中国贵州省贵阳市开阳县社区调研报告

中国贵州省贵阳市开阳县社区调研报告

一调研背景《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“增强社区服务功能”“构建全民共建共享的社会治理格局”，[1]其目的就是推进社会治理体系和治理能力现代化，而其在深层次上意味着各级党委、政府要积极调动、引导社会和居民参与社会治理，最终实现政府、社会、居民三方在社会治理方面的良性互动。贵阳市同样清醒地认识到，只有深入总结“十二五”期间经济社会各项工作的发展情况，重点查找出发展过程中形成的优势、存在的劣势和不足，才能制定出科学且符合经济社会发展规律的“十三五”规划。为此，2015年11～12月，由贵阳市委政策研究室，北京国际城市研究院和贵阳创新驱动战略发展研究院三方共同组成的联合课题组，分赴贵阳市十个区（市、县）开展调研。调研中的一项重要工作是对各区（市、县）的群工委，所有新型社区和乡（镇），随机选取2个居委会和村（寨）中熟悉工作的同志以“访谈+座谈”的方式进行调研，并发放工作调查表开展调查问卷，最终形成调查报告，以期为贵阳市在“十三五”期间社区层面的社会治理创新提供些许建议。本课题组一行8人，于2015年12月13～20日到贵阳市开阳县开展调研。其间，共访谈12人（见表1），发放社区工作调查表2份，收回2份。表1开阳县社区访谈统计表1开阳县社区访谈统计-续表二开阳社区改革的历史沿革（一）贵阳市城市基层管理体制改革中国改革开放30多年来，经济领域突飞猛进，但是社会建设等方面相对滞后。经济建设与社会发展的不平衡，导致了很多社会问题和矛盾的积压，一旦某一事件未得到及时、妥善处理，就极易引发冲突，特别是在城镇以及城郊接合部，甚至会形成群体性事件。城镇的基本单元是社区，而社区的基础在居委会。只有基础牢固，社会才会和谐、稳定，才有利于营造经济社会发展的良好环境。贵阳市作为全国基层社会管理创新试点城市之一，于2009年底正式启动城市基层管理体制改革，并首先在小河区（现区划调整为花溪区）、金阳新区（即观山湖区）开展试点，两个区选取的试点均为城市社区，社区内部的结构并不十分复杂，故在将城市行政管理层级由市、区、街道、社区（居委会）四级减为市、区、社区三级上成效较明显，基本实现了当时设计此项改革的初衷：减少行政层级，强化为民服务，剥离原有街道办事处的经济职能，建设服务型政府。基于此，贵阳市于2011年扩大试点范围，要求全市所有的区（市、县）包括三县一市至少选取1个街道办事处进行改革，建设新型社区。2012年，贵阳市在全市范围内正式铺开城市基层管理体制改革。到2015年底，贵阳市撤销了全部街道办事处，新建了94个社区服务中心，并将社区服务中心定位为事业单位，形成“一委一会一中心”。（二）开阳社区改革历程开阳县的新型社区只有两个：南山社区和紫兴社区。南山社区于2012年4月20日挂牌成立，是开阳县政治、经济、文化中心，是县委县政府所在地，辖区内驻有82个行政企事业单位。紫兴社区于2011年6月成立。南山社区和紫兴社区，是由开阳城关镇管辖县城范围内的所有居委会进行组合成立的。由于这两个新型社区成立后，城关镇并没有“退出”，因此，开阳县在新型社区与城关镇之间设定了基本框架：新型社区负责为居民服务，无经济发展职责（这也是贵阳市城市基层管理体制改革的初衷），城关镇依然要对新型社区辖区内的村民提供服务，同时负责新型社区范围内的经济发展和土地规划、利用。（三）开阳县社区建设总体概况开阳县的新型社区虽然只有两个，且下辖的都是居委会，看似十分单一，并不像贵阳市其他区（市、县）的新型社区不仅有居委会还涉及村（寨）那样复杂，但实际上南山社区与紫兴社区的工作复杂程度并不小，相比较而言，某种程度上可能还更为复杂，因为两个社区均涉及移民搬迁的问题，同时，还要与城关镇做好辖区内村民的相关服务工作，以及其他工作（如办公用地等）的对接、协调等工作。KYS6在访谈中提到：“整个社区来讲居民构成挺复杂的，当中有生态移民、库区移民。因此，我们自己提出来不区分什么居民、农民，如果有机地将辖区内的人员身份进行区分，工作是无法推开的，一个家庭，一个院落，一个楼栋全部要覆盖不可能说农民就不服务了。”开阳县新型社区基本情况如表2所示。表2开阳县新型社区基本情况三开阳县社区建设的初步成效从表3可以看出，南山社区和紫兴社区在2015年取得了显著的成绩，这主要得益于新型社区在建立之初，按照以人为本、服务群众的建设方针，探索社区工作机制，优化社会治理模式，有效地改善了社区基础设施状况和人居环境，提升了群众对社区服务的满意度。表3开阳新型社区年度居民最满意的三件事和为民服务的十件事（一）社区建设不断巩固1.不断创新基层党组织建设党组织的建设，特别是服务型党组织的建设，一方面是在基层建好建强党的阵地和战斗堡垒，不断将党组织向基层延伸，另一方面是通过党组织的建设，调动广大党员和干部职工的积极性和主动性，以便更好地开展工作。开阳县新型社区正是以深化社区服务为着力点，以构筑社区“大党委”为核心、辖区各单位党组织为基础、区域内党员为主体、群团组织共同参与社区区域化党建工作为目标的党建工作体系，实现了社区党建工作由“管理型”向“服务型”转型的良好态势，党的建设水平得到了大幅度的提高，党的基础得到了夯实。同时，通过“大党委”的建设，探索出了社区与辖区单位共同参与社区社会治理的创新模式。KYS3在访谈中提到：“我们在党建方面，主要是在辖区内实行大党委制，就是聘请居委会的书记、辖区内行政单位的党委书记以及与社区服务工作非常相关的政府职能部门的负责同志兼任社区党委副书记。如果社区相关对口的工作需要统筹和协调，就请兼任的副书记开展相关工作。”2.社区网格实现全覆盖社区的核心工作是为民服务和做好服务，而这其中的关键是以群众的需求为导向。面对群众需求多样化、利益主体多元化、社会矛盾复杂化等问题，必须构建起完整的信息网络，汇集民生意见建议。为此，开阳县在新型社区的建设过程中，整合计生、城管、综治、民政、就业、经济、社保等各单位的具体事务于一人，实施网格化管理，以此筑牢服务根基，打造精细化的便民服务。如紫兴社区在原45个网格的基础上新增30个网格，科学设置了75个网格。KYS3在谈到网格建设时说：“网格员和机关工作人员的工作时间基本一样。但是如果网格里面有什么事，打电话必须到。比如下水道堵了，或者哪里发生了什么事情，居民直接打电话给网格员，网格员必须为他服务，矛盾纠纷该解决的解决，解决不了向社区报告。网格员同时要做到信息全搜集、全掌握，包括每家几口人，这几口人的年龄结构，人员构成情况，家里有没有残疾人、空巢老人、留守儿童，等等。”3.活动场所不断完善社区活动场所是社区居民群众凝心聚力的重要平台。开阳县新型社区通过近几年的努力，基础设施不断得到完善，为居民群众提供了休闲娱乐的活动场所，社区工作得到了老百姓的充分认可。KYS12在提到社区为民服务时说：“社区为老百姓修建了群众健身的游乐场，舞蹈排练厅，还有图书室，阅览室，全部免费向老百姓开放，让居民有一个活动的场所，效果非常好。”（二）服务质量不断提升1.精细化服务建设新型社区的目标就是提高公共服务水平。因此，开阳县南山和紫兴社区加强了社区服务中心的服务窗口管理，制定了大厅工作人员日常行为规范，对涉及民政、社保、计生、党建等的窗口实行专人负责，制定办事流程并公示。此外，开阳的新型社区还大胆探索创新，服务上门。如紫兴社区选择了几个条件较为成熟的小区，成立了网格工作服务点，协调了办公室，配备了基本的办公设备，并精选了网格人员就近宣传政策，为居民实行代办服务。KYS6针对服务资源下沉说：“将社区服务大厅撤了或者进行职能转换，然后把大厅的20多项行政职能资源下沉到每一个居委会，变为5个服务站点，更加便利。我们估算了一下，步行大概5分钟就到服务点，稍微远一点的，骑着摩托车也就两三分钟。”2.大众化服务开阳县为丰富辖区居民的精神文化生活，以弘扬传统民俗文化和“我们的节日”为载体，精心组织策划和积极开展寓教于乐、形式多样的系列群众性活动。同时，以元旦、春节、元宵、清明、“三八”、端午、中秋、国庆等“我们的节日”为主，还举办了“各族人民同呼吸·和谐社区一家亲”“温馨家园大家乐”系列文化活动，广大市民踊跃参加。此外，以“讲文明·树新风”“明礼知耻·崇德向善”“学雷锋”等主题宣传活动，广泛宣传社区精神文明公约，树立文明新风，倡导文明行为，突出道德内涵，弘扬社会主义核心价值观，强化道德需求，引导居民自觉养成重礼仪、知礼节、懂礼貌等良好的行为习惯；以“道德讲堂”、积德榜、社里乡亲宣讲团等为载体，积极宣传和弘扬社会主义核心价值观。3.专门化服务南山社区和紫兴社区十分注重对辖区内特殊群体的关爱和服务，特别是在针对“一老一小”的服务上，做出了特色和亮点。KYS3在介绍为老服务时说：“开阳县的居家养老服务中心属于贵阳市的示范点，比较有特色，主要是针对一些空巢老人，由居家养老日间照料中心帮扶，老人需要什么，我们上门服务。还有平时组织这些老年人开展一些活动，如棋牌等，对他们的身心健康很有帮助。与此同时，社区重点在老人吃饭的问题上做文章，10元一餐，可送到家门口，老年人非常欢迎，老年人的子女们也非常满意。”KYS6重点介绍了关爱儿童的一些具体做法：“针对留守儿童进行定期或者不定期的辅导，主要是心理方面的辅导，网格员还与之结对，重点是在平时进行心灵抚慰和思想开导。此外，社区考虑到辖区内的小学生放学早、社区干部职工下班晚的情况，让中小学生利用这一空档期间，到社区提供的场所自由活动，里面配备有相应的基础性物资，社区的工作人员也会组织开展一些活动，这种做法得到了家长，特别是双职工家庭的肯定。”（三）社会治理多元共治1.社会治理主体：多元实现社区建设的转型，关键从培育多元治理主体上着手，凝聚社会参与合力。为此，开阳县通过创新体制、探索法治与德治相结合的方式，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体格局，增加了社会和谐因素和发展活力、提高了社会参与程度和治理水平。特别是开阳县在每个社区均组建了和谐促进会，帮助辖区内的企业组建了商会，并让商会作为社会组织参与到社会治理当中，与此同时，商会也发挥着社会组织孵化的作用，辐射、带动其他社会组织的发展。此外，开阳县的志愿者也积极参与社会治理。如南山社区的党员志愿者达到1550人，主要协助开展治安巡逻；老年义务除陋队志愿者有100人，主要协助维护交通秩序，开展文明行动整治；学生志愿者和文艺志愿者也分别达到100人以上，主要帮助社区开展文化宣传等活动。2.社会治理方式：共治社会治理如果只依靠政府，是不科学且行不通的，因为政府不是万能的。因此，在社会治理方面，一旦政府不能为或不能回应时，就需要社会组织的参与或者补充，达到共建共治。KYS1在提及和谐促进会和商会参与社会治理时说：“和谐促进会成立以来，对辖区内的孤寡老人、空巢老人和残疾人、留守儿童以及特困户等进行帮助，资金主要来源是捐助，当然，政府也有支持，开展的活动还是比较深入人心的。作为商会这一块，主要是按照社会组织来协助政府，因为随着现在形势的发展，政府职能已经满足不了社会的需求，也需要社会组织、社团组织作为政府连接企业、商人、社会、居民之间的桥梁和纽带，帮助政府把一些工作做好。”四开阳县社区建设存在的问题通过认真梳理，课题组认为开阳县此次改革反映出顶层设计有待完善、社区自身建设缺乏动力、社会治理能力依然薄弱等问题，而这些问题很大程度上与当时贵阳市城市基层管理体制自上而下的改革设计密不可分。（一）顶层设计有待完善1.体制机制未理顺虽然贵阳市城市基层管理体制改革走在了全国的前列，但是，在调研过程中，社区工作者们始终认为改革的体制机制没有理顺，造成了工作开展难度大。如KYS3指出：“我们在工作中感觉体制机制不顺，就是按照顶层设计，很多东西是由职能部门做的，不应该放到社区，这是没有严格执行准入制。还有社区的责任清单和负面清单没有，什么东西该社区做，什么东西该职能部门做，什么东西是社会组织做，职能边界不清，每个职能部门好像就把社区当作一个小政府，就安排给你做，有些事情是无法做的，主要是体制上有一些问题。”2.社区定位不明确贵阳市对新型社区做出了一个基本的定位：社区服务中心为事业单位。其目的主要是强调服务，推进社会治理创新与社会建设。因此，从原则上分析，新型社区不应该具有行政职能，也不应该具有管理社区的职责。但是，通过这几年的改革实践来看，社区与以前街道办事处的工作性质差不多，依然承担一些行政职能方面的工作，社区服务中心作为“政府机构”向“事业机构”的角色转变并没有得到完全落实，基层一线的干部对如何实现角色转变，普遍反应较茫然。KYS3指出：“去行政化以后，行政的职责到底到哪里去了，我们也不清楚，是上级主管部门收回去了，还是在社区，还是在哪里，分不清。但是每个职能部门好像又把社区当作一个小政府，比如说城管执法，社区只有服务职能，没有执法职能，你说我怎么执法，这个工作是无法完成的。”（二）社区自身建设缺乏动力1.基础设施依然落后受历史原因和地域原因的影响，处于贵阳市北大门的开阳，其基础设施的建设与贵阳主城区相比相对滞后，严重阻碍了当地民众生活水平的提高。基础设施薄弱主要体现在：背街小巷、散户区，特别是照明、安保、排水设施不完善。究其原因，主要是社区管辖范围属于老城区，基础设施的建设与群众的现实需求本就不属于“同一时代”，加之成型小区少，物业管理小区更少，因此，不能满足当前群众的生活需要。此外，新型社区自身的建设也相对滞后。如紫兴社区自成立以来，一直是租用房屋，且服务场所偏远，群众办事极为不便。这主要源于开阳县的两个新型社区在开展相关基础设施建设的同时，要与城关镇对接协调，无形当中形成了“两张皮”。2.工作人员不稳定通过分析贵阳市整体的调研访谈，课题组发现一个普遍的问题，即社区的工作人员不稳定，其原因主要有两大方面。第一，工作繁重。新型社区的主要功能定位为“管理、服务、凝聚、维稳”。简言之，新型社区除了经济工作，其他工作都是社区的工作。第二，工作付出与所得不成正比，造成了有工作能力的不想、不愿在社区工作。最有代表性的就是在与KYS3交流的过程中，当问及社区工作人员是否稳定时，他说：“社区现在留人比较难，因为现在社区的工作非常多，比如偏远乡镇政府的工作人员，很多人都想进城，但是调他们到社区工作，他们不愿来，他们说你们社区的工作太多了，根本不想在社区工作。从社区考走的也很多，市里面招考公务员，考走了。主要原因就是说社区的工作多，待遇低，这是大问题。”KYS6也提到：“年轻人到社区工作，一是他没有基层工作经验，没有社会经验积累，没法马上上岗，二是工资待遇太低，1000块钱左右的报酬，他不能养家糊口，怎么让他稳定下来。这些年轻人只要有机会，年年都在考试，多的要参加10次考试，考上其他单位就走了，但是这对社区影响很大，因为网格化这块要求持续性，人员流动性太大，对网格化管理是很不利的。”（三）社会治理能力依然薄弱1.社区与政府职能部门交叉，难以形成合力课题组认为，社区与政府职能部门难以形成合力，不仅在开阳县存在，整个贵阳市的新型社区均不同程度地存在。主要还是由于：一方面，相关职能部门对社区职能职责认识不清，另一方面，没有建立起社区与政府职能部门的双向考核机制，从而造成了社区在一定程度上代为执法的“越位”和政府职能部门在社区服务工作中的“缺位”。2.社会组织培育不够，难以满足群众需求社会组织作为社会治理的有生力量，理应在社会治理创新中承担积极的角色。调研中发现，开阳县社会组织的发展实际并不乐观，只形成了诸如和谐促进会、商会等少量的社会组织，且专业人员如社工等基本没有，同时，社区群众对和谐促进会、商会的参与还不十分普遍，主要是以企业和商户为主，这也造成了该类社会组织的辐射面和带动力不强，难以满足居民群众的各类需求。KYS3在谈及社会组织建设时说：“在我们开阳，社会组织还是非常初级的，刚刚发展，这两年才有一两个社会组织协会，所以刚刚起步，有些东西还在摸索。不像北京，社会组织很多，专业人士很多。我们这边人才、资金都跟不上。”3.社会动员能力不强，难以实现共建共治社会动员能力强不强，直接反映社区工作是否有战斗力、凝聚力和号召力，也直接影响到社区的共建共治。KYS6为此举了一个事例：“社区、居委会能召集多少群众参与，这是非常现实的一个问题。有时，社区、居委会召集群众代表共同商议事情，第一次去是这些人，第二次、第三次还是这几个人。一问，都是低保户，就长期叫他来开会。”4.社区人员结构复杂，直接影响社会治理随着交通路网的完善，开阳县的区位优势得到明显提升，从而造成了开阳老城区人员密集，人员流动大，外来人口多，它属于较为复杂地区。同时，征地拆迁、旧城改造、商贸纠纷等方面的原因使社区的社会矛盾十分突出。加之，生态搬迁、库区移民集中居住，极易诱发群体性事件。特殊群体数量较多，随着企业退休人员增多，社区的老年化问题将越来越突出，社区老年人的服务保障将存在困难。因此，开阳的新型社区由于社区人员结构复杂，今后的社会治理难度会进一步加剧。KYS5在访谈中谈道：“开阳老城区的户籍比较复杂，有些是城关镇的户籍，有一些是本县其他乡镇的户籍，有一些是外县的户籍，有一些是外省的户籍，人家外省的户籍到你这个社区买了房子，算不算你的常住人口？所以由于这些新情况、新发展，社区建设需要不断创新，才能满足群众的要求。”五开阳县社区发展的路径探讨党的十八届五中全会提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”。新型社区是服务群众最基础的单元，开阳县的社区建设一定要探索符合现代社会治理规律的社会治理精细化道路，不仅要筑牢基层基础，还要积极增强社区活力，在提升服务能力和水平等方面下功夫。（一）筑牢基层基础1.软环境：夯实基层党建基层党建是社会治理的根基。因此，在原来建立社区大党委工作的基础上，进一步建立基层党建考核机制、社会建设大党委工作联动机制及社区大党委与社会建设党委定期会商机制，实现大党委领导下的“党建联抓，共建坚强堡垒；经济联帮，共谋发展大计；治安联防，共保一方平安；卫生联管，共创美好家园；服务联办，共筑民心工程；教育联抓，共育时代新人；文明联创，共建和谐社区”的“七联七建”工作格局。2.硬环境：完善基础设施“十三五”时期是贵阳市经济社会实现跨越发展的关键五年，其中一项就是不断完善社区的基础设施，才能让群众真实感受到社区为民服务。因此，未来五年，开阳县应该按照“新型社区·温馨家园”暨“三年千院”项目建设，通过加大投入、整合资源等方式不断实施基础设施攻坚项目，特别是实施社区环境卫生、居民集中小区环境卫生、道路卫生清洁项目，积极开展公共设施建设、清扫保洁、绿化美化等工作，切实改善居民活动场所少、出行难、环境差等问题。KYS3提出：“基础设施必须完善。比如说居委会办公用房、办公条件，还有基础设施如绿化、城市市政设施。”（二）增强社区活力1.培育社会组织一是尽可能降低从事社会工作的社会组织的准入门槛，让其获得宽松的发展环境。二是由于大部分社会组织的性质是非营利，因此须进一步加大对从事社会工作的社会组织的投入力度。三是培育壮大公益从业人员，特别是加强对社工，尤其是专业社工的培育，因为社工是社会组织可持续发展的有力支撑。四是加大对社会组织的宣传力度，让居民正确对待，避免带着有色眼镜看待他们，营造一个平等和谐，实现自身存在、自身发展的环境。2.构建社会动员协同模式要做好社区工作，单靠社区是不够的，因此，要建立多维度、全方面的动员和协同模式，即充分利用现有社区社会建设的领导体制和工作机制，整合各种有利资源、形成社会动员合力，因地制宜，注重研究解决实际问题，同时创新社会协同方法，探索社会动员和协同的规律，实现从党委政府主导向党委政府引导转变，最终实现社会治理工作出成效。其一，社区与职能部门的协同。由政府牵头，将涉及人民群众切身利益的，分散在各个职能部门的相关资源统筹整合，交由社区代为行使。与此同时，社区要参与到职能部门制定次年部门年度财政预算中，确保次年费随事转运作顺利。此外，由于部门下派人员依然有限，工作力量依然薄弱，社区和职能部门还需要进一步探索联合执法或延伸执法模式。其二，社区与社会资源间的动员和协同。社会资源不仅包括辖区内的行政和企事业单位所掌握的资源，还包括辖区内成长起来的各类社会组织、社会团体等。社区要利用这些优质资源，积极引导其参与社区工作，使其成为社会参与的主要力量。例如，建设社区社会工作发展中心，涵盖社会领域党建、工青妇等社区枢纽型社会组织、小微社会组织联合会、社工机构、“爱心银行”志愿服务等内容。再如，以“六小联通”（即“小微社会组织联合会”“院落楼栋物管自治会”“工商企业联合会”“志愿服务联合会”“驻区单位共治会”“商务楼宇园区服务社”）为重点，组织辖区社会单位、社会组织、居民群众参与共驻共建。其三，实现动员群众和参与协