国有企业利润上缴与国有资本经营预算制度的构建

国有企业利润上缴与国有资本经营预算制度的构建

近年来，随着公共财政框架的构建和国有资产管理体制改革的深化，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作国有资本的重要手段日益引起各级政府的高度重视。2007年5月30日，国务院决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算制度，地方试行的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。这不仅结束了我国国有企业1993年以来13年不向政府（出资人）分红的历史，也拉开了建立国有资本经营预算的实践序幕。试点地区的经验表明，建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国企收入分配制度改革、缩小行业收入差距以促进社会公平、增强政府宏观调控能力、促进企业技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。但是，在推进国有资本经营预算制度建设中，如何协调相关各方的利益格局，如何基于配置合理、效率优化的原则来定位制度框架设计的主导权问题，如何处理企业上缴与政府收缴的利益关系，如何确定财政预算部门与国资监管机构的职责分工，如何确定编制主体、覆盖范围、收支管理以及监督管理等一系列问题，仍然需要随着实践的进一步展开而进行深入的理论探索，从而构建与我国国情相适应的国有资本经营预算制度框架。一我国国有企业利润分配制度的缺陷与成因企业国有资本收益属于财政的一种非税收入，包括企业分配的税后利润和企业国有产权处置（转让、清算）收益。随着财政预算管理体制改革的深入，以及国有企业改革和国有经济结构调整战略的实施，迫切需要加强国有资本收益的管理，特别是调整国有企业利润分配体制，建立国有资本收益管理制度。但是，按照现行的企业利润分配体制，国有企业自1994年实行分税制以来就不再向国家上缴税后利润，而国有产权处置收益往往一事一议地决定，缺乏规范有效的管理法规。这种制度安排的初衷是为了扭转国有企业整体亏损的困局，但1998年以来，随着各种社会职能的剥离和政策倾斜力度的加大，国有企业不仅实现“三年脱困”的目标，而且利润节节攀升，年利润总额从213.7亿元提高到了9047亿元，7年内增长了42.3倍，累计利润超过4万亿元。2007年更是创出实现利润1.62万亿元的历史新高[1]。在这种新格局下，如果坚持上述国企利润不上缴的制度安排，其弊端日益显现，并直接制约了国企改革的深化和国有资本经营预算制度的建立。（一）国企利润内部留存导致企业过度投资、盲目扩张据国家统计局的数据显示，与前一年相比，2003年、2004年和2005年全社会固定资产投资分别增长26.7%、25.8%和25.7%。以2005年为例，投资占GDP的比重高达40%以上，而企业投资占GDP的比重为31%，企业投资资金部分外部融资（主要是银行借款）大约占1/3，更多的投资资金来自于企业的盈利和积累（企业留利加上折旧），比重超过50%。由于内部自有资金的重新配置缺乏从外部融资所需的严格的审核监督（高路易等，2006），在内部治理机制和外部治理环境不佳的情况下，国有企业内部人可能会为了规模私利而不完全是规模经济，进行过度投资，从而导致投资过热和投资效率低下。国外学者关于股利代理理论的研究表明：现金股利的支付减少了经理人可支配的现金，从而可抑制企业的过度投资行为。Jensen（1986）研究指出，由于扩大企业投资规模会增加经理人可控制的资源，而其在职消费往往与公司规模呈正相关关系，因此经理人有扩大企业投资规模的动机，通过少支付现金股利而将更多的留存利润投资到有利于自身利益最大化而未必是企业价值最大化的项目。在我国，大多数上市公司是由国企改制而来，因而国有股东基本处于控股地位。但在国有资本的委托——代理链条中，国有股东的控股权是“虚置”的，缺乏人格化的主体。于是，政府部门下放了国企经营管理权后而又难以有效控制和监督企业经营者的行为，从而导致了严重的内部人控制问题。在存在薪酬管制的情况下，内部人显性货币激励明显不足，因而增加在职消费等控制权收益必然成为国企内部人的理性选择，以获取最大限度的隐性激励来弥补显性激励的不足。另一方面，由于国企经营者不拥有或很少拥有企业的股份，其在企业中没有资本利得，对利润的享用也不可能超过其在企业的任期，所以国企的内部人不愿投资促进生产力长期发展的项目和研究开发项目，而更愿意投资于能为其带来更多控制权私利的项目。因此，理性的国企内部人会热衷于扩大企业规模，但他们更多关心的是投资的规模私利而非规模经济。有学者（魏明海、柳建华，2007）以2001～2004年的国有上市公司为样本，运用回归分析模型考察了国有上市公司的现金股利政策、治理因素与企业投资行为之间的关系。实证研究的结果发现：未派现公司的过度投资水平显著高于派现的公司的过度投资水平，现金股利支付率低的公司的过度投资水平也显著高于支付率高的公司。换言之，企业支付现金股利减少了内部自由现金流，从而减少了内部人可动用现金，抑制了其过度投资行为。因此，他们主张，国家作为出资人应当行使收益权这项股东的基本权利，提高国企的现金股利支付水平以减少内部人可以随意支配的现金流，同时强化对国企留存盈利的重新配置的监督，从而抑制其严重的过度投资行为。这一政策主张得到了国际货币基金组织（IMF）报告的支持，该报告认为：减少这些企业的（资金）流动性，有助于“减缓投资”。而减少这些企业资金流动性的一个有效途径就是政府加强对其红利的征缴。（二）维护并强化国企的垄断地位，导致社会福利损失根据经济学原理，垄断企业的超额利润是以社会福利损失为前提，以垄断高价的形式把消费者剩余转化为生产者剩余形成的。那么，减少垄断企业所造成的社会福利净损失，将以垄断高价从消费者那里获得的剩余进行有效的收入再分配，即意味着增进社会福利。姜付秀、余晖（2007）利用哈伯格、柯林和缪勒的计算方法，根据代表性公司福利净损失与制度总成本占销售收入的比重，结合烟草、铁路运输、电力、邮电通信、石油开采与加工、金融6个行业的销售收入数据，计算出了该6个行业所造成的福利净损失和制度总成本，以及它们占国民收入（GNP）的比重。其实证分析的结果是，1997～2005年，上述6个行政性垄断行业所造成的福利净损失，按照最低限的估计，9年的平均情况也在738亿元，最高限的估计为3748亿元，占国民总收入的比重分别为0.612%和3.279%，而这部分福利既没有被消费者得到，同时也没有被生产者得到，是纯粹的福利损失。同时，如果考虑到垄断成本，我国行政性垄断的制度总成本9年的平均值最低限的估计为6022亿元，最高限的估计为9388亿元，分别占国民总收入的比重为5.302%和8.300%[2]。企业的行政性垄断不仅导致巨大的社会福利净损失，而且还会产生严重扭曲的收入分配效应。因为在企业的初始分配中，有越来越多的财富积累于垄断者，积累越多就会越增加社会财富分配的不均等，这种分配体现出一种非公平的社会福利损失。姜付秀、余晖（2007）在同一文章中指出，那些竞争性很强的行业，职工的平均收入水平是远远低于那些行政性垄断行业的，最少的行政性垄断行业职工平均收入也在制造业的1.5倍以上，而且这种差距并没有出现缩小的趋势，相反，从近几年的情况看，甚至有扩大的趋势，如金融业、航空业，职工收入近2年保持了近20%的增长率，远远高于其他行业。减少垄断企业所造成的社会福利净损失在于改变垄断企业的定价方式，即对垄断企业定价进行管制，从而以较低的定价提供更多的产品供给，以进一步满足消费者的需求，减少社会福利净损失，这是西方国家反垄断的主要措施。而将从消费者那里获得的剩余进行有效地再分配，只有通过国有企业才能实现。因为，国有企业的资本既为国有，不仅从资本的角度能够获得和分配企业剩余，而且对企业剩余的使用更应满足和增进社会福利的需求。很多西方国家要求国有企业上缴利润，不仅上缴比例高，如法国达到盈利的50%，而且这些收入会转到财政部门，用于公共支出，通过公共支出进行收入再分配，实现本国人民的高福利与高保障。因此，笔者认为，鉴于我国现阶段国有企业利润总量高企的现实以及其来源的垄断性特征，规范垄断国企利润上缴，充分考虑企业的初次分配与利润上缴后收入再分配产生的社会福利效应，是十分必要的。一方面可以削弱其继续维护垄断地位的力量；另一方面又使国家有足够的财力培植新的竞争力量，通过改变增量投入来调整国有经济结构，对破除垄断无疑将起到积极作用。（三）现行国有企业红利分配政策难以保障国有资本出资人的权益2007年12月出台的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，形成了现行国有企业红利分配政策的基本框架。根据该办法，国有企业应缴利润的比例，按行业分三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业，上交比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上交比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上交比例3年后再定。这种利润分配办法没有明确说明政策依据，显然是利益主体讨价还价博弈的结果，并没有根据国有企业的资本结构及利润分配方案以制度化的方式获得，显得随意性较大。并且《暂行办法》明确指出，收取的这部分利润是国有企业的直属上级作为深化国有企业改革，支付改革成本之用。由于利润收缴标准制定的随意性，使政府参与国有企业利润分配的合法性降低，并造成公众对国企利润收缴标准合理性的质疑。事实上，政府完全可以以国有企业股东代理人的身份参与国有企业的利润分配。2006年，即便是以33%的所得税率计，企业获得的净利润至少有6394.5亿元［9544.1亿元（国企利润总额）-（9544.1亿元×33%）＝6394.5亿元］。我们假设国有企业仅将利润的20%用于股东分红，而国有股在国有企业中所占比重为50%。那么按照资本结构，政府作为全民的代理人至少可以获得600亿元以上的利润分成。该项收入是政府按现行利润分配方法所得收入的4倍以上，是2006年我国用于社会保障事业的中央财政支出的13.8%，与2006年政府预算中用于科技创新的投入仅差100亿元。必须指出的是，如果政府不按其在资本结构中所拥有的地位参与国有企业利润分配，后果并不仅仅是政府收入的减少。这一部分利润本应属于全民所有，却被国有企业留在内部，这一方面造成全民利益的受损，另一方面还引发了国有资产的流失。本应归属于全民的利益，被国有企业用来继续投入到生产经营活动，这些资金创造的利润在下一次利润分配中却被其他股东分摊了一部分。这样算来，自国有企业实现全面盈利起，国有企业的其他股东便一直占有了本应属于国家的部分财富。以上三个方面既是我国国有企业利润分配制度的弊端，同时也是重建国企红利上缴制度的依据。世界银行的研究报告也认为，我国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红，其理由是国有资本收益是政府非税收入的重要组成部分，是预算收入的一项重要内容。此外，他们认为，政府已经承担了国有企业的大部分重组成本：如学校和医院等社会责任，以及职工失业和提前退休所造成的成本。“实际上，上述社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，这也使国家更有理由去弥补这些成本”。[3]二重建国有企业利润上缴制度的基本思路考察现代西方股利政策理论与实践，满足股权资本投资者的报酬率要求以及保障企业的长远可持续发展，是科学、合理的企业利润分配机制所必须具备的两大要素，缺一不可。国有企业的利润分配采用何种模式进行分配，所体现的是国有企业的现代公司治理结构的完善程度，国家、企业与社会公众各方面利益是否得到公平兼顾。因此，科学而合理的国有企业利润分红制度的设计应当遵循的基本原则是：在国家股东的法定权益（资本最低要求报酬率）得到保障的前提下，国企的税后利润分红不会危及企业的可持续发展。（一）国企理财目标的设定：股东财富最大化股东财富最大化是西方流行的财务目标，是以资本成本理念贯穿其中的理财目标，目前在国际上被众多大型公司普遍采用，经历了近一个世纪的历史检验，证明它确实有助于企业的发展，甚至有助于整个社会的富裕。股东财富最大化这一财务目标不仅适用于股份有限公司，对于非上市国有企业来说，这一目标仍然适用。政府作为国有企业的投资者，自然成为国有企业的股东。对于政府股东而言，所谓的“股东财富最大化”，就是在一定的时间约束内，政府对企业所提出的最低水平的报酬率，也可以理解为国有企业对国家的贡献率，即实现企业的最小资本成本要求。鉴于政府自身的特殊性质，政府股东可以通过“股东财富最大化”的理财目标来规范政府股东与国有企业之间的权利关系，约束国有企业的经营、管理行为。作为投资者，政府应当关注特定投资企业的收益率，如果这一收益率低于政府的期望报酬率，那么就要放弃这一企业转而投资其他。政府作为国有资本投资的股东，其财富可以由下式进行计算：政府股东财富=国有企业利润分红+国有企业未来发展价值。根据以上等式，我们可以将利润分红问题分为狭义的利润分红与广义的利润分红。所谓狭义的利润分红，就是等式左边的第一项，即“国有企业利润分红”，是政府股东所获得的现金形式的投资收益；而广义的利润分红，不仅仅包括这种直接的现金收益，而且还包括对于公司未来发展价值的索偿权。对于国有上市公司而言，这部分未来发展价值可以体现为公司股票的价格及其变动，即资本利得。（二）国有企业利润分红制度设计应以自由现金流量假说为理论依据按照MichaelJensen（1986）提出的自由现金流假说，“自由现金流量指满足所有具有正的净现值的投资项目所需资金后多余的那部分现金流量，这些投资项目的净现值按相关资本成本贴现计算出来”[4]。他认为，将自由现金流量留在企业中反而不利于股东价值最大化的实现，为了实现股东财富的最大化，有效抑制企业的过度投资倾向，提高企业的投融资效率，必须将自由现金流量全部支付给股东。因为将自由现金流量完全分派给投资者，可以最大程度地降低管理当局无效使用公司资本的可能性，进而减少由于股东与管理者之间代理冲突所可能产生的代理成本。国有企业作为已经建立起现代企业制度的经济实体，其分红制度的建立可借鉴西方发达国家股利政策的实践和股利理论研究取得的成果。然而，我国国有企业的投资者与企业之间的特殊关系使得国有企业分红制度的建立不能简单模仿股份有限公司的股利政策，由于国有企业有不同于上市公司的一些特点，如国有企业的国家股份流动性较差，不仅不存在公司的控制权市场，股东甚至不能“用脚投票”，这就使得国有企业的投资者关系管理具有特殊性，使得国有企业不必担心支付不固定的股利对于投资者关系的影响，从而可以采用自由现金流量作为其分配红利的基础。按企业的自由现金流量进行股利分配才能实现股东财富最大化，真正揭示现金分红与其派现能力的相互关系。只要国有企业分红制度所依据的理财目标是为了实现股东财富最大化，以此为基础，国有企业的红利在数量上就应该等于企业的股权自由现金流量，即将企业的股权自由现金流量全部返还给股东，因此，股权自由现金流量是国有企业现金分红之源，如果其实际发放的红利小于股权自由现金流量，则意味着企业存在现金剩余或现金储备的增加；如果红利大于股权自由现金流量，则意味着企业必须通过发行新股等方式融入现金以满足股利支付的需要。（三）国有企业的利润分配模式取决于利润来源的性质判定从上述欧美国家国有企业利润分配的模式与特征的分析中，我们不难看出，国有企业分红政策是一个国家各种体制结构和利益集团共同作用的结果，各国对国有企业所采取的具体管理体制不同，决定了国有企业分红的不同政策措施或运行模式。我国国有经济面广量大的特征，决定了我国国有企业的利润分配设计可以参考和借鉴发达国家的成功经验，但不能脱离国情不加分析地照搬某一国的具体做法。如有学者推崇的美国阿拉斯加的“全民分红”模式（崔之元，2006；吴国玖，2007），可以在某一特定的区域试行，并不具备在全国范围内全面推行的条件和时机。笔者认为，基于前述国有企业利润分红制度设计的基本原则，在决定国有企业的利润如何进行分配以前，必须对于国有企业的利润来源从性质上进行划分。按照是否具有垄断性而言，我们可以将国有企业划分为垄断性国企与非垄断性国企两种形态，前者又可以分为自然垄断和行政垄断两种类型。垄断性国企尤其是行政垄断性国有企业，其利润来源于两个方面：一个方面是来源于政府的行政垄断权力，这部分利润与竞争性国有企业的利润有着本质的不同，其性质类似于国家向社会公众收取税收，其实质是企业凭借政府的授权强制向社会公众征收捐税，这部分利润事实上属于民众福利的直接转移。这一部分收入，其来源等同于税收，理应通过财政部门编制国有企业预算的方式，由国有企业将这部分以利润上缴的方式进入国家财政部门；另一方面来源于垄断企业通过管理创新与技术创新而获得的竞争性利润，其性质与其他竞争性企业的利润性质是一样的，这部分利润在对所有者进行分配以前，首先应留下企业发展的后备基金与风险基金，在留下足够的企业基金后，才可能根据国家宏观政策的需要，国家以企业股东的身份享受相应的股东分红。此外，对于大量非垄断性国企（一般竞争性国企）来说，由于其利润主要来源于经营管理和市场竞争，且呈现波动性较大的特征，因此，其所获取的利润首先要留存于企业作为风险基金与发展基金，以预备填补企业后期可能出现的亏损和用于企业扩大资本规模增强企业市场竞争能力，剩余部分才可以以红利的形式向股东进行分配。（四）建立有效的激励约束机制，防范国有企业规避利润上缴行为在国务院确定重建国企利润上缴制度后，效用最大化的经济人动机，必然引发国企行为的策略性调整。显而易见，企业会尽可能利用信息不对称进行“内部人控制”，通过加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等种种途径将利润从末端向前端转移，以规避红利上缴，最大化减少可分配利润的数量。解决国有企业规避利润上缴行为的关键在于设计一个具有良好激励约束功能的红利收缴机制。笔者的初步构想是：（1）对于有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企，每间隔若干年（如3～5年）返还一个年度的所缴红利作为奖励；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企，取消红利返还以示惩罚。（2）对于微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企，按国有股本相当于在同类型同行业公司的等量优先股所能获得的股息上缴，因亏损而欠缴的这部分股息可以顺延至下一年度补缴，依此类推。这样设计的目的是确保让国有企业选择正常条件下（如赢利）的红利上缴与选择非正常条件下（隐瞒利润导致的微利或亏损）的股息上缴是无差异的，因而消除了企业的套利空间，也就从制度上降低了企业隐瞒真实利润的动机。对于国有股本数量较大的国企，该规定还自动设置了一个上限，不至于加重企业负担。不仅如此，更深刻的变革意义在于，该制度设计实质上把过去只在有赢利情况下的红利上缴转变为一项经常性的硬约束，即无论经营状况如何，国有企业都必须承担起向国家兑现所有者权益的经常性义务，这对于那些长期占据大量国有资源却效益不佳、效率低下的国有企业是一个很大的刺激与鞭策，同时也警醒所有的国有企业必须时刻牢记出资人的权益，以此强化对国有资本收益权的监督落实。三现行复式预算制度的局限性与改革导向虽然我国现行的复式预算制度对于正确体现社会主义国家财政的双重职能和“一要吃饭，二要建设”的基本财政原则，全面反映财政活动的各种现象，增强财政分配的透明度，揭示财政赤字形成的原因，推动分税制财政体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革，起到了积极的作用，应当予以充分肯定。但从总体上看，现行复式预算制度仍然没有摆脱单元财政模式的框架，只是一种编制方法和预算平衡表格形式的变化，尚未形成与“双重（元）结构财政模式”（邓子基、陈少晖，2006）相适应的复式预算体系。就进一步改革的必要性而言，现行复式预算制度主要存在以下局限性：1.现行复式预算制度的建构思路仍然局限于计划经济的认识框架关于这一局限性，叶振鹏和张馨在合著的《双元结构财政》一书中作了深刻的分析，他们认为：实行复式预算制度的目的在于区分经常性预算收支与建设性收支，从而与我国政府的双重职能相对应，但其指导思想仍是“立足于计划经济体制下财政直接提供建设资金和直接进行宏观调控这一传统之上”。[5]其主要表现有：（1）复式预算制度推行的目的之一，是为了政府掌握财政有多大财力可以直接用于经济建设，以便制订经济建设计划。这与计划经济的要求是相适应的。（2）计划经济下财政的宏观调控是依靠直接掌握和安排基本建设投资来实现的。而现行复式预算制度所强调的建设性预算的独立，也具有全面掌握和安排财政的建设资金（包括预算外资金纳入预算管理），以利于政府加强对投资规模的宏观控制的意图。（3）在现行复式预算制度中，营利性投资与非营利性投资未作区分，混淆在建设性预算中，这与计划经济体制下单式预算的做法是相同的。2.现行复式预算制度不能全面和真实地反映政府的财政活动范围和变化一方面，虽然现行复式预算方案按建设性预算的效益化原则，将基本建设支出中的文教、科学、卫生和行政单位的基本建设支出划分为经常性预算支出，将工业、农业和商业的基本建设支出划分为建设性预算支出。但目前许多专项基金仍在国家预算外循环，如煤炭开发基金、电力建设基金、石油天然气储备有偿使用基金、铁路建设基金、石油勘探开发基金等，这些基金由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离财政监督，严重影响了国家财政宏观调控能力的发挥，使国家预算不能全面和真实反映财政活动方向和范围。另一方面，更为严重的是，现行复式预算制度下，政府一般行政职能与国有资本所有者职能仍然混为一体，直接制约了国有企业摆脱政府行政干预，成为真正自负盈亏、自我发展的市场竞争主体的进程，使国有企业的活力不足、效率低下的状况难以得到改善。3.现行复式预算制度没有按照政府双重身份和职能划分两种预算的收支范围，导致预算内部结构的混乱从经常性预算看，非生产性基本建设预算支出是“一次性”拨款，多年消耗的支出，应属于资本预算的范畴，但现行复式预算将其列入政府行政事业经费中，从而混淆了经常性预算与投资预算的本质差别；再从建设性预算收支情况看，支出结构包括了公共服务性投资（如支农支出、城市维护建设支出及支援不发达地区支出等）与国有资本营利性投资两大部分，这就不能不产生非市场性与市场性两类支出的矛盾与冲突。而在预算收入结构中，不仅有国有企业税后利润各种形式的上缴，而且包括了各种公债收入以及若干税收收入，如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税等。税后利润各种形式的上缴，明显是政府作为国有资本所有者的投资收益，属市场行为。而各种税收的征缴，则是政府为市场各类主体提供公共服务的费用来源，是以政权组织者身份进行的非市场性分配。4.现行复式预算制度没有解决公债收入用于非市场性投资项目的问题在市场经济条件下，建设性公债收入一般只能投资于市场性项目。但在现行复式预算中，建设性预算的相对独立性并不能解决公债收入用于非市场性投资项目的问题，大量的公债收入仍然作为统一的财政收入使用，而忽视公债所具有的还本付息的信用性质，使得债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明确，从而又导致国家债务收支管理上的各种不规范行为。此外，我国现行复式预算结构中，建设性支出基本上都是通过债务来弥补，而建设性支出的需求是无限的，如果建设性支出的缺口均由发债来弥补，就必然导致债务规模的失控。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，使得作为统一的国家财政内部逐步区分为两类既相互独立又互为联系的财政分配行为，即公共财政分配行为与国有资本财政分配行为，这两种财政分配行为共同构成了与社会主义市场经济相适应的新型财政模式——双重（元）结构财政。作为政府筹集和使用集中性财政资金的重要分配杠杆，现行复式预算制度的改革必然要体现我国财政从单元结构模式向双重（元）结构模式转化的客观要求。首先，现行复式预算将财政的经常性预算与建设性预算区分开来，在相当程度上体现了政府将对所有企业提供公共服务的财政收支与仅对国有企业发生关系的另一部分财政收支相区别的要求。一般来说，经常性预算所提供的财力与政府履行公共服务的职能相对应，是政府为满足公共需要而开展活动的资金来源。在市场经济条件下，经常性预算作为复式预算的一个相对独立部分，是为弥补市场失灵、满足公共需要而提供公共品的财政预算，具有一视同仁地为全社会所有市场主体提供公共服务的基本特征。正因为如此，我国现行复式预算制度在实际运行中将非生产性基本建设支出划入经常性预算。这种在经常性预算中包括部分投资支出的做法，在很大程度上体现出一种试图将以政权组织主体身份进行的财政分配关系独立运作的趋向。其次，现行复式预算中的建设性预算从其支出内容上看，除了支农支出、城市维护建设支出及支援不发达地区支出等项目外，多数是政府以国有资本投资收益和公债收入为主要来源而用于生产建设方面的各项开支，以及国内外债务的还本付息支出。这部分投资性支出随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，大多数为营利性国有资本的投资，与非国有资本一样构成市场性投资的有机组成部分。在现行复式预算中，既然将建设性预算单独设置，并将非生产性基本建设支出划入经常性预算，则也可以考虑进一步将建设性预算中非资本性投资、具有公共服务性质的支出项目（如支农支出、城市维护建设支出及支援不发达地区支出等）分离出来，纳入公共财政的经常性预算，其余具有生产建设性的预算项目就可以形成以国有经济为主要对象的国有资本财政预算。再次，随着社会主义市场经济体制的不断完善，原来经常性预算支出中的某些政策性建设支出应当从公共投资中剥离出来，划归市场性投资的范畴。在现行复式预算中，这部分投资支出被划归建设性预算，这就表明：从长远观点看，由于某些政策性投资实际上应当由市场主体来承担，因而当政府以国有资本所有权主体来安排这类投资项目时，这类投资项目就否定了公共投资的性质，而成为国有资本财政经营性预算的一个组成部分。事实上，现行复式预算制度改革的发展趋势也印证了这一点，在2001年由原财政部长项怀诚主编的《中国财政管理》一书中，提出的完善我国复式预算的基本思路就明确指出：“将原建设性预算改为资本性预算。”[6]虽然还没有提出“国有资本财政预算”的概念，但随着公共财政基本框架的确立和国有经济的不断发展壮大，现行建设性预算转化为以国有经济为对象的国有资本财政预算，是市场经济条件下符合国情的必然选择。从上述三个方面的原因分析中，我们不难看出，现行的建设性预算实质上包含着以资本所有者主体身份进行的市场营利性的和以政权组织主体身份进行的非市场性的两大分配系统，而这两大分配系统的运作存在着目的上的矛盾和冲突。从前者来看，它必须顺应市场的要求而保证其自身投资的保值增值，否则这类投资只能退出正常的市场活动领域。而从后者来看，它无须也无法确保自身投资项目的保值增值能力，因为它投资的领域本身就不具备或不完全具有市场收益能力。要克服现行复式预算制度将两类收支混淆在一起所产生的种种矛盾，尽管可以采取各种调整措施，但要从根本上消除这些矛盾，我们认为，应当按照公共财政与国有资本财政相对独立的思路重新构建我国的复式预算制度，总体目标是形成与双重（元）结构财政模式相对应、内含国有资本财政预算的双重（元）结构预算体系。四建立国有资本经营预算制度的必要性与目的国有资本经营预算是指在市场经济条件下，政府以其经营性国有资产在市场竞争领域进行经营活动所形成的收入、支出、结余等一系列预算计划的总称。国有资本经营预算反映的是在一个财政年度内国有资本财政的资本经营活动状况，是对国有资本财政活动的计划安排与执行。它是具有一定法律效力的一种特别的国家经营性资本预算，是国家以国有资产所有者身份集中分配资产收益的重要工具，也是国家用来调节、控制、管理国有经济的重要经济杠杆。（一）建立国有资本经营预算的必要性长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着社会主义市场经济在我国的实行和政资两种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本财政预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债状况，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行。1.有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能在市场经济政资必须分离的原则下，政府公共预算的编制和实施体现了政府为行使社会经济行政管理职能的需要，它的主要收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应地它的支出也必须严格控制在税费收入的范围内，以保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等，其支出必须用于国有资本的再投入，包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。在这里，国有资本经营预算显然不同于公共财政预算，也有别于一般企业的财务预算。与前者的区别在于：公共财政预算表现为一收一支，平衡使用，主要追求社会效益；而国有资本经营预算表现为资本金循环使用，保值增值，主要追求经济效益。与后者的区别在于：企业财务预算以具体的生产经营业务预算为基础，编制的主体、依据及时空范围容易界定；而国有资本经营预算要反映整个国有经济的资本投入与收益活动状况，属于宏观财务的范畴。2.有利于国有资本出资人职能作用的有效发挥党的十六大后新组建的国有资产监督管理委员会（简称国资委）被政府授权监管国有资本，依法履行国有资本出资人职责，成为完整意义上的国有资本产权主体。因此，在现行“两级三层”的国有资本管理模式下，国资委如何实施预算管理，对人大作年度预算报告，对国有资本经营公司进行预算控制就成为具体落实国有资本战略目标的重要管理方略。我们认为，国资委作为国有资本的出资人代表，其职能应当定位在国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经营预算反映了预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。作为国有资本经营预算的主体，国资委必须以国有资本经营公司的财务预算为基础，将编制完成的国有资本经营预算上报相应级次的政府和人大审议，获批准后，国有资本经营预算主体才能在预算范围内和法律范围内进行监管活动。3.有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制在目前国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，同时又是国有资本的经营者。作为二级出资人代表，国资委要对国有资本经营公司的经营者进行约束控制；而国有资本经营公司作为三级出资人代表要对被其控股或参股公司的经营者进行产权约束。约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。其中，国有资本经营公司要根据国资委关于国有资本的战略管理和调控目标，结合实际制定自己的财务预算，并报国资委批准执行。由于目前国资委被定性为一个非政府特设机构，既具有行政事业单位的某些职能，又同时具有企业的某些权能，因此在编制国有资本经营预算时，国资委必须虚拟为一个国有控股公司，而国有资本经营公司作为其子公司，应当将自身的财务预算纳入国资委统一的预算体系中。4.有利于进一步强化对国有资产的规范化管理随着国有企业改革的逐步深入，许多国有企业都按照现代企业制度的要求进行了改组或改制，国有资本的所有权和经营权在企业微观层面成功地实现了分离。两权分离后，政府与国有企业经营者之间的关系就形成了一种“委托—代理”关系，由于信息不对称，代理人有可能发生侵害所有者利益的“道德风险”。为预防这种“道德风险”的发生，有必要建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的经营业绩进行考核和评价，最大限度地减少“道德风险”发生的机会，确保国有资本的保值增值。同时，通过建立国有资本经营预算对资本收益分配和产权变动等经营活动的规范化管理，可以有效保证所有者权益不受侵犯，抑制国有资产流失。（二）建立国有资本经营预算的目的从总体上说，构建国有资本经营预算体系的目的是为了深化国有资产管理体制改革，进一步规范和约束国有资产管理、运营、监督主体之间的管理权限，加强国有经济范围内的宏观战略调控，实现国有资产的保值增值。但是，如果从出资人的角度看，预算编制的目的直接决定了预算反映的内容，出资人要了解资本的投入与收益状况，必须在编制资本预算时有着明确的目的。从出资人的角度看，之所以要编制国有资本经营预算，目的主要是为了了解国有资本投入与收益状况，包括国有资本的运营过程、结果、效率以及资本预算执行情况等财务信息。这些信息主要包括：（1）反映预算期内国有资本经营过程的财务信息。国有资本的投入反映在资本运营方面包括资本性支出、经营性支出、转移性支出；国有资本的收益反映在资本运营方面则包括企业税后利润上缴、产权转让收入、股息收入、利息收入、转移性收入和现金流转等。对预算期内这些方面的全面描述就形成了国有资本运营过程的财务信息，包括国有资本经营收支预算和现金预算。（2）反映预算期内国有资本经营结果的财务信息。预算期内国有资本经营结果反映在国有资本存量期初、期末余额的变化上。根据复式记账原理，结果表现为国有资产与国有资本两个方面，国有资产表现为货币性资产与非货币性资产，国有资本表现为负债性资本和权益性资本。从静态时点来看，国有资产与国有资本总量及其在各个产业部门结构的分布的预算信息是国有资本经营决策的重要信息。（3）反映预算期内国有资本经营效率的财务信息。国有资本经营效率如何直接反映在国有资本的财务配置对国有经济的影响和国有资本的保值增值水平上。经营效率的高低直接反映了国有资产管理体制的运转是否有效，国有资本的配置是否有效。因此，国有资本经营效率的预算也应当在预算内容中得到反映，其主要考核指标是国有资本对GDP的贡献额及其增长率和国有资本保值增值状况及其增长率的大小。（4）反映预算期内国有资本投资预算的财务信息。每一年度中央和地方政府都要进行基本建设投资，这些投资项目的获利水平如何、资金如何筹措、投资回收期的确定等财务信息应当通过编制资本预算来反映，以便投资决策机构和监督机构进行正确的决策分析和有效监督。五国有资本经营预算制度框架设计的基本思路国有资本经营预算的基本目的在于划分政府和资本所有者双重身份的不同属性和不同要求，以期实现既有利于政企分开，又有利于提高国有资本运营效率的目标。因此，国有资本经营预算不是为了将所有国有资本的投资、经营和效益全部统在一起的预算，也不是为了退回到“统收统支”的单式预算，而是在“双重（元）结构财政”的框架内，政府以国有资本出资者的身份所进行的宏观投资和运营预算。科学合理的国有资本预算安排，不仅有利于国有经济的战略性调整，而且能够为国有资本的微观运作创造有利的条件。（一）构建国有资本经营预算体系的基本原则构建国有资本经营预算体系的根本目标是最大限度地保证国有资本的保值增值，实现国有资源有效配置和国有资本运作效益最大化，以增强国家对国民经济和社会发展的宏观调控能力。为此，应当遵循以下基本原则。1.坚持“中央与地方分别履行国有资产出资人职责”的原则为了充分发挥中央与地方两个积极性，党的十六大报告明确指出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这实际上是提出了国有资产“分级所有”的构想。在确保中央与地方两级出资人到位的前提下，根据“谁出资，谁拥有产权，谁享有收益”的资本法则，明确各级国有资产的产权关系和本贷债关系，做到权责利相对应。各级政府通过出资人代表行使所有者职能，通过国有资本经营预算进行出资和收益控制，在享有资产收益、重大决策和选择经营者等权利的同时，对企业的债务承担有限责任。2.坚持科学界定收入、合理认定支出的原则国有资本预算收入是指国有股权、国有土地使用权转让收入以及国有资本投资收益（股利、红利）和国有企业税后利润上缴收入；而国有资本预算支出是指为了取得预算收入所必须发生的补偿性支出。国有资本经营预算支出要以国有资本经营预算收入的多少来确定，即根据一定时期内公共预算有多少结余，国有企业税后利润有多少能够上缴的预算收入情况，来科学合理地安排国有资本预算支出。我国《预算法》在总则中明确规定，“各级预算应当做到收支平衡”。预算收支不平衡，本质上就是没有收入保证的支出，预算支出超过实际支出，是超额使用国有资本的经营收入，会导致下一预算年度的国有资本经营预算目标难以完成。3.坚持国有资本经营预算与公共财政预算并列运行、有机衔接的原则在我国目前“双重（元）结构财政”框架下，国家财政由相对独立的公共财政与国有资本财政构成。公共财政在向各种市场主体征收各种税费的同时，一视同仁地向全社会提供公共产品和公共服务；而国有资本财政的收入主要来源于国有经济，因此其支出自然也主要面向国有经济、面向国有及国有控股企业。这种关系反映到预算编制上，就必然要求公共预算与国有资本经营预算之间应当是相对独立、往来明晰、有机衔接和相互协调的关系。两种预算并列运行不仅可以使政府了解和把握国有资本的分布结构和运行状况，而且当公共财政预算因支持国有企业改革而出现缺口时，国有资本经营预算有必要考虑通过变现一部分国有资产的方式，用于弥补公共财政的缺口。反之，在经济发展的某个时期，根据国家产业政策需要集中大量资金用于某项国家重点项目投资而又无法保证应有的保值增值时，它实际上提供了某种程度的公共服务，因而如果国有资本经营预算安排出现缺口，这时公共财政有责任拆借部分资金用于弥补国有资本投资缺口。4.坚持国有资本在运营中保值增值的原则一般而言，公共预算追求的是社会效益最大化，而国有资本经营预算追求的则是宏观经济效益。因此，国有资本投资能否在国民经济发展中充分发挥最优的乘数效应，应是国有资本财政预算的着眼点。从世界发达国家的经验看，加强对国有资本的预算管理，有助于进一步加强对国有资本投资项目的比较、分析、筛选和论证，充分发挥国有资本对社会资本的引导力、带动力和影响力，同时也有利于国有资本在推动多元投资主体的公司制企业改革和发展的过程中，实现自身的保值增值。（二）编制国有资本经营预算的主体现行国有资本监督管理体制的主流模式是“两级三层”模式，这与党的十六大报告提出的中央与地方分别履行国有资产出资人职责的“分级所有”体制框架是基本一致的。在由国资委—国有资本经营公司—控股、参股企业所构成的国有资本三层出资结构中，控股、参股企业是国有资本经营的微观基础，国资委和国有资本经营公司是国有资本经营的宏观主体。从预算的角度看，国资委作为国有资本出资人代表在拥有其直辖范围内国有资本产权的同时，有义务将年度国有资本经营状况向相应级次的人民代表大会汇报，为此，必须编制年度国有资本经营预算；作为国资委授权的第三层次国有资本出资人代表，国有资本经营公司也必须将受权范围内年度国有资本的经营状况向国资委汇报，因此也必须编制公司的资本经营预算。就两者关系看，中央与地方两级国资委作为一个独立的预算主体必须以国有资本经营公司的财务预算为基础，分别编制中央和地方两级国有资本经营总预算。国有资本控股、参股的企业所编制的预算反映的是企业的全面业务预算，是国有资本经营预算的数据基础，不能列为国有资本经营预算的主体。因此，在国有资本经营预算体系中，编制预算的主体分别居于两个层次，即国有资本出资人代表—国资委和国资委授权的出资人代表—国有资本经营公司。作为国有资本经营预算的主体，国资委（包括中央与地方两级）的主要职责是：（1）负责本级国有资本经营预算的编制和汇总；（2）组织所辖范围内集中性国有资本收益的收缴；（3）对下级国有资本经营预算管理进行业务指导；（4）监督国有资本经营公司国有资本经营收益的收缴与使用；（5）监督国有资本经营公司和下级国有资产管理部门执行本地区有关预算制度、政策及国家其他有关法规；（6）设立专门的国有资本经营预算经办机构，专司预算业务管理；（7）在指定银行开设国有资本经营预算资金专户，实行收支两条线管理。国有资本经营公司是第二层次国有资本经营预算的编制主体，其主要预算职责包括：（1）制定和颁发本公司国有资本经营预算的规章制度；（2）编制本公司国有资本经营预算并上报上一级预算主体（国资委）据以汇编国有资本分级预算；（3）审查、协调公司内部各部门、各企业预算资金需求与公司保值增值要求；（4）监督本公司预算执行状况，促使各部门与企业协调一致地完成年度预算所规定的目标；（5）组织对所属企业国有资本收益的收缴，执行上一级预算主体的资金调度决定；（6）设立专门的预算机构，对公司涉及资本经营预算的主要问题作出决策，具体负责公司预算的编制与执行。从上述两个层次预算主体的主要职责可以看出，两级预算的基本内容是大致相同的，都反映预算期内国有资本运营的过程、结果、效率、现金流转和资本投入产出状况。但需要指出，在中央与地方两级国有资本预算主体的关系上，国资委作为国有资本的出资者代表，不仅具有出资者应有的三项权能（重大项目投资决策权、经营者任免权和收益分配权），而且可以通过国有资本总量的配置与结构的调整对国民经济进行宏观调控。因此，中央级的国资预算要包括地方预算，以便全国人大了解国有资本的整体运营状况，通过预算的形式调控国有资本的运营方向和结构。地方国资委不仅要向地方人大作国有资本预算报告，而且要向上一级国资委作出预算报告，以便后者在各地预算分报告的基础上对全国人大作国有资本经营预算总报告。（三）国有资本经营预算的范围界定由于国有资产存在范围十分广泛，而且目的性不同，因此有必要对国有资本经营预算的范围进行界定。按照会计学的定义，资产是指能够以货币计量的、由过去交易或事项形成的、能够产生未来经济利益的资源。从预算角度看，列入国有资本经营预算中的是一系列特定的国有资产，即凡是能够生产和销售产品与劳务的，即各类费用能通过销售收入来支付的国有经济实体的资产、负债、所有者权益、收支等都应列入国有资本经营预算的范围。国有资本是国有资产的价值形态，根据其性质特征，国有资产可以划分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产三类。其中，经营性国有资产是指国家或政府在市场上直接进行营利性经营活动的资产，如国有企业；非经营性国有资产是指不直接参与营利性的市场经营活动的国有资产，如行政事业单位的资产；资源性国有资产则是指按照宪法规定属于国家所有的但尚未开发利用的各种自然资源，如国有土地和矿产资源。经过30年的改革，虽然国有企业户数大幅减少，国有经济比重不断降低，但资产总量大幅增长，运行质量不断提高，控制力和影响力显著增强。2002～2006年全国国有企业户数从158712户减少到119254户，年均减少9865户；资产总额从18.02万亿元增长到29.01万亿元，年均增长12.6%；销售收入从8.53万亿元增长到16.2万亿元，年均增长17.4%；利润总额从3786亿元增长到12242亿元，年均增长34.1%；上缴税金从6794亿元增长到13937亿元，年均增长19.7%。在石油石化、航空航天、电力、电信、交通运输、国防工业、重要资源开发、重大装备制造等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济占据着主导地位。[7]上述三类国有资产由于在来源、性质、功能和使用方法等方面存在较大的差异，不能纳入同一预算体系。首先，行政事业性资产，主要由财政拨款形成，不追逐市场盈利，其资产的基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。其次，资源性国有资产亦不宜纳入国有资本预算，原因有四：第一，这些资产在形成方式上一般是依照国家法律的有关规定，如《土地管理法》、《矿产资源法》，而不是经由政府的投资行为；第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门；第三，这类资产的价值无法准确计量；第四，产权管理目标的非营利性。虽然有些自然资源项目如资源勘探、评价的管理及开发权、使用权的管理可适用利益最大化原则，但大多数自然资源的管理是以资源的可持续发展为目标的，如环境资源、人文资源。因此，自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。最后，关于政府投资形成的国有资产是否纳入国有资本预算，需要作具体分析。根据投资性质和领域的不同，政府投资可分为以下三个基本方面：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、环保工程等。这类项目具有外部性，且难以产生直接的收益，应纳入公共投资预算，作为公共预算的一个组成部分。二是自然垄断产业，如铁路、邮电、供水、供电、供气等。这类公用事业虽然具有特定的公益性，但可以在市场上直接取得回报，经济发达国家大多已成功实现了这类产业的民营化。而随着我国公用事业逐步市场化，政府的作用主要是统一服务质量和收费标准，以保证公用事业的健康发展。所以，这类政府投资应纳入国有资本预算。三是国民经济支柱产业、高技术产业和新兴产业，如航天航空、生命科学、新材料、新能源等。这类完全处于竞争市场的经营性资产，属于资本性投资，理所当然应实行资本管理体制，纳入国有资本预算。综上所述，我国国有资本预算的范围可概括为自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产[8]，即营利性国有资本。这一界定既与新成立的国有资产监督管理委员会的职责范围相适应，又鲜明地体现了作为社会主义财政所特有的国有资本预算与一般市场经济国家公共预算的根本区别。需要指出的是，在以股份制为主体的混合所有制成为国有企业改制的基本目标的情况下，并不是所有类型的经营性国有企业资产都应纳入国有资本经营预算的范围。严格地说，为了体现国有资本经营预算的全面性，属于国家所有的经营性资产全部都应当包括到国有资本经营预算中，但在编制预算时处理的方法却不一样，这里可以借用会计上的合并报表的原理，按国有控股的比例不同分别采取不同的方法。一般来说，对于国有独资企业，应当全额编制进入国有资本经营预算；对于国有控股企业，只要国家所拥有的股份超过50%以上但不到100%的，就可以将其资产、负债、权益、收入、支出部分地按控股的比例相应地编制进入国有资本经营预算；对于国家控股不到50%但是超过20%的部分，可以借用会计处理的原则，只要在资产负债项目上以权益法反映为长期投资；对于国家控股不到20%的，同样借用会计处理办法，在资产负债表上以成本反映即可。（四）国有资本经营预算制度的体系框架为适应国有资本经营管理模式变革的要求，国有资本经营预算制度应是一个多维互动的制度系统，具体包括国有资本经营预算的组织体系、预算编制、预算审核、预算评价和激励、预算监控等各个子系统（如图14-1所示）。图14-1国有资本经营预算制度框架图1.国有资本经营预算组织系统国有资本经营预算组织系统的建立必须以国有资本管理、经营、监督体制为基础。该体制决定了国有资本经营预算主管部门的财政部门和作为国有资本经营管理职能部门的国有资产监督管理部门在国有资本经营预算制度建立过程中的协调关系；同时，在这种体制下要搞好国有资本经营预算，必须处理好公共预算和国有资本经营预算以及中央与地方国有资本经营预算之间的关系。2.国有资本经营预算编制系统国有资本经营预算编制内容从不同角度理解可产生不同的预算，从国有资本经营的四个重要方面看应包括：国有资本存量经营预算、国有资本增量经营预算、国有资本配置结构预算、国有资本收益及分配预算。预算编制是建立国有资本经营预算制度系统的基础和重点，预算目标与标准的制定是关键，预算编制程序和方法则是技术保障。3.国有资本经营预算审核系统构建预算制度的宗旨是，人民通过审批预算行使权力，对政府活动进行实质性和程序性的监督控制。按照国有资本的所有权属于全体人民的概念，国有资本经营预算的决策者应是全国人大。构建以人大为主体的国有资本经营预算的审核系统，对国有资本经营预算草案的形式和提交时间等无疑提出了内在要求。4.国有资本经营预算评价与激励系统预算的目的主要有两个，一是过程控制；二是业绩评价。国有资本经营预算制度建立的目的也应以此为依据。以国有资本经营预算为基础的评价，应注意评价程序与一般评价程序的不同所在，关键要解决国有资本经营预算本身科学性及环境变化对国有资本经营预算执行结果影响的问题，以防止预算软约束。5.国有资本经营预算监控系统国有资本经营预算制度应包括由人大、政府和社会监督等多种监督方式互动的预算监控系统，各监督主体应该对国有资本经营预算的全过程进行有效监控，并形成合力，从而保证国有资本经营预算目标的顺利实现。6.国有资本经营预算的制度保障国有资本经营预算制度的顺利构建和有效运行必须在经济体制、法律制度和管理基础等方面具备保障，如政府复式预算体系的健全、国有资本收益分配制度的完善、国有资本预算管理控制基础工作的实施以及外部环境的营造等。（五）国有资本经营预算的收支内容及其特点国有资本经营预算，是政府依据资本所有权建立的预算，由收入与支出两部分组成，其中收入以政府对企业征集的资本收益为基本来源，支出则以国有经济对象，依据产业政策进行营利性投资。这一预算体现的是政府凭借企业生产资料所有权为基本依据产生的财政分配关系，这一基本性质决定了国有资本经营预算的收支内容及特点。1.国有资本经营预算的收入项目从会计学的角度看，收入一般是指企业销售商品、提供劳务以及让渡资产使用权等活动所形成的经济利益的总流入。收入的来源一般有三种：对外销售商品、提供劳务和让渡资产使用权。国有资本经营预算的收入则是指从政府预算的角度，考察政府经营性国有资本投资所产生的收入，这部分收入的形式相对来说较为复杂，特别是在我国大量的国有企业面临改组、改制的新形势下，国有资本经营预算的收入形式更趋复杂化。在一般情况下，主要包括：经营收益性收入、资产转换性收入、信用性收入、特别收入、转移性收入等。（1）经营收益性收入经营收益性收入是基于政府拥有国有资本产权而取得的各种增值收入。通常情况下，当政府将资本投入国民经济经营领域，具有获利的动因，一旦获利成为现实，那么这部分利润理论上应当归入国有资本经营收入中。但是，由于经营性国有资产的分布是以企业为单位的，而企业对实现利润有一个再分配问题，因此，即使是国有独资企业，其实现利润也不可能全部上缴财政，必须留足维持企业正常经营所需财力。因此，在公共预算以税收形式取走企业应交纳税额之后，政府应根据企业整体税后利润水平及其发展需要，制定统一的国有企业税后利润上缴制度，将应有份额的税后利润留给企业，其余部分集中到国有资本经营预算收入。我们认为，当国有企业经过改革真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体后，大多数都能够具有市场盈利能力和竞争能力，因而就能够使国有企业利润上缴收入成为国有资本经营预算基本的和主要的收入来源。否则国有经济将不可能作为一种独立的经济成分存在于市场经济中，更谈不上发挥其在国民经济中的主导作用。除国有企业上缴利润收入外，国有资本经营收益性收入还包括：①股息和股利收入。股息和股利收入是利润再分配的一种形式，当政府的授权机构以股东身份介入企业时，企业一旦实现利润，则国有股东有权按投资获取股息和股利收入。②管理费和租金收入。这是指某些以承包或租赁方式转交其他企业经营的国有企业，按照承包合同或承租合同规定数额所交纳的管理费收入或租金收入。这种收入是由于拥有国有资产产权而取得的收入，应当列入有资本经营收益性收入。③利息收入。政府贷款或委托授权机构贷款，到期收回本金并收取利息是资本经营收益的一种类型。如果是政策性贷款，并能获得经常性财政的补贴，那么利息收入就是对债权资产收益的评价，与债务支出相对应。（2）资产转换性收入资产转换性收入是指政府转让或出售所拥有的特定经营性国有资产取得的各类收入的总称。主要包括以下项目：①产权转让收入。产权转让特指两种情况，一是企业出售或股权转让，如国有企业的整体出售、股份制企业中国家股的转让，由此获得的收入属资产转换性收入；二是资源性资产的转让或有价开发，如土地批租收入就是基于政府拥有对国有土地资源的所有权所发生的收入。②国有企业上市融资收入。这种收入有两种形式：一是股票溢价发行收入，即企业上市时按照高于股票面值的发行所取得的发行收入，应当按照一定的比例上缴国家财政；二是国有上市公司配股收入，即国有上市公司在配售股份时所获得的收益，也要按照一定比例上缴财政。③归还贷款收入。严格地说，归还贷款不是收入，只是债权的一种实现形式。但从资产转换性来看，如果政府