对草原生态补偿机制设计的几点思考

对草原生态补偿机制设计的几点思考

草原生态系统是我国生态系统的重要组成部分。我国草原有392万平方公里，仅次于澳大利亚和俄罗斯，占世界草原面积的8.7%。草原是中国陆地生态系统的主体之一，草原生态直接关系到国家生态安全全局。进入21世纪以来，党中央、国务院高度重视草原生态保护和建设工作，连续几个中央1号文件都明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”，以从根本上解决草原生态保护与经济发展的矛盾，促进草原可持续利用，维护草原生态安全。2009年，国家在西藏首次启动全国草原生态补偿机制试点工作。今年，国务院将《生态补偿条例》起草工作正式列入2010年立法计划。由国家发展和改革委员会联合财政部、国土资源部、环境保护部、住房与城乡建设部、水利部、农业部、国家税务总局、国家林业局、国家统计局、国家海洋局等部门成立《生态补偿条例》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会，制订了专门而详细的工作方案和计划。《生态补偿条例》的起草表明，我国正尝试以法律形式规范国家生态补偿政策和措施，逐步采用法律手段来保障现行生态环境建设的成果和确保未来的生态社会可持续发展，这对于我国的生态保护建设工作无疑有着积极的推动意义。目前，我国的生态补偿立法远远落后于生态管理实践，许多新的生态管理和补偿模式尚没有形成制度，补偿还存在着一定的随意性，对利益主体也没有做出明确的界定和规定。由于立法滞后，草地利用、草原生态保护和建设中的具体工作目前缺乏补偿依据；此外，由于没有法律支持，草原生态保护和建设资金筹资机制尚不健全，使得草原生态补偿存在资金不足问题，特别是在具有重大草原生态服务价值的区域，资金投入严重不足。由于政出多门，在草原管理上，没有一部权威、公正的法律或政策性文件来规范各个行为主体的行为，造成环境管理上的混乱和困难。从已有工程项目执行情况来看，仅凭工程项目还不能解决草原生态保护与建设问题，必须形成政策、出台制度，以整合各项资金，打破部门和地区分割，提高生态补偿效率。总之，目前我国的生态立法落后于实践，在处理各类生态问题时缺乏有效的制度支持。草原生态补偿虽然已经成为中央政策制定部门的一种共识，但如何操作才更利于草原生态保护和建设工作，并为牧户接受，仍未破题。因此，应抓紧研究，在条件成熟时，考虑制定相应的草原生态补偿政策性文件。专门针对生态补偿进行立法，在我国立法史上也是首次。目前，各界对于《生态补偿条例》起草问题都有讨论，但由于条例涉及流域、森林、草原、湿地、矿产资源等领域，各领域的情况十分复杂，立法的难度也是非常高。2007年以来，我们一直在对草原生态补偿机制建立的相关问题进行跟踪研究，2009年还对西藏草原生态保护奖励机制试点情况进行了实地调查，形成了一些牧区调查成果。本文将从草原管理和立法操作层面，结合调研情况，主要对草原生态补偿内涵和外延、补偿标准、补偿资金来源、相关利益主体间的权利义务关系、监督管理等条例起草中的问题进行探讨，以供有关部门参考。一目前对草原生态补偿机制内涵的几种理解在我国，经济发达地区所处的生态位势较低，资源相对短缺，而欠发达和贫困地区的生态位势较高，资源也相对丰富。向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区基本是贫困地区和欠发达地区，如我国的水系源头地区、一些生物多样性丰富的地区以及西北地区等。这种经济地理的分布就决定了区域间补偿的缺失实际上造成了不同区域之间的发展不公平问题，欠发达地区面临着要环境还是要温饱的两难选择。草原生态补偿机制的建立就是要通过公共部门作用的发挥，来调节草原生态保护利益相关者之间的利益关系，使保护生态者能够得到合理的补偿，使享用生态服务功能的地区、群体能够多承担责任，使破坏草原生态环境功能的主体的行为受到制约。因此，草原生态补偿机制的建立看似一个生态保护问题，实际上更深层次的问题在于利益关系的调整和修正。这一公共制度的建立将不仅有利于生态保护工作的持续开展，还将为科学合理的社会管理机制的建立奠定基础。广义的生态补偿包括四个方面：一是对生态环境本身进行补偿；二是通过收取生态补偿费的办法，使环境成本内在化，调节有关经济主体的行为；三是对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿；四是对具有重大生态价值进行区域对象进行保护性投入。广义的生态补偿概念实际上体现了生态补偿目的的二重性：一是人类对生态环境的补偿，二是人类社会成员之间的补偿，实现生态责任和生态利益的公平分配。总的来说，生态补偿机制的建立和实施，必须体现对环境敏感区、经济欠发达地区的支持，使资金按生态补偿的要求，流向环境敏感区、经济欠发达地区。因此，我们认为，所谓草原生态补偿机制，是指保护和建设草原的筹资机制和投入方式；是草原资源使用人或草原生态功能的受益人在合法利用草原资源的过程中，对草原资源所有权人或对草原生态保护者支付相应费用的制度；是对具有重大生态价值的草原区域进行保护性投入的制度。建立草原生态补偿机制，其目的就是要以保障国家安全和国家利益为前提，确保草原资源的开发利用是在草原生态系统的可承受范围之内，使各个区域、各个行业的经济主体在共同享受草原生态经济系统的产出和服务的同时，按照“谁使用，谁受益，谁付费”的原则，共同承担起维护草原生态系统健康的责任。目前，对于草原生态补偿机制还有一些不同的认识。一种观点认为，草原生态补偿就是什么都补偿，应该把所有的草原生态保护和建设工作都纳入进来，草原生态补偿机制就好像一个“筐”，什么都可以装。而另一种观点认为，草原生态补偿应该严格区分于草原生态保护建设工程，认为我国草原生态补偿主要应当包括三个方面：一是对农牧民的补偿，二是对地方的补偿，三是对草原征占用的补偿。其中，对地方的补偿应根据生态功能区划进行核算，依据相关补偿系数由中央财政对地方财政进行转移支付，具体补偿按照有关政策执行。草原征占用补偿中，集体所有草原的征占用补偿依据《草原法》和《土地管理法》的相关规定，按照市场交易机制开展，国有草原征占用的补偿通过制定国有草原征占用的有关规定执行。目前，对农牧民的生态补偿还处于试点阶段，应尽快完善相关政策，尽快建立相关补偿机制。本文主要采用后一种观点。二明确生态补偿的责任草原生态是典型的公共物品。加强对草原生态治理方面的投入，应是建立公共财政框架的重要组成部分。目前，国家退耕还林还草和退牧还草等工程产生了明显的生态效益，生态治理已成为全国性的公共产品。中央政府理应成为这些工程的经济补偿成本的最基本也是最主要的承载主体。对具有重大生态价值的草原区域，如三江源地区，中央政府更应承担基本的生态补偿责任。对草原生态进行补偿，不只是中央政府的责任，也是省级政府和省以下各级政府的责任，因为草原生态治理好了，牧区本身就会明显受益。因此，牧区地方政府在其行政辖区内搞好草原生态建设，是其主要职责之所在。长期以来，草原牧区输出资源，支持着内地的生产建设。草原还具有重要的环境价值，在防止土地的风蚀沙化、水土流失，以及调节气候、维护生态平衡等方面发挥着重要作用。草原一旦退化，影响的就不仅仅是局部区域的环境。由于草原生态的巨大“外部性”，受益了的非牧区地方政府，也应承担必要的责任。当然，草原生态治理产生的效益，并不会使全国各地产生相同的感受，各地的受益程度会有明显差异。对不同地方的受益水平进行科学测算在操作上几乎是不可行的，由此就很难确定各受益地区应当承担的责任。因此，在生态补偿问题上主要的责任只能是中央政府和牧业省的省级政府，应由它们担负起承担经济补偿成本的责任。在中央政府和省级政府承担责任的孰轻孰重方面，应按照财权与事权对等的原则，确定中央政府与省级政府各自的责任，并根据涉及人口、经济、土地面积、生态基础等具体情况来确定实施。相关利益的获得者——企业和个人也要对草地资源的开发利用及草原生态的破坏进行补偿。三补偿资金来源草原生态补偿机制实际上是建立草原生态保护长效机制的一个重要内容，其核心是解决筹资机制问题和明确政府责任。（一）国外做法国外生态补偿一般是以政府补偿为主，市场交易、生态产品认证、私人补偿等形式并存，其中，通过公共财政对生态建设者进行补偿，是最重要的补偿形式。生态治理属于典型的公共产品，必须由政府出面干预，通过法律的、经济的、行政的手段来确保生态建设可持续。从各国情况来看，各国政府都积极参与到生态建设当中，为生态建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，对生态补偿行为予以规范，完善生态环境保护与治理的支付体系，弥补财政拨款的不足，实现生态、经济的可持续发展。德国生态补偿的资金支出主要是横向转移支付，即以州际财政平衡基金为主要内容，该基金由两部分构成：一是扣除了划归各州的销售税的一定比例后，余下的按各州居民人数直接分配给各州；二是财力较强的州按照统一标准计算拨给财力弱的州的补助金。其最大特点是资金到位率高，核算公平。德国宪法和法律对各级政府的事权和财权进行了细致的划分，保持了政府间财政关系的动态平衡。美国政府在流域治理方面承担了大部分的资金投入，其次，由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿。在巴西，各州政府有相对独立的税收立法权和管理权，工业产品税（相当于我国的增值税）是州政府最大的财政收入来源，约占税收总收入的90%。根据宪法，州政府工业产品税收收入的25%转移支付给地市政府，其中的75%以税收返还的形式返还给地市政府，剩余的25%则由州政府自行决定转移支付因素进行分配。各州政府生态补偿财政转移支付的财政资金来自于这部分税收收入。转移支付所选取的因素主要包括水资源状况、水土流失控制状况、固废管理及保护单位，其中以保护单位为主体。澳大利亚各级政府间事权划分清晰，地方政府管理地方性服务，职能比较明确。其财政收入90%来自税收，且高度集中到中央一级，从而为各地提供均衡化的公共服务奠定了基础。澳大利亚的转移支付制度规范而健全，妥善处理了中央与地方的分配关系。地方政府可以发债并对其严格管理，不仅便于地方筹资办大事，也有效防范了财政风险的发生。在澳大利亚，地方政府提供的服务有：工程服务（道路、桥梁、排污）、社区服务（照顾老人儿童、防火）、环境服务（废物处理，环境保护）、规制服务（建筑、餐馆、动物）、文化服务（图书馆、艺术画廊、博物馆）。总体上，由于这些国家的财政体制成熟，在政府职能划分、财政收入水平的确定、政府间收支责任的划分、支出标准的确定、区域间财政关系的确定等方面法制化水平和规范性较高，因此，政府的收支活动有比较健全的准则。而我国财政法制化体系建设还较为落后，这是目前生态补偿资金筹集所面临的一大制约因素。（二）将草原生态补偿纳入公共财政体系，多渠道筹集草原生态补偿资金自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径。公共财政政策是实现政府公共管理目标的重要政策手段。目前，作为公共服务之一的生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，今后，应将生态补偿纳入国家财政转移支付项目，由财政承担一部分生态补偿的职责。2009年，中国财政收入达到68477亿元，比上年增长11.7%。对中央财政来说，完全有能力大幅度增加对生态补偿的投入力度。建议在中央和地方财政支出预算科目中建立生态环境保护与生态建设支出预算科目，稳定和提高有关财政投入。在国债项目中，尽量降低项目地方配套资金和群众自筹资金比例。应考虑建立“生态环境建设补偿基金”，由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，吸引企业、民间组织、国际组织和个人捐赠，开辟融资渠道以及在西部土地开发中积累生态环境保护资金等。此外，要改变生态补偿税收优惠措施过于单一的状态，提高现行税制的绿色化程度，包括实施具有生态补偿性质的税收优惠政策（如对草原保护及其相关的技术培训收入免税、对生态移民进行城镇从事二三产业实行税费减免）；征收草原资源开发生态补偿税，草原资源使用税，完善现行草原生态保护的税收政策；加大向草原排污收费力度；加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头区和自然保护区倾斜；征收草原旅游消费税等。草原生态补偿资金的提供，还存在一个中央政府与省级政府分摊的问题。补偿资金的分摊、分配关系到补偿能否持续。因此，需要对分摊比例做进一步明确。应在考虑地方财力的基础上，按照财权与事权对等的原则，确定由哪一级政府的公共财政来支出。鉴于草原地区政府财力较弱，可以由中央政府承担较多的支出责任，加大一般性转移支付力度，同时明确省级政府也承担一定的支出责任。另外，可以尝试建立省际间或省内各地间的财政横向转移支付制度，由享受生态服务功能的地区向保护生态地区支付一定的费用，或提供现金、粮食和其他物质援助，支持本地企业进行投资合作，接纳和安置“生态移民”，实施对口支援等，这在国内的水资源管理方面已经有了范例。实施退牧还草工程后，由于政府出台了一系列优惠政策，对工商企业来说，还是有一些发展机会的，可以在确保兑现优惠政策的前提下，鼓励工商企业进入当地投资，为当地居民提供就业机会。此外，企业和个人也要对资源的开发利用及生态破坏进行补偿。总之，公共财政政策是实现政府公共管理目标的重要政策手段，通过中央财政转移支付、横向转移支付以及对口帮扶等方式，形成完善、统一、长期、稳定的生态补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下实现生态保护与建设投入的制度化和规范化，调动起地方保护生态的积极性，加大对生态脆弱地区的转移支付力度，支持和鼓励生态脆弱地区更多地承担保护生态的责任。要以保障国家安全和国家利益为前提，确保草原资源的开发利用在草原生态系统的可承受范围内，使各个地区、各个行业、不同利益主体等，在共同享受草原生态经济系统的产出和服务的同时，按照“谁使用，谁受益，谁付费”的原则，共同承担起维护草原生态系统健康的责任，建立责权利一致的良性运作机制。四生态补偿的几个具体问题补偿标准的确定应该分以下步骤进行。（一）界定草原生态系统的服务功能和价值草原生态补偿的前提是对草原的生态服务功能和价值达成一致认识，即草原生态系统所提供的生态环境服务具有价值，因而应被纳入财政支付体系之内。因此，条例中首先就要明确草原的生态服务功能，建议采用列举法来界定生态系统服务的类型，要突出草原生态系统服务价值，包括水土保持价值、气体调节、有机物质生产、涵养水源、生物多样性保护和生态旅游价值以及草原生态退化或被破坏会带来效益的损失，等等。（二）确定补偿主体1996年以后，草场承包经营责任制在我国牧区全面推行，其核心是以草场公有制为前提，将草场的管理和使用权划分到户或联户，长期使用，可以继承。《草原法》对草原权属做出明确规定。由于中国草原所有权分为国家所有和集体所有两类。从理论上讲，所有权主体是不同的。但是当前通过“确定”的方式将国家所有的草原无偿给集体使用，实际上使得分属于不同主体的草原的所有权在事实上没有多大差异。不论是国家所有的还是集体所有的草原，实际上都存在所有权“虚化”的问题。那么谁是补偿的主体就是一个问题。在草原生态补偿方面，目前生态环境服务提供方与支付方之间权利的平衡关系或者债权债务关系并不明确，以补贴或奖励为基础的生态补偿不能完全体现补偿的意义。而界定了草原生态系统的服务功能和价值之后，从生态环境服务公共物品的特性来看，对草原生态系统功能恢复、保护等的支付理应由财政来负担；而根据“谁使用，谁受益，谁付费”的原则，则草原地区的工商企业、农牧民这些使用者应当承担一部分费用，而非牧区以及城市居民由于是受益者，也应该承担支付责任。也就是说，生态补偿的主体应该以中央财政补贴、地方财政补贴为主，辅之以有补偿能力和可能的生态受益地区、企业和个人。当然，也不排除愿意介入的国家政府基金或国内国际组织或个人的捐赠等情况。确立草原生态环境服务提供方和支付方之间的债权债务关系，生态补偿才有了立法基础。因此，在立法中要首先明确补偿主体。接着就可以确定环境服务债权债务之实现、清偿及消灭、连带债务、环境服务担保等生态补偿制度的重要内容。（三）明确补偿对象——补给谁生态补偿的目标旨在保护和维持生态系统的服务功能和价值，体现在生态的恢复、改善等方面，但是目前情况下，补偿的对象是牧区政府、农牧民这些行为主体。不通过他们的努力，上述的补偿目标也就无法实现。具体的补偿对象包括：（1）省级政府。中央政府通过转移支付购买地方政府提供的环境服务。（2）地方政府的草原保护部门。通过财政支付来确保它们的运行、基础设施设备的改善、人员的支出和工作经费、项目开支等。（3）农牧民。由各级政府通过补贴等激励措施来规范农牧民生产经营行为，促使其转变生产经营方式，变成生态系统的维护者、保护者。（4）其他一些保护生态的组织或个体。从区域的角度来看，应按照分类补偿原则，明确补偿区域。我国有六大草原生态区类型。不同的草原类型区，自然条件、草场生产能力、牲畜类型、生产方式都有着一定的差别，对整个生态的影响、面临的形势、治理方向都不一样。因此，在实施生态补偿时，也应该按照区域资源禀赋情况、补偿对象的情况，进行科学的分类，确定针对不同区域、不同收入群体的补偿标准和补偿时间。首先要根据草原生态服务的价值、退化或破坏的程度，确定分类保护的区域和条件，要有所侧重、分出优先序列，优先支持重要生态功能区、水系源头地区、自然保护区的生态保护和建设，并根据实践做出调整。这有赖于对全国草原分布和生态状况做出基础性研究和评估。这方面的工作应结合我国主体功能区建设来进行。“三江源”保护区建设也带有这方面的鲜明特点。如果区域被征收为国有，则不适用生态补偿制度；如区域仍属于集体或其他主体，则要使用生态补偿制度。对于承包草原，其既有生产功能和农牧民的收入保障功能，又有一定的生态功能，但是管理方面还是要放在区域范围内为宜。（四）补偿内容广义的草原生态补偿，除了要给予生态服务提供者本身以补偿外，还要给提供生态服务产出的贫困地区和少数民族地区以转移支付，以解决地方财政收支不平衡问题。补偿的内容包括：（1）对草原生态保护和建设活动直接进行补偿。包括草原生物多样性保护、草原防火、人工增雨、草原鼠虫害及生物灾害防治和生态监测等内容。（2）对因保护草原生态而放弃发展机会的人群和地区给予经济补偿。包括草畜平衡补偿、生态移民补偿、牧区环境补贴、牧区薪柴替代补贴等。（3）对具有重要环境价值的草原进行保护性投入。如草原自然保护区建设、生物多样性保护区建设等。对不同区域的草原，生态补偿的内容应有所不同。应当针对不同类型草原的实际情况，建立补偿目录。在不同的区域，根据农牧民的需求、草原保护和建设的需要实施补偿方案。要确定不同区域草原生态补偿的几个重点领域。草原生态补偿资金应优先支持欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区，加大对区域性保护技术开发和应用的资金支持力度。此外，需要加强的支撑项目还主要包括人工增雨工程、生态监测与科技支撑等内容。（五）补偿标准生态补偿标准的计算和确定是合理生态补偿实现的前提，是生态补偿的关键环节。如果补偿主体所提供的补偿数量过少，未能满足落后贫困地区的基本要求，落后贫困地区就没有生态保护的积极性；如果补偿主体提供的补偿数量过多，又会超过财政承受能力。因此，只有补偿数量能够让补偿者和被补偿者双方满意和接受时，生态补偿才能有效进行。发达国家在生态补偿标准确定方面主要是通过市场价值法、机会成本法、影子价格法、替代工程法、费用分析法、防护费用法、资产价值法等来确定，在补偿对象确定、补偿标准、补偿监督、监测、制裁等方面有一套较完备的机制。而国内目前的草原生态补偿标准确定还没有一套完整科学的方法。目前，由于对生态系统价值和生态改善的效益还无法进行经济学的精确计算，而财力情况也会制约我们根据草原所实际提供的生态服务的价值而确定单位面积每年获得的支付金额，因此，可以考虑建立协商机制，由农牧民与补偿提供者谈判来签订合同而确定支付金额。从已有经验来看，补偿额应与农牧民减收部分基本相当。应按照实施区域“以产定补”、当地群众“以失定补”的原则，对实施区域和实施目标群体进行合理的补偿，使补偿能够基本上弥补其损失。在这一过程中，可以引入第三方主体介入，以帮助农牧民和政府更好地确定补偿标准。目前按照以户为单位进行补偿的方式过于简单，使牧民缺乏减畜和搬迁的积极性。因此，在确定补偿额的过程中，要考虑牧户的畜群数量差异和人口差异的问题。可以考虑，进一步完善补偿公式，考虑以户为基础确定基数，然后给予人口、在当地的存栏牲畜数量、草场可利用面积等因素一定权重，平衡各方的利益。这就需要各地做好基础性工作，掌握一手基础数据，如牲畜存栏情况、草原退化情况、牧户经济状况等，为后续工作的有效开展提供保障。另外，不同区域的草原可能还会因地理位置的不同而有着不同的生物种类和不同的生态价值。因此，还要在对草地所提供的生态服务类型进行分类的基础上，通过评价草原生态系统服务价值，来进一步确定不同区域的补偿水平，完善草原生态补偿机制。五建立有效的监督管理机制监督机制对执行环境法规有着重要作用。欧美国家对生态补偿的监督管理十分严格。它们在重要的水源保护区、脆弱的生态区都有源头控制的监督体系和相应的奖惩措施，以规范人们的行为和进行指导和监督。发达国家对生态保护执行情况以及环境友好的环保技术的使用情况的监督主要是通过政府专项拨款，依托当地的农业科研和技术推广部门代行这一职能，或是依赖于社区自治、公民互相监督。欧盟还对农业项目进行环境协调预测。在科学预测的基础上，提高监督管理的针对性和有效性。目前，我国草原行政管理资源过于分散，管理者层级低，基层单位缺少资金、设备与人员，导致监督体系缺失、监督能力薄弱，影响生态治理及生态补偿有效实施。此外，草原生态治理缺少外部监督，缺少第三方评价。因此，实施生态