助民干事、项目化和专业支持-社区服务的新探索

“助民干事”、项目化和专业支持社区服务的新探索

“社区”概念在中国几经波折，1930年代引入中国，1950年代淡出社会生活，1980年代再现，而到世纪之交成为几乎尽人皆知的“流行词汇”。在社区概念重新风靡的过程中，“社区服务”概念先于“社区”概念进入公共话语，社区服务本身也先于社区建设进入生活实践，而且始终构成社区建设的核心内容。经过20多年的探索，社区服务在中国已经形成发展的势头，同时也遭遇明显的瓶颈，要更上一层楼，必须实现新的突破，“助民干事”可以作为战略转折的基本思考方向，而“项目化”和“专业支持”将成为这一转折的战术支撑点。一行政退而复进：1980年代以来中国社区服务的演进过程社区服务在1980年代的中国重新出现，有其特定的历史背景和工作内涵。1970年代末的改革开放，改变了中国的社会保障体制，单位制的解体迫切要求构建一个单位之外的社会支持系统。这个新的社会支持系统并非完全“白手起家”，在街道居委会层面，原来就存在由民政部门举办的福利性服务，称之为“民政服务”，主要面向孤寡老人、残疾人、孤儿、优抚对象等社会特殊人群。随着单位承担的福利性服务职能的弱化，民政部门承受的压力日趋增长，需求与资源不相匹配的矛盾更显突出，民政服务由此开始转变。1980年代中期，社区服务正式推开。当时，计划经济的重镇上海创造了由“市、区、街道和居委会”四个层次连成的“一条龙”福利服务网络，强调“以街道为基础，以网络为重点”，要求每个街道办一厂（福利工厂）、二站（孤老服务站和精神病工疗站）、二所（敬老所、伤残儿童寄托所）、二组（孤老包护组、精神病人看护组）。显然，对这一福利服务网络就服务对象和内容而言仍接近于原来的民政服务，只是将工作主体由民政一家，变为以街道为基础的多层次和多部门的协同合作。1984年上海的经验得到国家民政部的认可，并向全国推广。以后，上海又针对新开发居住小区居民普遍遇到的生活不便，将便民利民服务纳入了这个网络，由此开始真正突破了原有的民政服务范围。1987年初，国家民政部第一次明确提出社区服务概念。同年上半年，上海市开始推广社区服务，并提出四条经验：第一，开展社区服务必须因地制宜，提倡多种模式，切实满足居民的不同需求；第二，开展社区服务必须依靠社会力量共同来办，包括各部门、街道、居委会和居民；第三，加强协调，成立社会保障委员会；第四，疏通资金渠道，充分动员社区资源。自1992年起，上海连续5年将社区服务列入市政府为民办实事项目之一，社区服务得到迅速发展，完全走出了民政主导福利性服务的范围。1994年民政部社区服务调查组在《关于上海市社区服务工作的调查报告》中认为，“上海的经验在现阶段对全国具有普遍指导意义”。自此，在政府的主导和操办下，各地社区服务在首先照顾特殊人群的同时，也覆盖普通居民，让更多的人享受到了便利和实惠，面向老年人的敬老院、托老所、老年食堂，面向残疾人的多种活动和服务中心，面向智障人士的“阳光之家”，针对现代城市人心理紧张的“聊天室”，丰富居民生活的文化体育活动中心，还有归在社区服务求助电话诸如“81890”（谐音“拨一拨就灵”）名下的各种便民利民服务，纷纷涌现。相比“民政服务”，社区服务在服务主体、服务对象、服务内容和服务形式上都有很大的拓展，政府提供的福利服务，市场提供的低端而且时常低偿的商业服务，邻里彼此的互助服务和公益性的志愿服务，构成中国社区服务体系的基本板块。然而，一则因为从民政服务向社区服务的转化，很大程度上是在行政体系内部完成的，即由民政为主变为街道为主；二则因为采取了政府“为民办实事”的形式，中国社区服务保留了基层政府主导、行政福利倾向、综合社会功能等特性，即使有一些“市场化”或志愿性的服务项目，最终买单者还是基层政府，或者干脆就是政绩工程，各地都可以找到这方面的例子。尽管对于中国社会事业发展来说，政府支持、财政资助在总体上是好事，体现了公共政府的理念和内涵，但政府高度介入乃至包办，确实有违社区服务的本意，特别是“烧钱式”的突击花钱搞设施、推项目，也使社区服务的路越走越窄，“动员当地力量解决当地问题”的社区建设思路，未得到有效体现，刚走出民政福利的社区服务又陷入区政府和街道办事处准福利服务之中。二为民办事：社区服务行政化困境及其突破新世纪以来，按照“为民办事”思路开展的社区服务，遭遇到一系列困境，各方面的问题开始显性化。1.依托政府的社区服务陷入明显的资源困境这一困境的表现不是绝对的缺乏资源，而是资源供应的不稳定，没有可持续性。当前各地社区存在一个共同现象，就是社区实施大量建起来了，但其内部大多处于空关状态，其直接原因是政府有资金建设，没资金运作，维修更新更无从着落，设施的功能蜕变为接待参观。作为创新之举的服务项目有不少也同样如此，推出时深受居民欢迎，前来学习参观的络绎不绝，但不久便不了了之。“熊瞎子掰苞米”，先进经验频频见报，却没有得到普遍推广，这几乎已经成为各地社区建设和服务的共同特征，而其主要成因是后续支持乏力，单凭政府一家，而且未经纳入公共财政，无法确保社区服务所需的资源，其持续发展也难以实现。2.由政府主导的社区服务在公共资源使用上面临法律的约束政府必须依法办事，政府资助和扶持的社会事业也需要在法律的框架内运作。社区服务本身具有跨越行政、市场、互助和志愿等多个领域的特点，单一行政推动乃至政府包办，必然遭遇法律尴尬。比如有地方在为老人开办社区食堂时，因为规模有限难以保本，引入的企业没有积极性。为了确保最低赢利点，街道办事处将食堂向驻区企业的白领开放，不属政府法定责任范围的白领人员同样享受财政补贴，因此造成公共资源的浪费，还影响到社区范围饮食企业的经营，干扰了市场秩序。同样，为了体现政府“为民办事”，有的地方政府出资支持向老人提供“临终关怀”的民间组织。但现行法律没有将“临终关怀”纳入政府职责，在医保尚未完全到位的情况下，临终关怀由政府买单显得过于超前。何况，即使在社会保障健全的发达国家，这项服务也主要由宗教组织提供，属于精神或“心灵”层面，按照“政教分离”的原则，政府不能介入此类事务。致力于建设一个“道德政府”，千方百计“为民办事”，固然精神可嘉，但往往导致政府超越法律规定，越权越位做了本不应由政府承担的事务，以这样的方式来开展社区服务，基础显然是不牢固的。3.政府操办，居民享受的社区服务带来了道德风险社区建设和服务强调全体成员的主动参与，人人贡献自己的力量。政府卷入过多，居民坐享其成，必定带来福利享受者的“道德风险”，某种类似于“福利社会”的弊端。政府兴办的社区服务项目越多，服务越仔细，居民的要求越高，主动参与却越少。一些地方开展社区文体活动，基本上全部由政府买单，居民哪怕支付成本费，也颇有怨言。白天使用者寡，设施闲置；傍晚使用者众，需要排队等候，引起居民不满，但要利用票价来分流人群，往往又会招致批评，认为政府办公益性设施，不该收费，甚至图书馆出借图书的押金都不能收，图书流通无法管理。在不少地方，社区设施使用过度，缺乏维修更新资金，只能废弃了之。社区建设是众人的事业，社区共同体要求最广泛的公共参与，但在社区服务福利化的影响下，居民对自身责任的认识不清晰，社区意识和社区精神在无形中被抽掉了立足之地。4.完全依赖政府使得社区服务本身的发展遭遇瓶颈社区是城市基层生活的实际展开空间，不同居民的现实需求极其多样而且细分，由政府自上而下地安排，很难真正满足所有居民的个性化要求。何况，政府操办有自己的意图，要完全根据居民需求来决定服务项目和方式，确实有很大困难。比如说，一些地方为了树立“为民办事”的形象，不顾实际兴办“信息化”的便民项目，明明地处市中心甚至商业地区，仍然坚持引入送货上门的电子商务企业，由政府补贴资金，结果导致资源浪费，而居民则形同被剥夺了上街购物消费的休闲生活，并不符合人性化服务的宗旨。还比如，不少地方在社区服务中心或活动中心设置了老人休息室或日托项目，但容纳量实在有限，两三张躺椅只能作为一个概念，而无法解决为数不少的白天无人照顾的老人的实际需要。社区居民真正需要的解决不了，因为社区没有真正动起来，而不那么需要的却花样百出，琳琅满目，因为事关政府形象。在这种情况下，理当最贴近居民需求的社区服务却同居民相当疏远，这一点已经构成当前社区服务发展的最大瓶颈。延续了民政服务时代行政主导特色的政府部门，一方面继续事必躬亲地操办着社区服务，另一方面越来越感觉到负担沉重，而实实在在的目标却难以实现，政府干得满头大汗，居民叫好声却稀稀拉拉，甚至还盖不过埋怨声，至于通过动员社区力量，扩大公共参与，提升社区文明程度和居民文明素质等设想，更难以实现。在此情况下，改变现有的“为民办事”取向，更多地面向社区现实需求，已经成为政府、社区和居民的共同要求。三助民干事：社区服务的形式取向从“为民办事”到“助民干事”，转变的不是政府是否支持社区的实质，而是政府如何支持社区的形式。两种说法虽然相差两个字，而且“办”和“干”意思也庶几相近，但意义大不一样，效果更不一样。1.“助民干事”有助于服务与需求对接社区的真正主体是社区成员，首先是居住和生活在这块土地上的居民，社区应该成为什么模样，哪些事该干，哪些事应该优先干，哪些事怎么干比较合适，哪些事该干到什么程度，都由居民自主决定。相比“为民办事”，“助民干事”要求政府往后退一步，居民往前进一步，只要居民自己能干的，政府就不用加入，只是在居民有需要，而且确属公共服务的范围，由于各方面条件所限，无法独立完成，需要帮一下的时候，政府才给以扶持和资助。这样做，一方面由于政府是“雪中送炭”，更容易得到居民的认可；另一方面由于居民出于需要而开展的服务，不可能出现“作秀”情形，也不可能有花别人的钱，不搞白不搞，越大越全越好的心态，更不可能出现闲置不用的现象，因此可以较好地实现服务与需求的对接，避免资源浪费。2.“助民干事”有助于激发社区内生动力目标的“外部化”是中国社区建设和服务的一大弊病，由于政府的强力推动，居民往往处于被动接受的状态，参与积极性不高，批评挑剔的意见不少。采取“助民干事”的方式之后，居民成为社区建设和服务的主体，满足自身需求成为推进社区建设，开发社区服务项目的最大动力。居民不但不需要居委会的反复动员，而且反过来，可以根据社区服务项目的开发和完成情况，来督促居委会和其他社区工作者。“助民干事”形成制度后，只有组织工作做得好的社区才能获得较多的政府资助，因此社区工作者必定会受到居民的压力，要求他们根据社区需求和政府政策，开发更多、更合适的服务项目，居民内生的动力由此可以转化为居委会和社区工作者的内生动力。3.“助民干事”有助于动员居民资源“助民干事”不仅意味着居民成为主体，而且意味着居民的自有资源成为主要投入来源，这对改变现在居民习惯“等靠要”，政府的钱“不拿白不拿”的心态，可以起到很大作用。“助民干事”的关键在于“助人”，即居民先做到“有钱出钱，有力出力，有点子出点子”，然后才有政府的资助。对于政府来说，“助民干事”最大的好处不是居民拿出多少钱，而是从根本上解决自己不掏钱，政府给钱，居民还不干的被动状态。所以，开始时在一些必要的项目上仍然可以保留政府出大头，居民出小头的比例，待居民心态转变，习惯自己出钱解决自己的需求之后，逐步提高居民出资比重。自有资源的投入会极大地改变居民对服务项目的感觉，更加珍惜地使用设施和服务。4.“助民干事”有助于做实基层民主中国社区建设延续了基层政治民主建设的进程，但多年来基本局限于居委会选举民主的范围，似乎选出人来之后，民主就实现了。基层民主如何落实到社区的公共生活之中，如何渗透到各项社区事务之中，如何成为居民看得见摸得着，可以在日常生活中主动参与的过程，是进一步推进社区民主必须跨过的台阶。在社区服务项目开发和实施中采取“助民干事”的原则，有助于居民直观感受社区同自己的关系，更真切地意识到社区公共事务及其决策过程中自己应该享有的权益，由此产生参与公共生活、维护合法权益、监督相关方面的积极性，这将构成民主建设的重要动力和民主实践的重要内容。5.“助民干事”有助于提高社区认同社区建设的一项主要目标是建设基层社会生活共同体。市场体制的建立带来个人的高度自主化和社会的“原子化”，孤立的个人在社会关联、心理沟通和社会责任等多个方面遭遇困难，建设超越家庭和单位的区域性生活共同体成为社会和个人的共同需要。“助民干事”通过动员和组织居民联合起来，共同解决大家面临的问题，以社区服务为平台，在彼此帮助中拉近人与人的距离，密切相互的交往，形成对共同生活的认同，促使社区感的确立。“助民干事”原则及其优势在理论上是完全能够成立的，但要在实践中取得成效，还需有相应的技术保障，项目制的管理方式和专业扶持就是两个关键方面。四项目制：社区服务的管理策略1.“助民干事”要求政府对居民开发的社区服务提供资助究竟对哪些服务项目，提供什么资助，如何保证资助效果，涉及一系列的技术问题，必须有相应的管理，“项目制”可以视为对“助民干事”体制下社区服务的管理策略。2.项目制追求有效率的社会效益采用“项目制”管理策略，目的不仅在于保证有限的政府资源用于最适合居民的用途，还在于确保这些资源可以产生最大的社会效益。通过将一系列的服务活动“切割”和“打包”成边界分明、目标清晰、配套明确的“项目”，政府对原来显得模糊的“服务”，有了精确的把握，该资助谁，资助多少，怎么资助，会有哪些产出，同被资助方有何权利义务关系，都变得明了和易于操作了，可以直接进入合同。“项目制”因此有助于避免政府直接操办社区服务时容易出现的一些缺乏效率甚至没有结果的情形。“项目制”意在形成竞争机制，“项目制”意味着政府在“助民干事”时，不是来者不拒，只要有项目一概给予资助，相反，必须对所有申报项目加以筛选，即政府发标，各类服务团体投标竞标。政府事先公布资助方法、年度资助额度、资助项目要求和配套条件，以及资助项目个数等，然后根据申报项目与居民需求或社区整体发展要求相吻合的程度，其动员社区资源的能力，其实施可行性和可靠性，其产出和效率，决定中选项目。所有项目必须经过竞争，然后择优选出。“项目制”强调服务项目的竞争，不仅有利于项目本身的合理化，提高效率，还有利于通过竞争激发社区成员的主动性和积极性，增强具体项目执行人或团队的工作能力，加大居民对居委会和社区工作者的推动力。3.项目制重在目标考核项目招标是“助民干事”的第一个环节，项目制能否有效推进社区服务，提高服务效果和效率，关键还在对项目实施的过程和结果进行考核。所有申报项目必须提出明确的、合理的、可以检验的目标，一旦中选，这些目标就构成政府考核的直接内容。目标考核分过程考核和结果考核两大块。在项目的实施进程中，可以根据项目计划，分阶段进行考核，并根据考核结果，安排相应的资助资金入账。等项目完成后，根据原来设定的目标进行整体考核，考核合格的，不但可以获得资助经费的全额，而且可以在来年的项目招标中获得优先权，以此激励社区服务机构或团队的积极性，促使其更快成熟和发展。为了体现公平性和专业性，在有条件的地区，可以采用第三方评估方式来开展从招投标到考核的整个流程，政府在资助之外，主要发挥管理和监督作用。4.项目制要求民主监督政府在社区服务开展中采取“助民干事”的立场，根本上是为了让有限的资源最有效地用于居民最需要的事项上，所以，享受服务的居民应该成为社区服务展开全过程的主要的决定者和监督者。接受服务的社区成员的满意和其他居民的认同，应该成为第三方机构评估和考核的最重要依据。在这方面需要特别注意调动服务对象的内在动力，避免出现因为政府资助，个人不花钱，对服务提供机构只说好话，使得评估失效的现象。增强服务团体之间的竞争性，对服务适度收费，有助于解决这一问题。项目制在落实“助民干事”中可以发挥有效的作用，但前提是必须保证其本身的合理性，所以要根据各社区的具体情况，加强机制的设计，提供必要的专业支持。五专业扶持：社区服务的提升路径项目制的推进必然提出一个社区服务机构专业化的课题，从中国城市社区的实际情况出发，需要特别关注那些服务需求比较大的社区，考虑到当地居民的综合素质比较低，服务团队的专业水平也比较低，推行项目制时如果要求不高，容易造成服务质量失控；如果要求过高，则会打击大家的积极性，两种情况都会影响“助民干事”的实效。为此，需要引入相应的专业机构，帮助服务机构和居民发现需求，自己动手，并获得政府资助，完成考核目标。这其中有几个环节需要专业机构给予重点帮助。1.项目设计社区居民的需求纷繁多样，如何从中找出共同点，解构服务项目及其核心内容，然后系统地提出对象界定、目标确定、流程设定、技术配备、财务匡算等，都需要分析、提炼和设计，这既为随后的服务作业提供操作规程，也为政府购买服务提供基本依据。项目设计是否合理和可行，直接关系到项目能否完成，效果是否令服务对象满意，资源利用是否高效，必须给予高度重视；通过专业机构把这项工作做好了，对于提高服务人员的能力和水平可以起到很大作用。2.标书制作正式的项目招投标要求申报者提交规范的标书，作为服务作业的文字呈现，标书有一定格式要求和制作技巧，以便招标者充分理解项目的意义、价值和成效，并对不同项目进行比较，从中选取最合适的项目予以资助，因此，标书写得如何，对项目最后中选具有决定意义。据社区工作者反映，不少时候项目本身内容、方式和效果都不错，但受知识和能力所限，标书制作不到位，项目的价值和预期成效不明确，所以错失了机会。针对基层工作者存在着对标书制作的为难心理，可以组织