基于社会-生态系统框架的草原治理比较

基于社会生态系统框架的草原治理比较

第一节引言我国有4亿公顷草原，占国土面积的41.7%，这些草原持续发挥着防风固沙、涵养水源、调节气候、固氮储碳、维护生物多样性等独特的生态功能。北方草原达3.13亿公顷，从东到西，构成了4500公里之长的绿色自然保护带。草原这一绿色自然保护带不仅是我国草地畜牧业的物质基础，而且是我国乃至亚洲大部分国家重要的生态屏障。[1]然而，由于长期遭受超载过牧、开荒垦殖等人为的破坏，再加上全球气候变暖等自然因素的影响，自20世纪60年代以来，我国草地生态环境日趋恶化[2]，沙尘暴等生态灾难频发[3]，对国家生态安全和社会经济可持续发展构成了严重威胁。严峻的草原生态问题引起了国内外学者的关注。众多自然科学家、技术专家最先着手从工程技术手段入手，寻求解决草原问题的途径，提出了围栏封育、改良草地、改良畜种、建设人工草地等防治措施。[4]这些措施建议最终得到了高层决策者的采纳，自2000年开始，中央政府陆续组织实施了京津风沙源治理、退牧还草、西南岩熔草地治理等重大生态工程；实行草畜平衡、禁牧舍饲和基本草原保护等制度；累计投入资金超过300亿元，用于加强草原保护和建设。[5]一些典型草原地区退化趋势得到遏制，沙化草原面积不断缩小。2013年，全国草原综合植被盖度为54.2%，鲜草产量突破10.5亿吨，为近十年来最高。然而，尽管我国草原保护建设工作取得了巨大成就，但目前全国草原超载过牧现象依然严重，中度和重度退化的草原面积仍占1/3以上。[6]近年来，社会科学领域的学者也开始注重从政策工具、机构设置、制度安排等入手，寻求实现草原可持续发展的路径。这些研究显示，一系列草原治理措施政策并非如《全国草原监测报告》中所表述的那样实现了预期的目标，并且这些治理措施导致了草场管理和利用的一系列现实困境，如牧民畜牧业经营难以为继、传统文化及知识消失等，而这些很可能是造成草原生态环境一直无法扭转“局部好转、整体恶化”趋势的重要原因。陈洁、罗丹、韩俊等人通过大规模的案例调研和田野调查，对草原生态治理政策和项目进行了综合评估，发现当前的草原生态治理往往以草和畜为出发点和着力点，忽视了牧民的意愿，导致政策和项目常常得不到牧民的支持。[7]李文军和张倩基于非平衡生态系统理论[8]，重新审视了内蒙古畜草双承包责任制的有效性。她们认为，在干旱牧区实行私有化会削弱牧民从自然资源中的获益能力，从而产生了“私地悲剧”，弹性承载力管理可能更有利于干旱半干旱地区的畜牧业经营和草场生态条件的保持。[9]王晓毅、荀丽丽等人从社会学视角出发，深入分析了牧民定居、草场承包、市场化和生态移民等制度政策在实际执行时对社区层面牧民生产、生活的影响，认为这些制度政策减少了社区可利用的自然资源和社会资本，加剧了社区的脆弱。[10]还有很多学者，如刘明远、杨理、杨立华人等则应用各种治理理论和分析框架，指出当前政府主导草原治理模式中存在的种种制度性缺陷和障碍，如将牧民排除在决策之外。[11]李文军和张倩将当前草原治理实际管理和具体操作中的种种问题归因于草原治理研究中长期存在的困境：第一，草—畜—人的研究相互割裂。中国草原治理决策在很大程度上受到自然科学研究的左右，社会科学在草场管理和畜牧业发展方面的研究相当有限，并且自然科学和社会科学内部各学科之间，也存在很大程度的分割。各学科研究相互割裂，导致了其对于问题的认识以及提供的政策依据只能是局部的，不见整体。第二，对自然和社会系统管理的简单化。草原系统（特别是干旱半干旱牧区）是一个复杂的、多样性的系统，具有高度的不可预测性。[12]传统的治理措施和计划都是基于一个假设，即未来是可以预测的（由已经发生的模式推理而来），试图以简单化、标准化的思维和方式来管理草场。在这种思维范式下制定的相关法律和政策，往往成为“符号法”或“空制度”，如草场承载力[13]、生态移民[14]等制度政策在实施中的种种表现就是如此。第三，极端的现代化意识形态。当前草原治理措施背后还存在一种逻辑，即通过现代化科学技术可以改变环境。政府和一些专家学者常常将（他们认为的）现代化知识体系（如畜牧业发达国家的技术方案、经营模式等）凌驾于牧民的本土知识体系上，制定、执行、推广一系列不符合当地实际生态环境、社会和文化条件的政策和工程。社会—生态系统耦合分析及其框架建构，是近几年来国际自然资源治理和可持续发展领域研究的热门议题，它聚焦于自然系统与社会系统的多元互动，探寻这种互动的规律和演变方向，以期为社会经济的可持续发展提供更契合当地实际的、多样化的治理手段和政策工具。[15]笔者希望从社会—生态系统理论出发，在方法论层面探索一条适合中国草原实际的并在多学科（或跨学科）基础上将牧区社会系统和生态系统整合研究的路径。希冀能够为当前中国草原治理研究跨越固有困境提供一种新视野，并由此为未来中国草原治理的新发展提供更为有效的支撑。第二节研究方法一理论基础传统上，自然科学家在研究环境问题时，把自然生态系统作为主要研究对象，人只是其中的一个外在者，而社会科学家则强调人类互动的重要性，相对忽视这种互动的环境背景。[16]由于各学科大多只关注其自身研究领域的具体问题，很难产生交叉互动，这导致其对于环境问题的研究容易陷入一种“万能药”的陷阱——倾向于使用一种简单、预设的理论模型推演出一个“包治百病”的解决措施，如中央政府规制、社会自治、公众参与或者私有化等，而最终的结果也大都以失败而告终。[17]早在20世纪80年代，许多学者就指出，资源环境问题背后的原因多种多样、分散复杂，应该被视为“复合系统问题”。[18]近年来，越来越多的研究表明，人类社会与生态系统之间并不是简单的此消彼长的关系，而是存在非线性、环形反馈、时滞、遗传效应、阈值、异质性和突变性等非常复杂的相互作用。[19]基于这些研究，“社会—生态”系统耦合分析路径逐渐发展形成。社会—生态系统理论认为，人类系统和生态系统紧密地联系在一起且相互依赖，形成一个相互耦合（包括组织耦合、空间耦合和时间耦合等）、多维互动的整体[20]，人类利用的所有自然资源都内嵌于其中。[21]社会—生态系统内部包含了不同子系统以及变量，是一个类似于从有机体、器官一直到细胞的多层结构。[22]不同的子系统（例如资源系统、治理系统、用户等）之间彼此独立但相互作用，最终表现为系统层面的结果。[21]从社会—生态系统耦合分析的视角来看，草原退化问题源自人口、经济、政治、科学技术、文化和宗教等方面的社会力量引起的草原生态系统及其服务的变化，进而影响了人类的福祉状况。换言之，草原退化问题只是更加广泛的社会—生态系统互动链中的一个节点，成功实现草原治理的关键是，需要与当地自然生态和经济社会条件相匹配的多样性的制度设计，来化解各种具有不同特质的风险。而非采取“简化论者”（Reductionist）的途径——将复杂系统简化为单一要素的机械组合，以至于不同的知识系统之间存在难以跨越的界限。二案例比较分析案例研究是自然资源可持续治理研究中常用的研究方法，当前中国草原治理研究也多采用这一研究方法。问题是，许多研究采用单一案例，或者虽然选取了多个案例，但却缺乏系统、规范和精细的比较分析。从研究方法来看，单一案例很容易陷入循环论证的怪圈，理论的解释力和普适性很难令人信服。比较分析两个或多个案例无疑比单一案例研究更有说服力，通过比较多个案例的一致性和差异性，更有助于发现对机制的解释，找到更契合当地实际的治理措施。笔者选取内蒙古阿巴嘎旗（A旗）、乌审旗（W旗）和四川省红原县（H县）作为案例比较研究地点。2011～2012年，笔者曾对这三个旗（县）的政府相关工作人员、牧民家庭进行了实地访谈调研。研究数据一部分来自实地调研，其他来自对有关文献的分析。对复杂、多层嵌套和动态变化的社会—生态系统进行耦合研究，需要一个既能整合交叉学科中的多种知识，又能容纳社会—生态系统中那些多尺度、非线性、跨时空的变量因子的分析框架。经过深入比较分析，笔者认为埃莉诺·奥斯特罗姆开发的社会—生态系统框架的组织结构和变量构成比较均衡和通用，可以作为研究资源环境可持续发展的一个通用框架。社会—生态系统框架包含八个一级变量组。在本案例研究中，资源系统（RS）指草场；资源单位（RU）指牧草；治理系统（GS）指从中央到地方层面相关的体制安排、制度设计以及政策体系等；行动者（A）指牧民、专家学者、非政府组织等与草场开发利用相关的个人或组织；经济、社会和政治环境（S）和生态系统（ECO）指案例所在地县级尺度的社会、经济、气候、地理等背景因素。奥斯特罗姆等人依据已有大量研究已经明确的每个变量组的关键属性[23]，将上述八个一级变量组继续向下拆分若干二级变量。在本案例中，笔者结合草原治理案例比较分析的需要，对社会—生态系统框架的二级变量表进行了拓展，重点考察不同草原治理案例之间的异质性变量（见表4-1）。表4-1草原治理比较分析变量社会、经济和政治背景（S）

S1经济发展

S11地区经济水平

S111GDP

S112人均GDP

S113三次产业比

S114财政收入

S115财政支出

S116城镇居民收入

S117农村居民收入

S2人口趋势

S21总人口

S211农牧业人口

S212少数民族人口

S3政治稳定

S31中央重视度

S311对北京的影响

S4其他治理系统

S5市场

S6媒体组织

S7技术

相关生态系统（ECO）

ECO1气候特征

ECO11水热条件

ECO111年均温度

ECO112年均降水

ECO113年均无霜期

ECO12自然地理

ECO121海拔高度

ECO2污染类型

ECO3资源的流动资源系统（RS）

RS1资源类型

RS2清晰的资源边界

RS3资源系统的规模

RS31可用草原面积

RS32人均草原面积

RS4人造设施

RS41人工草地

RS42棚圈、水井等

RS5资源系统的产出

RS51亩均产草量

RS6平衡性

RS7系统动态可预测性

RS8存储特征

RS9位置

资源单位（RU）

RU1资源单位移动性

RU2更新或生长速率

RU3资源单位间的相互作用

RU4经济价值

RU5规模

RU6显著标志

RU7时空分布治理系统（GS）

GS1政府组织

GS2非政府组织

GS3网络结构

GS4产权结构

GS5操作规则（县、旗）

GS51草原生态（地方资金）

GS52生态移民（地方资金）GS6集体选择规则（省、市）

GS61地方资金支持

GS7宪政规则（国家）

GS71生态保护工程和政策

GS711京津源风沙治理工程

GS712退牧还草工程

GS713草原生态补奖机制

GS8监督和制裁过程

行动者（A）

A1相关行动者数量

A2社会经济属性

A3历史或以往经验

A4位置

A5领导力

A6社会资本

A7社会生态系统观/心智模式

A8对资源的依赖程度

A81经济依赖性

A9可用技术

A91畜牧业科技水平

互动过程（I）

I1不同用户的收获量

I2用户间的信息分享

I3协商过程

I4用户间的冲突

I5投资活动

I6游说活动

I7自组织行动

结果（O）

O1社会绩效评估

O2生态绩效评估

O3对其他SES系统的外部性资料来源：McGinnis，M.D.，E.Ostrom，“Social-ecologicalSystemFramework：InitialChangesandContinuingChallenges，”EcologyandSociety，2014，19（2）。表4-1草原治理比较分析变量三研究框架由于社会—生态系统框架的反馈回路设计不能清晰地识别和分析不同时空尺度下各子系统之间的相互作用关系，本案例引入了制度分析与发展框架和管理—转型框架的反馈设计，来反映草原治理中的动态过程。具体过程，一是将社会—生态系统框架识别出的关键变量归入制度分析与发展框架中（见表4-2），来分析不同变量组合对行动者相互作用的影响；二是将行动情境分为不同层级，自上而下地分析不同情境的产出与反馈过程（见图4-1）。表4-2制度分析与发展框架变量与社会—生态系统框架二级变量的关系制度分析与发展框架变量社会—生态系统框架二级变量自然物质条件ECO1气候特征RS3资源系统的规模共同体属性S2人口趋势A6社会资本行动者A1相关行动者数量GS1政府组织应用规则GS4产权结构GS5操作规则相互作用I3协商过程I4用户间的冲突结果评估准则O1社会绩效评估O2生态绩效评估资料来源：基于制度分析与发展框架和社会—生态系统框架变量整理。表4-2制度分析与发展框架变量与社会—生态系统框架二级变量的关系图4-1不同层级行动情境的产出与反馈第三节结果与分析A旗地处内蒙古自治区中北部，属中温带半干旱大陆性气候，是我国典型的北方草原牧区；全旗总面积为2.7万平方公里，平均海拔为1127米，年均气温为1.9℃，年均降水量为238.1毫米。W旗位于鄂尔多斯草原西南部，属牧区向农区过渡的交错地带，气候类型为温带大陆性半干旱气候；全旗面积为1.2万平方公里，平均海拔为1350米，年均温度为6.8℃，年均降水量为375毫米。H县地处青藏高原东部边缘，面积为0.8万平方公里，属高原寒温带季风气候，平均海拔在3600米以上，年均气温为1.4℃，年均降水量为749.1毫米（见表4-3）。表4-3A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键变量比较（1）案例点

变量A旗W旗H县相关生态系统（ECO）ECO1气候特征（大陆性）中温带半干旱气候候温带大陆性半干旱高寒带季风气候ECO11水热条件中较好差ECO111年均温度（℃）1.96.81.4ECO112年均降水量（毫米）238.1375749.1ECO113年均无霜期（日）146113-156长冬无夏ECO12自然地理ECO121区位优势中较好差ECO1211平均海拔（米）112713503600以上经济、政治和社会（S）S1经济发展（2013年）中高差S11地区经济水平S111GDP（亿元）53.83789.2S112人均GDP（万元）11.934.12.0S113三次产业比13：73：143：80：1734：29：37S114财政收入（亿元）2.640.00.3S115财政支出（亿元）7.328.58.8S116城镇居民可支配收入（元）223423400524300S117农牧民人均纯收入（元）16502128248006S2人口趋势（2013年）S12总人口（万人）4.511.04.6S121农牧业人口2.38.43.6S122少数民族人口2.53.23.8S3政治因素S31中央重视度高中中S311对北京环境的影响高中低S32地方对环保重视度高高中资料来源：根据各旗（县）政府网站、2013年统计公报及统计年鉴整理。表4-3A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键变量比较（1）A旗、W旗和H县分属三种不同类型的牧区。A旗是我国典型的北方草原牧区，全旗可利用草原面积为3722万亩，人均约为1618亩。W旗是农牧业交错荒漠草原牧区，全旗可利用草原面积1060万亩，人均约为126亩。H县平均海拔在3600米以上，是典型的高原草甸草原牧区，全县可利用草原面积为1121万亩，人均约为311亩（见表4-4）。[24]A旗、W旗和H县都有着历史悠久的放牧传统，在农业经济时代畜牧业一直是当地经济的支柱。20世纪50年代中期到80年代初，A旗、W旗和H县参照苏联的农业经营模式，实行人民公社制度。草场、牲畜都归公社成员共有，牧民按照公社制定的经营方式工作以换取报酬。在这种牧场体制下，由于低效的分配制度，牧民的积极性和生产率往往比较低。表4-4A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键变量比较（2）案例点

变量A旗W旗H县资源系统（RS）RS1资源类型中温带典型草原温带荒漠草原寒带草甸草原RS3资源系统的规模（万亩）411213211164RS31可用草原面积（万亩）372210601121RS32人均草场面积（亩）1618126311RS4人造设施中高低RS41人工草地中高低RS5资源系统的产出（公斤/亩）88.8160左右236.4治理系统（GS）GS5操作规则（旗、县）无有无GS51草原补奖无有无GS52生态移民无有无GS53畜牧业扶持政策有有无GS6集体选择规则（省、市）有有有GS61地方资金支持无有无GS7宪政规则（国家）GS71生态建设工程和政策GS711京津风沙源治理工程有有无GS712退牧还草工程有有有GS713草原生态补奖机制有有有行动者（A）A3历史或以往经验低高低A5当地领导力低高低A8资源依赖性A81经济依赖性中低高A9可用技术A91畜牧业科技水平中中低资料来源：根据各旗（县）政府网站、2013年统计公报、统计年鉴整理。表4-4A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键变量比较（2）20世纪80年代，中国经济进入改革阶段，与农区家庭联产承包责任制相类似的畜草双承包政策被引入牧区。畜草双承包责任制实施大致可分为三个阶段：第一阶段，80年代初至80年代末，将所有牲畜承包到户，同时部分草场开始承包；第二阶段，80年代末到90年代中期，草原地区大部分草场开始承包到组；第三阶段，90年代中期至今，在中央政府和省级政府的干预下，草场开始承包到户。[25]这项制度的初衷是通过将牧民的经济利益与生产水平直接挂钩，以激励牧民提高产量。但是，由于牲畜承包到户与草场承包到户之间存在时间差，草场在很长一段时期内成为公共资源。牧民争相扩大畜群规模，对公共草地进行掠夺式利用。[26]A旗和H县80～90年代先后将畜草承包到户，其草原生态也是在这一时期快速恶化的（见图4-2）。[27]以A旗为例，1985～1998年，A旗总牲畜量从64.2万头（只）发展到145.3万头（只），增长了1.3倍。[28]在此期间，A旗每亩草场产草量从50多公斤下降到20多公斤，60%以上的天然草地退化、沙化。[29]与A旗和H县不同，处于半农半牧区的W旗的生态恶化则主要归因于长期的“乱砍滥垦”。20世纪50～60年代，在“以粮为纲”“牧民不吃亏心粮”等政策的影响下，W旗的草场被大规模开垦成农田，致使草场水土流失严重，沙漠化逐步加剧，严重影响到当地居民的生产生活。[30]恶劣的生存环境迫使W旗从60年代就开始走上了“防风治沙、植树种草”的生态恢复之路。该旗的乌审召当时曾成为全国闻名的“牧区大寨”，其治沙经验在全国推广。[31]经过几代人的努力，W旗的草地退化状况在90年代得到了初步控制。在这段时期内，W旗草地生态治理和建设的投入主要依靠自筹以及自力更生。[31]由于投入不足，其采取的治理措施难以应对较大的生态灾难。1998～2000年，W旗连续三年遭遇大旱，造成其境内80%的草场沙化、退化。[32]图4-2中国草原治理变迁（1980年至今）2000年春季，我国北方地区连续发生12次较大的浮尘、扬沙和沙尘暴天气，其中有多次影响京津地区，加上当时正值北京申办奥运会的关键时期，国家开始重视草原生态保护，投入不断加大，一系列生态工程也由此拉开帷幕。2000年，京津风沙源治理工程启动，位于北京北部400多公里的A旗被纳入了工程区范围。2003年，国家开始在西部地区实施退牧还草工程，A旗、W旗和H县都位列其中。截至2010年，京津风沙源治理工程投资超过400亿元，退牧还草工程投资超过200亿元（包括73亿元饲料粮补助）。这些生态工程不仅安排了植树种草、建设围栏、改良草地等建设项目，还配套了生态移民、舍饲轮牧、规模经营等一系列政策措施（见表4-5）。表4-52005～2010年中央一号文件中有关草原保护和牧区发展政策摘录年份草原保护政策牧区发展政策2005切实搞好京津风沙源治理等防沙治沙工程；

进一步加强草原建设和保护，加快实施退牧还草工程；

加快推行围栏放牧、轮牧休牧搞好牧区水利建设；

搞好饲草料地建设，减轻草场过牧的压力；

引导有条件的地方发展养殖小区2006继续推进退牧还草、山区综合开发；

建立和完善生态补偿机制；

加强荒漠化治理，积极实施石漠化地区综合防治工程大力发展畜牧业，扩大畜禽良种补贴规模；

安排专项投入，支持标准化畜禽养殖小区建设试点2007启动石漠化综合治理工程；

探索建立草原生态补偿机制；

加快实施退牧还草工程推广舍饲半舍饲饲养，发展规模养殖；

扩大对养殖小区的补贴规模，继续安排奶牛良种补贴资金2008建立健全草原和水土保持生态效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能；

落实草畜平衡制度，推进退牧还草；

加强荒漠化、石漠化治理，促进生态自我修复发展牧区水利，兴建人工草场；

加快转变畜禽养殖方式，落实规模养殖用地政策，继续实行对畜禽养殖业的各项补贴政策2009继续推进京津风沙源治理等重点工程；

扩大退牧还草工程实施范围；

启动草原、水土保持等生态效益补偿试点加强人工饲草地和灌溉草场建设；

继续落实奶牛养殖各项优惠政策；

增加畜禽标准化养殖场（小区）项目投资，加大信贷支持等优惠2010继续推进京津风沙源治理等重点生态工程建设；

统筹推进青海三江源生态保护和建设；

加大力度筹集生态效益补偿资金；

加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准；

落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧；

推进西藏草原生态保护补偿奖励机制试点工作支持建设奶牛规模养殖场（小区），推进畜禽养殖加工一体化；

支持畜禽良种繁育体系建设；

发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设表4-52005～2010年中央一号文件中有关草原保护和牧区发展政策摘录借助国家实施风沙源治理、退牧还草等工程的契机，A旗、W旗和H县得以采取一系列治理措施。例如，A旗2000～2010年累计完成国家禁牧舍饲项目投资7191.9万元，禁牧、休牧和轮牧面积达到1719万亩，占草场总面积的42.4%；完成国家京津风沙源治理工程投资2.1亿元，沙源治理总面积达到938.2万亩[33]；草原植被盖度、高度和产草量明显提高（见图4-3）。[34]W旗“十一五”期间完成退牧还草项目462万亩，总投资达10940万元，直接补贴农牧民资金达6793万元。[35]H县2003～2009年前后实施8批国家天然草原退牧还草项目，下达围栏建设任务610万亩、草场补播123万亩、鼠害治理50万亩。[36]图4-32005～2010年阿巴嘎旗亩均产草量和理论载畜量变化情况退牧还草等草原生态建设工程对草原保护发挥了重要作用。[37]通过围栏建设，在一定程度上解决了农牧民草场边界的争议，掠夺式利用草原的现象有所缓和。同时，退牧还草工程推行舍饲轮牧、压缩牲畜总量、调整畜群结构等，促进了草原畜牧业的现代化转型。此外，工程的实施也推动了全国草原监理执法队伍的建设以及草原监测保护技术的发展。但是，由于实施禁牧休牧后牧业饲养成本上升，而补偿标准偏低且补偿资金不能及时到位，农牧民家庭受益下降[38]，不仅导致工程区外畜牧超载现象依然严重，禁牧区内偷牧现象时有发生。[39]例如，H县2010年数据显示，退牧还草工程区内的植被盖度、植株高度、鲜草产量等都有了较大改善（见表4-6），但工程区外草场状况仍不容乐观[40]，平均超载率达76%。[41]表4-6H县退牧还草项目实施效果对比项目禁牧区域内禁牧区域外休牧区域内休牧区域外平均鲜草产量（公斤/公顷）12445.16151.474674626.9可食产草量（公斤/公顷）9080.53884.64506.92666.8盖度（%）61.351.165.553.3高度（厘米）25.616.726.215.5资料来源：耿静：《青藏高原东缘草原的管理与利用——以四川阿坝藏族羌族自治州红原县为例》，《西藏民族学院学报》2012年第1期。表4-6H县退牧还草项目实施效果对比2010年以后，中央草原保护理念发生了重大变化，由以草原生态建设为主转向着力促进牧区生态—经济—社会全面发展。除了继续实施退牧还草、牧民定居等生态工程外，中央全面建立草原生态保护补助奖励机制，从2011年起每年安排134亿元（2012年起增加到150亿元），实施禁牧补助、草畜平衡奖励等政策措施。[42]2011年，A旗、W旗和H县分别有415.7万亩、627.5万亩和476万亩草场实行禁牧，分别有3708.6万亩、568.8万亩和643.2万亩草场实行草蓄平衡，分别获得8852万元、6051万元和3821万元中央资金补助。[43]此外，W旗还在中央标准基础上，对禁牧、草蓄平衡分别增加2元、1元，投入地方资金1800多万。2013年，为期10年的京津风沙源治理二期工程启动，总投资近900亿元。W旗这次也被纳入了工程区内，2013年、2014年分别获得2397.3万元、1428万元中央资金支持。[44]需要提及的是，牧区当地经济发展也是促进草原保护的重要因素之一。2000年后中国经济进入了高速增长的快车道，对自然资源（特别是煤炭等一次能源）的需求也开始加速。[45]W旗凭借丰富的煤炭、天然气资源，较好的区位优势，经过短短几年时间迅速发展成为西部乃至全国最富裕的县域经济体之一。2013年，W旗财政收入达到40亿元（见表4-7），支出为28.5亿元，盈余近12亿元。[46]随着财政实力的增强，W旗投入大量地方资金自主采取了一系列生态保护措施。例如，在全旗划分优化发展区、限制发展区、禁止发展区，其中禁止发展区内不种不养，转移人员，转出产业，促进生态自我修复。自2007年以来，W旗共转移农牧民超过3万人，建成生态自然恢复区2460平方公里。[47]A旗经济在2000年以后也取得了较快的增长，第一产业的比重从最高时期的六成降低至一成多，工业逐渐成为主导产业。随着财政紧张状况的改善，2008～2012年A旗地方财政投入达1.1亿元，修建棚圈、打草场、储草棚等设施以促进畜牧业发展。[48]表4-7A旗、W旗和H县主要经济指标比较（现价）指标

案例点GDP（亿元）人均GDP（元）一次产业比重财政收入（亿元）农牧民人均纯收入（元）2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年A旗10.453.8241888753927%13%0.82.6398416502W旗42.6378.04487834091113%3%4.540.0640512824H县2.99.274841525447%34%0.040.326248006资料来源：A旗、W旗和H县历年统计年鉴和统计公报。表4-7A旗、W旗和H县主要经济指标比较（现价）近年来，A旗和W旗的草原生态状况都有了明显的改善。A旗连续多年植被盖度保持在50%以上，草畜矛盾状况得到有效缓解，牧民收入也得到较快增长。W旗2014年森林覆盖率达32.5%、植被覆盖度达80%，全旗载畜量连续多年不超载。但是，H县的情况仍不容乐观，监测显示，H县近几年草场鲜草产量、盖度、高度等都有十分明显的下降。第四节结论A旗、W旗和H县都属于中国典型的牧区，地理位置偏远、自然环境恶劣，有长期的放牧传统，草原都曾经历了严重的退化。经过多年治理，A旗草原生态稳定并逐步趋好，W旗草原生态实现全面恢复，而H县草原生态依然处于加速退化之中。国家对于草原生态保护不可谓不重视，自2000年起相继推出多项生态建设工程和保护措施，投入了大量人力、物力和财力。那么，是什么原因导致A旗、W旗和H县的草原治理结果出现如此大的反差呢？借助社会—生态系统框架，本笔者得以对造成不同结果的关键因素进行了甄别（见表4-8）。A旗处于北京正北方400多公里（ECO121），2000年肆虐北京的沙尘暴使得A旗草原以“风沙源”的身份（S311）进入了国家的视野，成为国家生态治理的重要目标（S31）。此后，包括京津风沙源治理（GS711）、退牧还草工程（GS712）等为标志的一系列国家生态治理项目在这里展开，禁牧休牧、减人减畜、恢复生态成为当地政府的工作核心之一（S32）。2011年，草原生态补助奖励机制（GS713）建立，当地牧民拥有草场面积较大（S121，RS3、RS32）而得到了较高的补助[49]，弥补了因禁牧减畜造成的经济损失（RS1、RS5），牲畜数量不断减少，结构不断优化，草场压力也得以减轻。此外，近年来，A旗经济快速发展（S11），财政收入增加，当地政府得以在棚圈、机井等基础设施上投入补贴（GS53），也间接促进了草场的高效利用。我们将A旗实现草原稳定趋好的原因概括为以下几点：第一，中央和A旗政府高度重视；第二，国家实施多项草原生态建设工程；第三，草原生态补贴足额；第四，A旗政府采取了政策措施。表4-8A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键因素识别案例点关键因素A旗中央和A旗政府高度重视（ECO121；S31、S311、S32）；

国家实施多项草原生态建设工程（GS711、GS712）；

草原生态补贴足额（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）；

A旗政府采取了政策措施（S11；GS53）W旗W旗长期重视生态保护的历史传承（A3）；

发达的地区经济对草原生态保护的反哺（ECO121；S11、S114、S115；GS51、GS52、GS53；A81）；

国家各项草原生态建设项目和政策措施的支持（GS711、GS712、GS713）H县自然环境恶劣（ECO11、ECO12）；

经济发展落后，造成草原供养压力极大（S11、S113、S114；A81）；

国家生态建设工程覆盖不够（ECO121；GS5；GS711）；

草原生态补奖金额不足（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）表4-8A旗、W旗和H县草原可持续治理的关键因素识别W旗自然条件较好，区位优势明显（ECO121），在历史上就长期重视草原生态保护建设（A3）。凭借丰富的煤、气资源，W旗近几年迅速发展成为西部最富裕的县域经济体之一（S11）。随着财政实力的大幅增强（S114、S115），W旗政府在草原开发利用（GS51）、生态移民（GS52）、畜牧业现代化发展（GS53）等方面自主采取了一系列保护措施，有力地促进了退化草原生态自我恢复。地方经济的发展也拓宽了牧民的收入来源，减轻了其对畜牧业的经济依赖（A81）。笔者在A旗牧区调研时发现，在嘎查（村）里从事畜牧业的大都是40多岁以上的牧民，年轻人一般在城里经商、打工或去附近的企业工作。当然，退牧还草工程（GS711）、京津风沙源治理（二期）工程（GS712）以及草原生态补奖机制（GS713）等国家政策也对W旗草原生态恢复发挥了重要的作用，但目前来看其力度比起W旗的地方性政策要小。综上所述，W旗草原生态全面恢复的原因可以总结为：第一，W旗重视生态保护的历史传承；第二，发达的地区经济对草原生态保护的反哺；第三，国家各项草原生态建设项目和政策措施的支持。H县位于青藏高原边缘，气候恶劣（ECO11）、交通不便（ECO12），条件极为艰苦。这些自然因素严重限制了H县的经济社会发展（S11），第一产业长期占当地经济总量的1/3以上（S113）。落后的经济水平一方面导致当地牧民对草原的经济依赖性很高（A81），为增加收入谋求发展只能靠增加牲畜数量，草场超载过牧现象十分严重；另一方面造成H县财政收入极低（S114），政府没有能力对防沙治沙、湿地保护、水土保持、畜牧业发展等退牧还草工程（GS711）覆盖不到的领域采取措施（GS5）。虽然2011年国家实行了草原生态补奖机制（GS713），但是由于H县草原属高山草甸（RS1），产草量高（RS5），载畜能力强，且人均草地面积较少（S121，RS3、RS32），国家的生态补奖资金难以弥补牧民实行禁牧舍饲等带来的成本压力，因而也未能有效缓解紧张的草畜矛盾。我们将H县