基于经济学视角的中国城市湖泊治理困境及政策选择研究

基于经济学视角的中国城市湖泊治理困境及政策选择研究

随着城市化和工业化的推进，我国环境问题日益凸显，湖泊水环境更是迅速恶化。在城市里，人口的增加和集聚、工业企业的引进和扩张都给城市湖泊环境带来了压力。目前，城市湖泊污染问题已经十分严峻。根据《2011年中国水环境状况》的数据，2011年，监测的26个国控重点湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占53.8%，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为46.1%和7.7%，主要污染指标为总磷和化学需氧量。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良-良好-较好水质的监测点比例为45.0%，较差-极差水质的监测点比例为55.0%。而在城市内湖监测的5个城市内湖中，东湖（武汉）、玄武湖（南京）和昆明湖（北京）为Ⅳ类水质，西湖（杭州）和大明湖（济南）为Ⅲ类水质，近年来并无明显改善。［1］事实上，过去30年内，我国被污染的湖泊面积已从最初的135平方公里激增至1.4万多平方公里，被污染的湖泊类型也从城市小湖泊发展到一些大中型湖泊。［2］城市湖泊污染问题的严峻引起了社会各界的关注，政府近些年来也已强势介入，积极寻求治理之路。国家和地方每年都要投入巨资，用于环境污染治理。2009年，全国用于包括水污染治理在内的环境整治投资为4525亿元，比2005年增长89.5%。在“十二五”环保科技的投资额度中，水污染防治领域占比最高，估值达50亿元。［3］然而，与大量的人力、物力投入相比，城市湖泊治理的收效却还很小。是什么原因导致我国水污染防治一直收效甚微？中国城市湖泊治理困境问题何在？我们应该采取怎样的措施来改变这个现状？本文将从经济学研究视角进行系统分析，探讨有效的制度创新与相关政策选择。一研究现状多年来，国内外学者从工程技术、生产方式、法律手段、经济手段、土地和农业结构、综合控制等多方面对水污染防治展开了分析。水作为自然资源之一，具有公共物品的属性，服务于经济、社会、生态等多种用途。早期，国外学者对水污染治理的研究多集中于工程技术手段。1910年，马歇尔提出了“外部不经济性”这一重要概念。基于此，福利经济学之父庇古（Pigou）提出了运用庇古税的方法来纠正负外部性的问题，这一理论在水污染防治方面的直接运用就是通过征税来减少企业的水污染排放物［4］。随后，戴尔兹于1968年首先提出了排污许可证交易的思想，并被一些国家用于水污染防治，这是对工程技术手段治理水污染的一种体制创新［5］。Segerson最早提出基于水质标准征收环境污染浓度税的政策，指出由于很难监测到面源污染每个污染者的行为和污染排放量，因此，基于排污者收费的政策难以具体实施，并从理论上设计了一种基于危害水质的某种污染物的浓度收费政策，对某地区设定某种污染物浓度标准或水质标准，依据标准对该地区进行补偿激励或者惩罚［6］。AnastasioXepapadeas在Segerson的研究基础上提出了更为可取的建议，他认为由于面源污染源不易监测或监测成本很高，管理者无法有效地了解所有这些排污者的排放量。因此，政策措施可以分为两个方面，一个方面是对可以监测到的污染排放部分征收排污税，另一方面是对难以监测到的但影响了社会总福利水平的污染征收环境污染浓度税。在税率的设定上，采取差别对待。要对单个污染者的排污行为进行监测，但实际上在采取差别税率的政策时，仍要掌握几乎所有污染者的排污信息。因为，当环境污染浓度没有达到环境保护标准时，对整个地区的排污者进行征税，可能会导致那些努力进行污染控制的排污者的控污积极性受到打击，从而放弃控污行为［7］。Rousseau则指出许可证交易具有成本节约、激励超出目前限制的污染削减、激励技术革新等好处，但同时也存在缺陷，比如，市场力量的可能性、较高交易成本的出现以及监督和执行不力等［8］。在国内，一些学者研究认为，我国湖泊富营养化主要是面源污染，主张通过运用化肥和农药减量施用技术、人工湿地技术、废弃物资源化利用技术进行治理［9～17］。另有一些学者针对具体流域的水污染现状，提出了不同的治理对策。霍尚涛等根据长江流域的水污染现状，指出除采取治污措施外，更重要的是要重视利用立法和加强监管等预防性措施［18］。张体伟针对滇池的治污现状，回顾了滇池的水环境，以及治理过程中出现的问题，剖析其原因，并提出了治理的对策［19］。周鑫等针对巢湖流域的污染现状，从区域的角度分析了巢湖流域的全局及局部水环境的现状和污染原因，并从生态防治和技术性防治的角度进行了相关的研究［20］。余辉军等针对淮河的污染治理，指出政府的失位、环境法定位上的偏颇、公众参与制度的缺失以及环境观、环境意识的滞后等是非常重要的原因，必须有针对性地寻求应对之道［21］。另外，对于跨区域水污染治理，赵自芳在《跨区域水污染的经济学分析》一文中分析了我国跨区域河流水污染长期无法根治的原因在于其公共资源的性质和外部治理缺乏市场机制，因此建立排污权交易市场是必然选择［22］。而王文龙和唐得善则认为，忽视地区差异性、采取统一标准导致各地区利益分配不均，从而产生地方保护主义和消极抵制，是跨区域水污染防治困难的主要原因，并认为只有兼顾各方利益，建立合理的补偿和激励机制，才能使水污染防治达到预期效果［23］。另外，刘斌指出，由于利益主体的博弈，人们在水污染问题上实际上陷入了“囚徒困境”，要从根本上解决我国的水污染问题，就要在全国建立统一的可交易的污染许可证制度［24］。水污染治理的先驱曲格平认为，中国水污染问题，应该说是一个经济发展方式和政策制度的问题。解决水污染问题，需要每一个工业企业都采取措施，更需要国家从发展战略层面来综合考虑和规划治理。要有效保护水源，改善水质，必须实行流域统一管理，全面推行总量控制制度。这就需要改革现有的按部门、按地区相互分割的管理体制［25］。以上这些研究，对于本文很有借鉴意义。从上述研究成果可以看出，虽然我们的研究取得了一定成果，但是还存在着一些不足。一是一些学者对水污染的治理提出了很多方法和路径，但缺乏对方法实施过程中问题的具体分析。事实上，我国在较多借鉴国外的相关理论及水污染治理手段的同时，遭遇实践过程中的很多现实困境。二是有的学者借鉴西方发达国家经验，从制度的层面进行反思，也取得了一定的成绩，但是并没有为其制度构建寻找深刻的理论解释，对这种制度的可行性也存在质疑。对于城市湖泊的污染治理这一日渐迫切的课题和治理困境的突破，经济学者的研究更是落后于环境工程和生化专业等技术部门的学者们的研究。有鉴于此，本文在中国和挪威合作研究项目“WatershedEutrophicationManagementinChinathroughSystemOrientedProcessModellingofPressures，ImpactsandAbatementActions”实证和对比研究的基础上，从经济学的视角，着重对中国城市湖泊污染的驱动力、治理措施的效率和困境、有效政策选择与组合等进行理论探讨，以期为中国城市湖泊治理的推进提供科学依据和可操作的建议，对以往研究的进一步深入和拓展。二中国城市湖泊污染的驱动力分析中国城市湖泊污染的驱动因子有很多，而且具体到不同类型的水域和不同地区，其污染成因又各不相同，但是，一般来说，主要驱动力有如下方面。1.自身准公共物品特性所导致的“公地悲剧”水资源的不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，它往往属于准公共物品，或至少具有一定的公共性，因此在缺乏有效监督和约束的情况下，向公有水资源排放污染物就是转嫁这种水环境的成本给生活在环境中的全体人民。由于存在负外部性，污染厂家按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离，从而使污染物过度排放。也就是说，作为理性的经济人，排污厂商会尽可能地增加自己的生产量即排污量，并将获得因此带来的全部收入，而不必考虑整个环境的污染和退化。然而，水资源的承载力或自净力是有限的，最终导致水污染和退化越来越严重。2.城市化进程推进和快速经济发展导致的污染物产生量增加改革开放以来，中国进入快速城市化时期，同时经济高速发展。1979～2010年间，我国城市化率从18.96%提高到49.95%，至2011年底，我国城市化率达到51.27%。有半数以上的中国人，以不同的方式集聚（工作和居住）在城市，同时，GDP多年来保持着9%～10%的速度增长。［26］然而，长期以来，中国的城市化和经济发展是以环境的牺牲和资源的过度开发利用为代价的，随着城市化人口基数的增大和城市规模的扩大，城市污染治理能力不足，传统发展模式引发的经济、社会和环境的冲突日益加剧。对于发展中经济而言，在发展的过程中降低污染物的产生量是非常困难的，即使产业发展转型，对污染物绝对排放量的削减也需要一定的时间，并依赖于末端治理。3.不合理的产业布局和生产生活方式所带来的严重污染中国传统经济发展战略是粗放式增长方式下的重化工业优先发展，由于受水资源、交通等产业布局因素的影响，重化工业沿江河湖泊布局已经成为一种范式。据统计，全国21000多家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的石化企业达到13000多家，至于像造纸、小皮革等项目在水环境敏感地区大起炉灶的现象更是比比皆是。这些产业布局的最严重后果就是大量污水在未经处理的情况下倾注到江河湖泊，造成严重的水污染。同时，工业和农业不合理的生产方式以及城市生活污水的增加也带来城市湖泊的大量污染。为了快速提高产量，工业的大量资源消耗型的粗放式生产，以及农业大量化肥农药的施用，加之传统的生产和灌溉技术的落后，污染物以及氮磷等随着地表径流流入湖泊，成为面源污染的重要来源。4.传统治水模式下体制失灵所造成的相关保护和建设羸弱水污染背后公共管理体制的失衡和羸弱是城市湖泊污染的间接驱动力。水资源属于公共产品，应该纳入政府资源建设和管理的范畴，中国长期以来的治水模式主要是依靠指令配置的命令式控制模式，这一模式在农业社会和计划经济条件下比较有效，但是在现代工业社会和市场经济体制下常常失效，比如产权设置模糊、激励机制缺乏、信息结构扭曲等造成的政府缺位、市场失灵、计划失灵等相关管理体制的失灵。对水的保护和建设的不力，间接带来了城市湖泊污染的加剧。总体来说，当前我国城市湖泊污染已经发展到非常严重的程度，呈现复合型、流域性和长期性等特征。严重的水污染不仅直接危及百姓饮水安全和生产生活质量，也削弱了水体的生态功能，水体中和周围地区动植物大量死亡，使水域的生态物种退化、生物多样性减少，并引发一系列生态问题，导致严重的生态系统健康风险。水污染还加剧了水资源的短缺，每年有约250亿立方米的水因受污染而不能使用，成为用水需求得不到满足和地下水耗竭的原因之一。470亿立方米未达到质量标准的水被供给居民家庭、工业和农业使用，导致相应的损害成本上升，另有240亿立方米超出可补充量的地下水被开采，造成地下水耗竭。根据世界银行的研究报告《中国污染损失》估计，水危机导致的损失已经占到中国GDP的约2.3%。这样的估算所反映的只是一个局部，并没有包括尚未作出估计的损失，如水体富营养化、湿地和水域干涸等的生态影响，以及大多数水体因污染造成的舒适性丧失。因此，水污染造成的总损失无疑会更高。［27］三中国城市湖泊污染治理困境的经济学解释水资源的随意开发、污染水的排放、农药化肥的滥用等使城市湖泊水环境的承载能力受到了极大的挑战。如图1所示，我们假定水体的环境容纳能力为Q0。当污染物含量超过Q0时，将产生污染损失，且边际损失随着污染水平的增加而递增，在图中表现为曲线MDC。为此，我们进行污染排放量的控制或污染治理，实证和理论都表明，边际控制成本随着排放量的减少而增加，即随着控制量的增加而增加，在图中表现为曲线MAC。曲线MDC和曲线MAC相交于E点，即在均衡点E，整个社会总费用最小，对应的污染物排放量Q*为最优控制量。图1为了使湖泊的排污量控制在最佳状态点E，我们通常采用的举措有直接行政管制、排污削减补贴或排污收费、排污征税、排污权交易、治污工程技术的应用，它们分别主要是行政手段、经济手段、法律手段、市场手段和技术手段。1.直接行政管制直接行政管理，即政府直接对那些对水资源有负外部性的经济活动采取数量控制措施或制定污水排放标准并强制执行。比如有关部门制定并依法强制实施的对每一污染源特定污染物排放的最高限额，这种命令式的直接控制手段在处理一些紧急环境事件尤其是公害事件时，很有必要。而且，直接行政管制实施主体一般是政府，政府代表公共利益，兼顾社会各方面的目标，在处理有些跨区湖泊污染和协调多个利益相关者主体时，可以站在全局的高度进行利益的协调，避免经济主体之间陷入“囚徒困境”，而且可以减少交易成本，但是在实践中，这种手段往往不能按照理想和经济的方式进行。这是因为：其一，从环境经济学的角度看，制定排污标准等行政管制不仅要考虑环境污染造成的损失，还要考虑排污标准对经济发展的影响，而排污标准和经济效率并不总是一致的。其二，直接行政管制往往对不同性质、不同规模、不同地区的企业采用统一的标准或实施等比例的削减，但实际上，不同企业的边际控制成本是千差万别的，因此这种命令控制型手段很难满足等边际的原则，难以实现污染控制总成本的最优，从而不能实现真正意义上的效率。其三，直接行政管制手段通常只是规定每个企业产生的最大废物量，这就不可能激励企业采取更有效的污染控制措施，将废物量降低到规定的最大废物量以下，限制了那些减少污染的边际成本较低的企业做出更大的努力。其四，由于寻租、信息不充分，以及跨区域湖泊管理中地方保护主义等原因，政府在直接管制手段实施过程中，会因“政府失灵”的问题而产生偏差，使得政府的决策往往不符合效率原则或实际控制手段的执行效果大打折扣。2.排污削减补贴或排污收费排污削减补贴或排污收费是水污染治理的主要经济手段。排污削减补贴是指监管者给予生产者某种形式的财务支持，用来激励企业生产者进行污染治理，常用的形式是拨款、贷款、税金减免。然而，从长远看，在补贴的情况下，将会有更多的企业加入排污产业，因此虽然每家企业的排污量可能减少了，但社会总排污量却可能比以前更多。而排污收费是根据污染者付费原则，政府对超标准排污和超量排污的企业进行收费，从而将环境污染的外部成本内部化，激励污染者治理污染，保护水环境的一项制度安排。对于政府来说，排污收费是一项好的举措，但实际执行中，生产者、消费者、环境保护者都抱怨和抵触这个政策。企业不满意是因为累进收费的经济性管制手段直接加大了企业的生产成本，他们不得不较大幅度地减产，产量的减少意味着企业利润的减少；消费者不满意是因为排污收费使产品的市场价格上升；环境保护者不满意是因为定量内的污染物仍在排放。［28］而且，政府出于财政支出的需要可能对污染现状熟视无睹，仅仅追求收费最大化而不是污染最优化。3.排污征税排污征税是对水环境的排污者征收污染税，是一种水污染治理的经济手段，也是一种比排污收费更具强制性的法律手段，目的是想通过税收来弥补私人成本与社会成本的差距，使企业的边际控制成本相等。毫无疑问，排污征税与直接政府管制手段相比，可以以更低的成本达到同样的污染控制量，企业可以根据各自的控制成本选择控制量，根据各自的技术创新能力来选择纳税还是技术创新。但是，要达成这一命题，有一个隐含的前提，即政府能够准确地掌握厂商施加的外部性成本以及有关边际控制成本与边际损害成本的所有信息，从而制定统一的税率引导企业将排污水平控制在最优水平上。实际上，这一命题很难达成，管理部门通常面临着与行政命令手段相同的信息约束，最优税率因而难以确定。不当的税率导致对企业的引导和激励不当，造成环境不可逆转的破坏。另外，排污征税这种手段还没有考虑税收分担问题。按照庇古理论，政府对每单位产品向企业征收等于边际外部成本的税收，但实践中，这一税收往往是由生产者和消费者共同分担，有的甚至出现税收完全由消费者承担的极端情况［29］。4.排污权交易排污权交易是利用市场机制对污染物进行控制的一种举措，是科斯定理应用于水污染的一种制度安排。在这一制度下，政府制定总排污量上限，并按此上限发放排污许可证，许可证可以在市场上买卖。在一定的排污水平上，减污成本较低的污染者发现削减污染比购买排污许可证更经济，而减污成本较高的污染者则会发现购买排污许可证比削减污染更合算，由于各污染者的减污成本不同，因此存在许可证交易的潜在可能，通过交易，达到节约成本的目的。排污权交易较之直接的排污标准控制和排污税，更有利于降低企业治理污染的成本和政府对环境状况的宏观调控。但是，在实际操作中往往会暴露一系列的问题：一是排污权交易有效发挥作用的前提是竞争完全的市场，但是在中国，市场化改革的过程中，政府的力量和计划经济的影响比较大，垄断、权利寻租、灰色交易、地方保护等这些因素的存在会阻碍市场的正常运作。二是排污总量的控制。科学准确地预算出一个控制区域的最大污染物排放量，加大了监管者的工作量，也涉及一些技术的挑战。三是排污交易费的问题。交易费涉及识别污染者、组织污染者进行开会协商、搜集讨价还价的依据以及交易本身等。如果交易费高于社会净收益，那么，交易就失去了目的性的意义。在我国，法制基础和信用经济都还比较薄弱，环境的管理实践中，所牵涉到的利益相关者主体众多，这导致了交易费用和交易成本居高不下，从而限制了这种手段的使用和普适性。另外，排污权交易的应用是基于产权的明确界定，但是一些跨区域的城市湖泊产权很难以界定，不可能将这些资源的产权分配给某一区域或者某一群人，在这种情况下，产权途径就不是很适用。而且，由于污染在流域内的流动性和扩散性，若上游排污超标，将使下游总量控制和排污权交易的效果等于零。5.治污工程技术我国多年以来投入大量的资金进行治污技术的开发和应用，但是水污染发生、扩散和衰退包括对流、弥散和化学反应等，机理较复杂，目前还难以完全定量描述污染质与介质的作用过程、微生物反应过程和尺度效应，这加大了水污染防治技术研制的难度。为了找寻见效快、副作用小、经济效益和社会效益高的水污染防治和修复方法，各国都投入了大量的资金和科研力量进行研发，虽然有了一些进展，但真正大规模投入使用尚需进一步实验。而且，由于污水深度处理工艺欠缺，我国已建成投产的污水处理厂排放标准仍然偏低，目前只有12%的处理标准达到了国家一级A。再如工业废水处理，不同行业废水的特征污染物存在很大差异，所需技术也不尽相同，甚至需要多种污水处理技术结合使用才行。总体来说，我国企业治污水平普遍不高，废水处理设施的管理和使用经验不足，对新技术、新工艺的跟踪在实际应用中反应滞后，面对市场上纷繁复杂的技术不知如何选择，再加上新技术市场推广不力，信息不对称让市场和技术难以对接，引发市场与技术的矛盾。譬如，由于污泥处理技术和设施的欠缺，目前我国污水处理产生的污泥有相当比例仅进行了卫生填埋，成为污染环境的隐患。可以说，经济实用的核心技术的突破和掌握，对于水污染治理行业的发展极其重要。另外，进行水污染防治和水土修复的前提是污染源得到有效控制。比较而言，工业“三废”、污水和生活垃圾等点污染源相对容易控制，而农药化肥污染、空气污染物沉降等面污染源则难以控制。即便是前者，虽然其环境收益意义深远，但短期内也难以收获经济效益，受经济利益驱动和技术制约，其实际执行情况也不容乐观。在现有技术条件下如高氨氮、高浓度难降解有机污染物处理成本高，给企业造成的成本压力大，造成部分城市污水处理厂有钱建得起，却无钱维持正常运行。从已建成投产的污水处理厂运行情况统计看，约三成处于停产状态，运行正常的仅占三成左右。总之，水是社会经济各环节不可或缺的重要自然资源，其不同的利用功能决定了水污染防治和生态修复的多目标性，再加上水态环境的复杂性，现有的治理和生态修复理论、技术措施对生态环境的长期效应有正面的、不确定的甚至负面的，效果尚不确定［30］，而修复过程的监管和效果评估也有待进一步理清机制，需提出合理可行的解决方案。四突破中国城市湖泊污染困境的政策选择直接行政管制、排污削减补贴或排污收费、排污征税、排污权交易、治污工程技术的应用——这些水污染防治举措对控制环境污染都产生了一定的效果，但是在实践中都存在一些局限。为了实现城市湖泊水污染的有效治理，我们有必要进行以下的制度选择和创新。1.改革水资源管理体制与建立和完善市场经济体制的总体战略相适应，要改革和加强水资源的管理体制，明确政府、社会和市场的角色和相互关系，明晰水环境管理部门的职责分工，提高水资源管理机构的效率和效能。一是国家在大局上加强对地方水环境管理的指导、支持和监督，健全区域环境督察派出机构，有效协调跨省的水环境保护，督促、指导区域内突出的水环境问题。二是地方政府加强与其他相关地方政府的工作协调，对本区域内的水环境质量负责，并监督下一级政府和本区域内重点企业的环境行为，建立环境监督员制度，进一步总结和探索地方水环境管理体制。三是实现水资源所有权与管理权的分开，健全水环境管理的法律、法规，加强水环境监管制度，公正执法。对于跨区域的湖泊上游地区污染量的测量，由中立的第三方来完成，打破政府的保护性干预，优化权利配置。2.健全和完善水市场依靠政府调控，培养、建立健全乃至完善水市场机制。按照资源配置效率高低，不同资源配置状态依次排列为市场态物品、公共态物品和共有态物品。目前而言，城市湖泊水资源往往属于公共态物品或共有态物品，而要转变为可由市场机制进行配置的市场态物品，首先要做的就是水权的界定。按照湖泊水资源的功能，明确区分生活用水、生产用水和生态用水。对于生活用水，可由政府制定市场规则，适当引入竞争机制，实施和监督市场运行；对于生产用水，可建立原水市场和水产品市场，从而使生产用水参与到市场配置体系中去；而对于生态用水，需要由政府对其配置进行调控，建立流域管理委员会，制定相应的法律规章进行保护，使之最大限度地引入市场机制。另外，我们可以借鉴国外的先进经验，逐步建立一个灵活多样的两级水权交易市场，即一级市场和二级市场，一级市场即初始水权交易市场，政府通过招标、拍卖、无偿分配等方式以签订期权合约的形式将水资源使用权在一定期限内出让给水资源的使用者或投资者。二级市场即水权自由交易市场。在实现水权初始分配之后，各市场主体会因不同的年份和季节出现供需不平衡的现象，交易主体可以在二级市场直接买卖水权交易期权合约。一级市场和二级市场的有机结合不仅有利于水市场的发育，而且赋予了水权投资主体更大的灵活性，促进水市场机制的发展与完善。3.创新应用环境经济手段任何环境政策工具都存在缺陷和使用特性的局限，国外在控制水污染时都十分注重多种政策工具的组合使用。我国目前水污染控制仍是直接行政手段占主导，在实行的环境经济政策中也以排污收费为主，手段单一，缺乏效率。应改变这种状况，创新应用环境经济政策。一是我们要针对水污染区域的具体情况，选择合适的环境经济政策，不同区域的湖泊水污染特点和区域本身的经济、社会、文化等区情都会有所不同，而这些差异往往会对环境经济政策的应用效果产生影响。二是总量控制制度与市场交易制度的创新组合。首先，综合衡量湖泊水体的纳污自净能力和市政府的污水处理能力，确定污染物的控制总量，在此总量之内发放排污许可证，企业根据其许可证排放污水流至由政府运营的污水处理设施，进行处理之后再排入城市湖泊。其次，对排污许可证进行管理。未申报企业不予发放许可证；对未在规定指标之内排放的企业收回其许可证；对污染企业的排放情况进行“环评”和信用等级的建立，确保其持续达标排放和后期管理。再次，构建排污许可证交易平台。以湖泊流域为单位，以污水处理厂为中心进行排污权的交易。在总量得到控制的情况下，充分发挥市场机制的作用，按价格机制对排污许可证进行最优配置。三是试行湖泊资源证劵化。这既是城市污染治理