，水路和空中航线也危机四伏。灾区原有的超市、批发市场等食品物流关键节点的物品储存功能被严重削弱，尤其是重灾区更是几乎丧失殆尽。灾害的破坏性使得食品物流相关企业同时遭受到重大人员伤亡和财产损失，食品购销能力也大大下降，区域购销网络甚至不复存在，无法运行。交通运输命脉的重创和坏死，使得受灾地区原有的食物供应网络被撕裂，区域性食物供应链表现出极其脆弱的特性。重大自然灾害对食品生产基地和食物供应源造成的破坏，不仅影响灾区的食物原料的供应，而且，受灾还将导致更大范围的食物链的受损以及产生其他的影响。在南方发生雨雪冰冻灾害后，国家原有的秋冬种蔬菜播种整体布局遭受严重损失，根据农业部统计，湖南、江西、贵州、湖北、广西等20个省份的蔬菜受灾面积达4427万亩，占全国秋冬种蔬菜播种面积的34%，而在成灾的2172万亩中绝收就高达740万亩。由此可见，灾害仅对秋冬种蔬菜播种就潜藏了严重的食品安全隐患。因此，重大自然灾害对人的生命和财产造成巨大破坏时，不仅造成灾区的食物供应链功能丧失，而且灾情的不利影响还有辐射到邻近灾区的其他区域，甚至影响到国家的食品安全总体保障战略进程，使食品安全保障工作面临更多新的困难和挑战。2.短期食物结构发生显著变化突发重大自然灾害将使受灾地区居民生活必需品供应出现严重短缺，尽快满足大米、面粉、猪肉、鸡蛋、大豆油、矿泉水等的主要食物的供给迫在眉睫，这是解决温饱的基本安全保障，也是影响社会稳定的重要因素之一。[4]在南方的冰冻灾害时，基本必需品甚至是人背肩挑地送到灾民手中。地震则使得这些必需食物要靠其他无灾地区援助，而要满足总体供应基本平衡，尚需要一段时间的努力，尤其不易。另外，灾害还造成部分食品出现短期需求增强，方便食品、饼干、饮料、乳制品、罐头以及火腿肠类的简易食品，由于方便食用易于储存和放置，成为救急的短期主要食品，新鲜的蔬菜和水果则因为难于保藏和储运不利而成为稀缺物品。地震发生后不久农业部面临的就是需要组织大量的水和方便食品运往灾区，国务院抗震总指挥部需要着力解决的后勤保障问题之一，就是食物的供应保障问题。[5]由于食物总量供需的短期失衡，以及食物结构的阶段性改变，因此，对于需求量大的食品，如果不能尽快得到外援，则会出现这类食品的需求均衡问题。而且这种状况的持续时间与灾害的种类和灾情的严重程度有关。问题是，突发重大自然灾害几乎都会产生这类问题。3.集中就餐的食品安全问题地震灾害使食品生产、流通、贮存和餐饮等环节的基本卫生设施遭到严重破坏，灾区环境条件差，污染因素增加。在地震后的救灾处置中通常是将灾民转移到安全地带，采取临时性的集中就餐形式，而集中就餐的设点之多、就餐人员之多，是其他灾害所没有的。灾区就餐场所的卫生条件和环境状况导致灾区发生食物中毒事故的风险加大，对食品卫生安全形成最大威胁。汶川地震形成了绵阳市唐家山堰塞湖，为此需安置泄洪区的疏散群众约19万人，当时设置了50余个安置点，其中游仙区208高地安置点有2万多人。较多人员集中餐饮时，由于食品供应数量大，对食物原料的检测任务加剧，病死、毒死和死因不明的畜禽以及来历不明食品的查处难度加大，对熟肉和冷荤菜的包装状况、餐饮供应处的剩饭菜的保管和存放、加工场所的清洁卫生、加工过程的生熟食品卫生要求，以及食品避免接触消毒药水、农药、鼠药等有毒有害物品及其容器等，稍有不慎就极易造成集中就餐的中毒情况，甚至暴发大的食源性疾病和传染病，是食品安全极易发生问题的高危警源。4.水源地和饮用水安全问题灾区的水源和饮用水在自然灾害发生时最易受到污染，发生水源地被破坏的情况时，需要探寻新的安全水源和提供安全饮用水，而灾区的集中式供水的出厂水、管网水、用水点和自备供水、人员集中场所饮用水、临时储水设备和设施等的水质卫生，也都容易发生重大饮用水卫生安全事件。在水源和饮用水方面如果信息公开不够，相关的安全性宣传不到位，还容易受到不利的消息影响，人为造成水源紧张和问题。在重大自然灾害面前，老百姓尤其是交通不便地区的人民群众获得饮用水公开信息的渠道有限，有关的卫生基础知识了解不够，谣言极易造成人为水荒。由于灾情的突袭，饮用水变得紧缺，而水污染造成的危害传播快、影响大，对灾区人民情绪的稳定和政府的公信力冲击最强，所以，饮用水安全遭受人为污染水源事件的风险增大，饮用水安全的保护面对更多复杂情况。如果保护措施不到位，不仅是水源卫生质量和供应流量的保障出问题，还会使灾区在遭受自然灾害的同时，面临人为的破坏。水资源和水安全是涉及卫生、环境、公安等多个部门监管的特殊资源，是特大自然灾害中突发食品安全问题的强威胁。5.对环境和生态安全的影响由于自然灾害对发生地域的地理、气候等产生影响，从农业、林业的角度已经可以看到，重大自然灾害对生态的影响与破坏，不是短期能够恢复的，这也是自然灾害的特殊破坏性。南方雨雪冰冻压垮了很多大树，伤害和损毁了一些珍稀动植物。地震所造成的堰塞湖、山体滑坡等地质灾害，对粮食耕地和当地食物资源结构造成不容忽视的潜在影响。从国家和区域的食物供给平衡和食物发展战略而言，突发重大自然灾害对环境和生态安全的影响是深远的，如何进行综合的科学评估是一项新的重大研究课题。三发生重大自然灾害，应对机制依然显现短板问题虽然重大自然灾害的发生概率极小，但是，由于重大自然灾害对人的生命危害极大，又难以预测和准确预报，甚至是无法预测预报，因此，长期关注和预警的思想需要常规化，并向专业化和普及率方面拓展。从这两次应对灾害的实践来看，国家各级的专业救灾队伍在灾情发生时抢险救灾、解决危机方面发挥出极大的作用，尤其是从科学技术角度支持并挽救了更多的生命。然而，从另一个角度来看，目前尚未建立起不同层面的灾害救助应对体系，应对重大自然灾害的基本知识普及、逃生和救助的科学方法、相关的宣传和普及教育需要制度化、规范化和实践化。1976年唐山地震已经过去了33年，然而，在应对地震灾害的基本知识和基本技能方面，普遍缺少培训和学习，能够以家庭、单位、地区等单元坚持配备地震自救物资，几乎是个别现象，地震自救食品常识缺乏，人们的自我救助能力也很脆弱。同样，政府主管部门和政府的快速反应能力和应急预案的建设和可操作性都有待进一步增强。应对灾害时个人的自救和小单元集体组合的自救，往往可以避免重大的伤亡，争取更多的救助机会。像日本这样的地震多发国家，家庭自救知识的普及率和有效性非常高，地震逃生演练从小孩子教育起，家庭自备逃生工具、自备救灾食品已经成为自然习惯，真正是防患于未然。同样，在将应对灾害的理念与国家的建设、人民的生活紧密结合方面，也极具借鉴作用。例如，学校建筑的抗震标准都是最高的，学校的防震预案中十分细致地计划了食品的安全保障措施，并真正储备有食品、饮用水等物资，日本全国各地的学校、公园、体育馆也同时被作为灾害避难场所，而且这些场所的职员平时还接受训练，以便灾害发生时可以组织和指导人们如何避难。[6]可以说应对重大灾害是从平时做起，将预警的教育和宣传制度化、经常化和规范化了。在汶川特大地震灾害中的四川安县桑枣中学，由于学校坚持4年一直在加固不安全的实验教学楼，并且坚持4年组织学生、教职员工进行地震紧急疏散演习，因此，在这次大地震中创造了全校2200多名学生、上百名老师在1分36秒全部冲到操场“无一伤亡”的奇迹。由此可见，从小学教育开始，以家庭、企业等为基本单元，加强应对灾害的救助教育与宣传是多么重要。四保障食品安全：应对大灾的经验和思考1.政府对食品安全的及时指导效果明显为了防止汶川地震的灾区救援人员和灾民因高度集中而极易导致食源性疾病疫情和传播问题，2008年5月28日，科技部抗震救灾食品安全专家组研究编制了《地震灾害地区集体供餐食品卫生注意事项》技术手册，对灾区集体供餐提出八项注意，并提出防止加工场所环境污染、水源卫生、加工操作、餐饮具清洗消毒和人员卫生等方面的基本要求。《地震灾害地区集体供餐食品卫生注意事项》的适时推出，为卫生防疫部门、食品安全执法监督部门等提供了指导性的卫生监督意见，对于突发事件而言，指导意见不仅为灾区居民、灾区集体供餐管理和操作人员参考，也为灾区避免出现食品卫生问题提供了技术保障，可行性和可操作性明显增强，对于大灾无大疫起到了基本的支撑作用。农业部在南方雨雪冰冻灾害发生后及时组织专家制定了《蔬菜防寒抗冻及灾后恢复生产指导意见》，地方相关部门也提出了有针对性的生产技术措施，大批农业专家深入灾区农户和地头开展具体的技术指导和咨询服务。由于各级政府和技术部门的及时指导，灾区的抗灾应对效果得到明显提高。重大自然灾害的发生对于受灾地区来说，是突发的偶然事件，灾害发生后的专业应对能力和水平都是极其有限的。因此，加强各级政府的领导能力，及时出台有针对性的意见和措施，制定有关的技术性指导，有利于引导灾区的抗灾救灾工作，帮助灾区人民尽量减小灾害造成的损失，降低新的食品安全危害的风险，防止食源性疾病和食物中毒发生。2.快速检测的技术优势保障食品安全需要先进的科学技术支撑，在灾害发生后需要尽快恢复检测能力，迅速有效地建设和完善灾区的食品安全检测技术网络。灾区尤其是重灾区，农产品生产基地、批发市场、灾区物资接收发放点、灾民集中安置点等都面临着大量的食品安全监测问题。重大自然灾害对食品安全检测的场所、设备和人员都会造成不同程度的损毁和伤害。能否及时提供必需的检测设备和检测技术力量，尽快恢复检测能力，尤其是尽快恢复快速检测能力，是保障食品安全的迫切任务之一。由于我国幅员辽阔，各种自然灾害都有可能发生，提高全国的食物快速检测水平，有必要建立分地区分级别的快速检测仪器与设备调控网络，将常规建设及布局与灾害预警相结合，建立应对重大灾害的快速检测能力调控机制，发挥现代科学技术在抗灾减灾工作中的优势。3.应对重大自然灾害的任务愈发艰巨自然灾害虽然是在某个局部区域发生的灾难，但是，重大自然灾害往往涉及的地域范围较大，我国这两次重大自然灾害都是发生在多省市区域，世界上的海啸、洪水等灾难也多是波及多个国家。因此，应对重大自然灾害的难题将是如何建立联合应对机制。防止重大自然灾害造成的食品安全事件，也将面临更复杂的联合应对困难，是当前我们所需要研究的一项新的重大研究课题。[7]另外，在自然灾害发生时，人为因素的破坏以及国际上的恐怖活动，都有可能利用食品制造重大的食品安全事件，危害性极大。因此，食品安全保障工作之中需要纳入反恐内容，这也是当今应对食品安全问题