城镇就业状况及促进城镇就业政策

城镇就业状况及促进城镇就业政策

1998年国有企业实行激进的劳动就业制度改革以来，数千万城镇职工因企业经营状况不好，甚至停工、破产而下岗，其中一些人或处于失业状态，或退出了劳动力市场。政府实施了积极的就业政策，并推进社会保障体系的建设，完成了就业从计划到市场机制配置的平稳转轨。与此同时，农村劳动力向城市转移的速度大大加快，农民工成为城镇劳动力市场的重要组成部分。此外，包括高校毕业生在内的新增劳动力源源不断地进入劳动力市场，尤其是高等教育扩招，更是大大增加了劳动力市场上的高校毕业生人数。最近几年，随着劳动力供给的变化，农民工短缺成为一个日益突出的现象。自2004年开始，农民工短缺现象首先在珠江三角洲地区出现，此后扩大到长江三角洲地区，进而蔓延到中西部地区劳动力输出省份，形成全国性的劳动力短缺。在劳动力市场形势迅速变化的同时，得益于改革、开放和发展，劳动力市场发育得以迅速推进，加快了农村劳动力的流动和城镇就业、再就业的过程，中国城镇就业总量不断扩大，就业结构不断变化。本文将分析城镇失业率、城镇就业总量和结构的变化，考察中国政府所实施的积极就业政策。在这些分析的基础上，本文将指出劳动力市场上仍然存在的一些问题，并就如何进一步促进城镇就业，提出一些政策建议。一城镇失业的基本状况（一）城镇登记失业率的变化在大多数国家，调查失业率是对劳动力市场状况进行描述的基本指标。中国官方统计系统对就业状况做出描述的数字非常有限，唯一的关于城镇失业水平的数字是城镇登记失业率。城镇登记失业率，是指报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比重。但是，由于登记失业有一些条件，如达到退休年龄的不再登记，没有当地户口的不予登记，另外那些不愿意登记或暂时没有登记意愿的人，自然也没有被统计在内等，因此，登记失业率不能客观地反映劳动力市场的状况。从城镇登记失业率的变化看，大约在2003年以前，城镇登记失业率呈现缓慢的上升趋势。2003年达到最高点，为4.3%。在之后年份中，城镇登记失业率略有波动，但变动幅度很小，保持在较为稳定的水平（见图1）。2009年为4.3%，与2003年持平。图1城镇登记失业率和调查失业率（二）城镇调查失业率的变化为了填补官方失业率统计数字的缺乏，研究者采用各种间接的估计方法来推算中国的失业水平，得出远比官方城镇登记失业率高的失业水平（UNDP，1999；李实、邓曲恒，2004；郭飞，2003）。我们利用国家统计局公开发表的数据，根据国际劳工组织对调查失业率的定义[1]，计算了20世纪90年代以来中国城镇调查失业率的情况（见图1）。根据目前中国的统计数据，这个调查范围仅仅能够包括很小一部分在城市务工的外来常住人口，所以它主要还是反映城镇户籍人口的失业情况。我们用城镇经济活动人口减去城镇就业人口，即可得出失业人口。城镇经济活动人口系用国家统计局提供的城乡加总数减去农村就业人口数得出。由于农村家庭承包制保证了每个人拥有一块责任田，农村劳动力要么在非农产业就业，要么可以被视为在农业就业，失业率很低。所以，在不能获得农村真实失业率的情况下，我们假设农村经济活动人口的失业率为零，因而把农村就业人口与经济活动人口视为相等，不会产生很大误差。城镇失业人口除以经济活动人口乘以100%，即可得到失业率。从图1可以看到，从20世纪90年代开始，调查失业率呈现持续上升的态势，但直到1997年激进的国有企业改革和产业结构调整开始之前，失业率都保持在3%～4%之间。失业率的急剧攀升，发生在20世纪90年代后期，2000年城镇调查失业率达到7.61%。之后城镇调查失业率开始下降，2004年仅为5.78%。2005年，城镇调查失业率又有较大程度的反弹，达到6.98%。之后年份，城镇调查失业率处于下降的趋势，2009年为5.52%。二城镇就业的基本状况（一）城镇就业总量稳步增长1998年国有企业实行激进的劳动就业制度改革以来，大量工人从国有企业下岗，失业人数增加，失业率上升，失业人员和下岗职工再就业率降低。这些给许多人一种印象，似乎中国自20世纪90年代以来，就业没有增长，甚至可能绝对减少。实际上，城镇就业总量始终是在增长的。图2给出了城镇就业总量以及城镇就业占全部就业比例。我们看到，城镇就业总量一直在稳步增长。1990年，城镇就业总量为1.7亿人，到2009年，城镇就业总量达到3.1亿人，增长了82.4%，年均增长741万人。城镇就业占全部就业的比例，也在不断提高。1990年，这一比例为26.3%，2009年提高至39.9%。图2城镇就业总量及占全部就业比例（二）城镇就业结构变化较大1.国有和集体就业比重迅速下降从城镇就业结构的变化看（见图3），1990年代初期，国有和集体单位就业占城镇就业的比重超过80%。之后一直到1997年，尽管国有和集体企业的就业量并未发生大的变化，但由于其他就业在不断增加，国有和集体单位就业在城镇就业中的比重有所下降，1997年为67%。其后，随着国有企业劳动就业制度的改革，国有和集体企业的就业总量迅速下降，占城镇就业的比例也迅速降低。2009年，这一比例仅为22.6%。图3城镇就业的部门分布2.其他就业迅速增长在国有和集体单位就业大幅度下降的同时，其他就业却迅速增长。1990年代初期，私营企业就业、个体就业以及其他类型单位就业开始出现，但规模和比重都微不足道。其后，这些部门的就业从无到有并大幅度增加。2009年，私营个体就业达到9789万人，占城镇就业的比例为31.5%；其他类型单位的就业为5286万人，占城镇就业的比例为17%。中国形成了就业结构多元化的局面。3.统计“差额”规模较大在图3中，我们还看到一个“差额”的部分。近些年尤其是1990年代末期以来，这类就业的规模有了迅速增长，2004年达到最大规模，为1亿人，占城镇就业的比重为38%。此后，这类就业的数量开始下降，2009年约为9000万人。这个差额的产生是由于城镇就业总量是利用城镇劳动力住户抽样调查数据推算得到的，而城镇部门就业只包括国有单位、集体单位、私营个体和其他类型单位。通过城镇劳动力住户抽样调查得到的城镇就业总量较为全面和准确，部门就业统计不全面，漏报和低报现象多，于是形成了这个“差额”[2]部分。三政府的积极就业政策（一）应对体制转轨的就业政策20世纪90年代末，在城市职工大批下岗、城市失业率上升的情况下，政府实施了积极的就业政策，缓解劳动力市场压力。其后，政府的积极就业政策一直延续至今。1.建立并不断完善公共就业服务制度政府大力加强劳动力市场软件和硬件的规范化、现代化建设。在各级公共职业介绍机构中，实行求职登记、职业指导和社会保险关系接续等“一站式”就业服务。政府还鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。根据国家统计局与人力资源和社会保障部的统计，城镇失业人员寻找工作方式中，委托亲友找工作仍然是主要的方式，在所有方式中占到一半以上。如果将“在职业介绍机构登记”、“参加招聘会”和“应答或刊登广告”看做市场化寻找工作的途径，这三类方式加起来，占到1/4左右（见表1）。表1城镇失业人员寻找工作方式构成劳动力市场信息的畅通，对于减少劳动力和雇主相互寻找的时间、减少摩擦性和结构性失业，是非常重要的。目前，城镇失业人员寻找工作的方式中，委托亲友仍然占到一半以上，而在职业介绍机构登记、参加招聘会和应答或刊登广告等市场化寻找工作的方式，仍然只占较小份额。从农村劳动力转移的流向和转移劳动力的地区分布来看，其中比重最大的一部分是省内转移，通常占转移人口的50%以上。这是因为对农民工而言，跨地区寻找就业机会，其信息获取目前几乎全部依靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助，而超越省界之外，社会关系大大减少。2.加强就业和再就业培训再就业服务中心的一项重要职能，就是组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。从1998年开始，政府实施第一期“三年千万”（三年内累计培训下岗职工和失业人员1000万人）再就业培训计划。1998～2000年的三年间，全国各地共组织了1300多万名下岗职工和失业人员参加培训，接受培训半年后的就业率达到60%。从2001年起，政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训计划[3]。除了再就业服务中心组织的培训外，中央政府还特别强调，要充分利用全社会现有的教育资源，组织开展多层次、多形式的再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力。对从事技术性工作的劳动者开展技能培训，对有开业条件的人员开展创业培训和开业指导，通过培养创业带头人带动更多人就业。2006年4月，中共中央和国务院办公厅发出了《关于进一步加强高技能人才工作的意见的通知》。通知指出，要改善高技能人才培养体系，大力加强高技能人才培养工作。要动员社会各方面力量开展高技能人才培养工作；以企业行业为主体，开辟高技能人才培养的多种途径；建立高技能人才校企合作培养制度；支持和鼓励职工参加职业技能培训；加强高技能人才培训基地建设。2006年8月，劳动和社会保障部发出《关于推动高级技工学校技师学院加快培养高技能人才有关问题的意见》。意见指出，要制定高技能人才院校培养规划，明确培养目标；建立高技能人才校企合作培养制度，创新高技能人才院校培养方式；统筹发展技师学院，明确办学方向；制定激励政策，推动院校培养高技能人才。劳动力市场的培训体系，是劳动力市场公共服务的重要方面。中国政府针对培训陆续出台了一些措施。但总体来看，中国的劳动力市场缺乏系统的培训体系，培训资源配置分散，培训资源的使用效率较低。已有培训对劳动力的就业和工资水平，也未起到预期的作用。培训的水平和效果，都不尽如人意。3.实施再就业扶持和援助政府对下岗失业人员从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。建立下岗失业人员贷款担保基金，为下岗失业人员自谋职业和自主创业提供小额贷款。简化下岗失业人员开业的相关手续，提高服务效率。鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的形式实现就业。通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式，为他们灵活就业提供服务和帮助。此外，将有劳动能力和就业愿望的男性50周岁以上、女性40周岁以上（即4050人员），就业困难的下岗失业人员作为再就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴。（二）应对金融危机的就业政策金融危机对劳动力市场造成了较大冲击。为了减少就业损失，中国政府从不同层面，采取了若干就业扶持和援助政策。首先，中小企业是就业岗位的主要创造者，但其天然弱点就是抵抗风险的能力低，在金融危机来临时，中小企业损失的就业岗位多，因此，对于中小企业，中央采取了减税、减负等若干手段给予扶持，帮助困难中小企业渡过金融危机的难关，挽救就业机会，减少就业损失。其次，对遭遇就业冲击较大的农民工群体和一些就业困难群体如大学生，中国政府也采取了很多扶助措施。1.扶持中小企业的就业政策2008年，中央财政安排了中小企业专项资金35.1亿元，用于支持中小企业的发展。2008年9月，人力资源和社会保障部会同其他有关部委，较全面地提出了一些具体的对中小企业的扶持措施，主要包括放宽市场准入、改善行政管理、强化政策扶持、拓宽融资渠道和强化培训等方面。2008年11月，国务院常务会议中也提到了要加大对中小企业的信贷支持。2008年12月，人力资源和社会保障部等三部委提出“五缓四减三补两协商”。其中涉及的政策措施，主要包括：①允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费；②阶段性降低四项社会保险费率，包括城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，但不得擅自降低养老保险费率；③使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位；④鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍；⑤妥善解决困难企业支付经济补偿问题。有关部门预测，仅仅上述前三项措施落实到位，就可为企业降压减负上千亿元，稳定上千万个企业职工就业岗位。2.促进困难群体就业的政策金融危机在加大整体就业压力的同时，青年就业难问题更加凸显。除了农民工就业遭遇较大冲击之外，大学毕业生等新进入劳动力市场群体，也面临前所未有的困难。对于这些群体，政府采取了若干就业扶助手段，就业扶助从就业服务、教育和培训等多方面入手。《2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》即2009中央一号文件中，就提到要支持企业多留用农民工；对生产经营遇到暂时困难的企业，引导其采取灵活用工、弹性工时、在岗培训等多种措施稳定就业岗位；落实农民工返乡创业扶持政策，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。2008年11月，教育部办公厅指出，在返乡农民工集中的地区，要组织返乡农民工就近接受职业教育培训。针对大学生就业，政府也有若干措施出台。2009年1月7日，国务院部署做好高校毕业生就业工作，提出强化毕业生就业服务和建立并完善困难毕业生援助制度等。四促进城镇就业的政策建议20世纪90年代后期以来，各级政府采取了许多措施，帮助劳动力实现就业和再就业，促进城镇就业。在取得明显成绩的同时，城镇就业仍然存在一些问题，需要采取具有针对性的政策加以解决。（一）进一步加强劳动力市场公共服务建设失业特别是由于摩擦和结构性因素导致的自然失业现象将长期存在。目前的失业率，有很大部分是自然失业率（蔡昉等，2005），主要由于劳动力市场不健全、产业结构调整和各种不利于就业扩大的规制而产生。治理自然失业，要求继续发育劳动力市场并改善政府服务的效率，采取综合手段予以治理。改善劳动力市场的功能，完善劳动力市场公共服务，提供更好的就业和再就业的中介服务和培训，是提高劳动力资源配置效率、降低摩擦性和结构性失业的重要途径。劳动力市场的公共服务完善，劳动力市场信息渠道畅通，能够为劳动力资源的配置起到重要的不可替代的桥梁作用。要进一步加强劳动力市场公共服务建设，不断完善劳动力市场信息和中介服务，使人们能够从方便的渠道获得需要的劳动力市场信息。（二）建立系统的劳动力培训体系培训是教育的重要补充，劳动力要适应新的就业岗位和满足新的技能需求，很多情况下需要依靠培训来完成。然而，很长时间里，政府把培训看做是企业的责任，而企业也没有特别的积极性为劳动力提供长期的正规培训。劳动力市场缺乏系统的培训体系，培训资源配置分散，培训资源的使用效率较低。已有培训