劳动保障信访制度现状分析与发展趋势展望

劳动保障信访制度现状分析与发展趋势展望

一劳动保障信访制度建设的基本情况（一）劳动保障信访制度的建立与发展劳动保障信访制度建设是劳动保障信访工作最根本的一项基础性工作，经过二十多年的探索与努力，深圳市已形成了系统的劳动保障信访制度体系框架，深圳在逐步充实和完善。深圳市劳动保障信访制度建设大体上经历了三个阶段。1.自深圳市劳动局成立至深圳市劳动信访办公室成立（1979～2001年）自深圳市劳动局成立至深圳市劳动信访办公室成立，这期间是劳动信访制度的初步建立阶段。20世纪80年代初期深圳市劳动关系形式单一稳定，信访工作量相对较小，内容主要集中在企业的工资发放行为上，信访制度相对简单。80年代末90年代初，随着深圳市多种所有制经济的迅猛发展，劳动关系形式由简单变得复杂，劳动信访工作量成倍增长。1993年全年全市信访总量为5325件，1994年增加至18187件，1995年更增加至21372件。为了满足工作需要，1995年市劳动局成立了“群众来访接待室”，安排4名工作人员专职从事信访工作，并着手规范信访文书，修改完善了《群众来访处理表》、《群众来信处理表》、《重大劳资纠纷案件报告表》等一批工作文书表格。1997年市劳动局在信访室的基础上成立了信访举报科，在建立信访机构的同时，信访制度建设也在逐步进行。1995年颁行的国务院《信访条例》使信访工作有了法律依据，市劳动局据此制定具体的贯彻措施和办法。首先形成了对重大劳动纠纷即来访人数超过30人以上的实行“三表一书”处理制度，即《受理举报案件登记表》、《重大劳资纠纷案件报告表》、《重大劳资纠纷处理情况反馈表》和《集体上访委托书》；其次完善了“两公开”制度，即办事程序公开和办理结果公开。办事程序公开是指将《上访须知》、《接待群众来访工作流程图》、《接待群众来信工作程序》等规定张贴在办公场合向群众公开；办案结果公开是指设置了公告栏，定期将信访案件的办理情况、承办单位、办理结果向群众公告。同时建立健全了局机关领导干部接访日制度，制定了《市劳动局领导接待群众来访日工作制度》，规定每周三上午为局领导或各处室负责人轮流接待群众来访。信访工作基本做到了有章可循，走上了规范化的轨道，成为一种制度化的活动。该阶段一些重大信访制度也在实践中逐步探索，并初步形成，如：逐级上访分级受理制度，大要案包干责任制度，信访目标管理考核制度，信访办结案时限制度，大要案请示报告制度，各部门联手处理制度，局、处领导接访日制度等。2.自深圳市劳动信访办公室成立至国务院新修订的《信访条例》颁布实施（2001～2005年）自深圳市劳动信访办公室成立至国务院新修订的《信访条例》颁布实施，该阶段是劳动保障信访制度建设的快速发展时期，也是信访机构队伍建设的快速发展时期。2001年11月经市编办批准市劳动信访办公室（简称信访办）正式成立，配备编制8人，这是全省第一家正处级的、独立的政府职能部门信访工作机构。在市局信访办成立的推动下，各区劳动局也相继成立了劳动信访科，配备3～5人，宝安、龙岗两区的街道（镇）劳动站也设立了信访室，至此市、区、街道（镇）三级劳动信访网络基本形成。（1）日常信访制度建设。深圳市劳动保障部门一贯重视信访制度建设。市劳动局信访办自成立以来，花大力气抓制度建设，建立和完善各项规章制度，理顺信访与各业务部门的关系，规范信访工作的各个环节。制订并实行了《信访工作办法》，对信访事项、工作职责、受理范围、处理程序等各方面作出了明确规定。制订了《信访工作程序》、《局领导接访、接电工作制度》、《局领导处理信访大要案包案责任制度》、《劳资纠纷突发事件处理办法》、《劳资纠纷重大隐患排查调处制度》、《对赴省进京上访群众劝返工作预案》、《局领导阅批群众来信制度》、《劳动关系调整案件先导制度》、《市、区劳动信访联系制度》、《电话咨询员管理暂行办法》、《政府在线投诉处理暂行办法》等一系列规范性文件，基本形成了合理、高效的信访工作制度体系，初步实现了劳动保障信访工作的规范化、程序化、制度化。各区劳动部门在劳动信访制度化方面也做了大量工作。福田区劳动局、龙岗大工业区建立了《企业支付工资监督管理暂行办法》和相关制度，南山区劳动局建立了《处理群体性突发劳资纠纷工作预案》，盐田区人力资源管理局推出了《劳动争议协调函》，龙岗区劳动局积极推动劳动争议调解小组的建立。各街道办事处劳动和社会保障信访机构也根据自己的实际，制订实行了相应的工作制度，保证了信访工作有章可循，高效运作。（2）信访信息化建设。运用科学、先进的信息技术有效提高信访工作质量、效率，畅通信访渠道，是贯彻落实国务院《信访条例》的要求，更是信访制度得以贯彻执行的有力支持和保证。这个阶段我市劳动保障部门高度重视信访信息化建设，花大力气抓好这项工作，并已初见成效。2004年初市劳动保障局开发使用了劳动信访信息系统、来访智能排队系统、触摸屏及滚动屏信访结果查询系统。特别是劳动信访信息系统于2005年1月起在全市劳动部门推广使用，不仅实现了信访工作的全电脑化管理，每宗来信来访均录入电脑，每个工作环节实行电脑跟踪督办，实现了信访统计的实时化，而且打破了行政管理区域界限，使劳动信访信息在市、区、街道之间得到了及时的传输，实现了资源共享，有效避免和制止了重复访、越级访。市劳动保障局于2004年投资250万元，在全省率先开发建立多功能、现代化的“12333”劳动保障电话咨询业务系统，改进电话咨询服务，现已形成配置40条人工接听专线和135线自动语音线路的咨询服务规模，极大地方便群众反映问题、咨询政策，加强了劳动保障部门与人民群众的联系。仅2005年“12333”和“96888”劳动保障咨询服务系统接听群众来电619万余人次，其中人工解答咨询和受理投诉114.3万余人次。这些信息化项目的应用，标志着劳动保障信访工作的现代化处理水平上升到一个新台阶，人性化服务水平和工作效率都得到很大提高。3.自国务院新《信访条例》颁布实施至今（2005年至今）自国务院新《信访条例》颁布实施至今，这期间是劳动保障信访制度的创新探索阶段。2005年5月1日国务院新《信访条例》颁布施行，在传统信访制度面临尴尬境地、社会舆论尤其是有专家对信访制度的存废提出异议的背景下，国务院及时颁布了新修订的《信访条例》，不仅从立法上进一步肯定了信访制度在构建和谐社会中的积极作用，而且传递了革新信访制度、重新焕发信访制度生机活力的信号，深圳市劳动保障信访制度建设也步入了创新发展的快车道。市劳动保障局根据新条例确定的原则和工作制度，于当年及时修订了《深圳市劳动和社会保障局信访工作办法》（下称《信访工作办法》），围绕“畅通信访渠道，提高工作效率”的主线，对劳动部门信访工作中的信访事项、管理范围和工作职责、受理范围、办理程序、办理时限、信访信息、反馈督查等各个方面作出了明确的规定，细化登记、受理、办理、转送、交办、催办、督办、反馈、答复和通报等每个工作环节，规范具体操作流程，作为深圳市劳动保障部门处理信访事项的行为准则。在《信访工作办法》实行一年以后，为进一步规范信访工作，理顺信访办与局内信访问题处理责任部门之间的职责分工与协作，市劳动保障局于今年10月制定了《关于进一步规范信访办理工作的若干意见》，对信访件的转办问题进行了明确规定，防止信访问题处理过程中推诿现象的发生，减少处理的主观随意性。为创新信访工作机制，自2006年初市劳动保障局着重进行了全市劳动保障信访标准化制度建设工作。一是探索信访工作程序的标准化。按照《信访条例》的规定，制定了来访来信事项办理流程，对来信来访登记表等常用信访文书表格进行修改完善，并根据工作需要制定了收件回执、信访事项受理或不予受理告知书等一批新文书表格，形成了一套系统、规范的劳动信访文书表格系统，作为全市劳动信访部门使用的参考标准格式文本，做到对信访问题从接待、登记、转办、交办、督办、反馈都有统一严格的标准程序和文书。二是探索信访工作内容的标准化。根据日常信访工作实际情况，围绕群众经常咨询的劳动合同、工作时间、工资待遇、女职工和未成年人保护等问题，于2006年上半年编写了《务工人员劳动保障常见问题解答》法律宣传小册子，印制了16万册免费发放给劳动者，规范了劳动保障信访答复标准，同时对减少常见问题的重复来访、来电咨询，降低信访量，起到了积极的作用。（二）重要劳动信访制度1.信访工作责任制（1）信访工作领导责任制。一是深圳市各级劳动部门成立了信访工作领导小组，加强领导，明确了“第一把手总负责，分管领导前线督，责任单位抓落实”的工作责任制。二是实行领导包案制度。对重大、疑难或群体性突发劳资纠纷，由分管局领导牵头包案，指定包案责任人，落实责任，组织相关部门负责人及时介入处理，确保问题清、决策快、措施到位，使大量疑难信访问题和重大集体访得到及时化解。三是实行大要案请示汇报制度。对集体上访、罢工、越级上访等紧急、大要案，规定要及时向局领导、市政府和省劳动保障厅汇报、请示，及时妥善处理。四是实行局领导接访、接电工作制度。深圳市各级劳动部门严格执行全市统一的领导定期接访制度。市劳动保障局在此基础上，自2004年6月起推行了局领导每周接访、接电工作制度，制定了《深圳市劳动和社会保障局局领导接访、接电工作制度》，每周一上午局领导接听群众来电，每周三上午局领导接待群众来访。为促进局领导接访、接电工作的规范化、制度化，市劳动保障局专门编印了《12333专线信息》和《局领导接访纪要》，将每次局领导接访、接电时对信访事项的处理意见进和详细记录，发给相关单位，由信访办督促信访事项的解决落实。通过局领导接访接电对典型信访事项处理的示范作用，推动其他信访事项的成批解决。（2）信访工作部门责任制。深圳市劳动保障部门每年年初制定局信访维稳工作目标管理计划，由局长与责任单位签订目标责任书，形成了一级抓一级、层层抓落实的信访工作格局。2.信访调解制度为有效化解劳资矛盾，深圳市劳动保障信访部门在日常工作中通过实行首接责任制和《劳资纠纷调解函》方法加大劳资纠纷的调解力度。（1）首接责任制。规定第一个接待信访人的工作人员是第一责任人，负责信访问题的跟踪办理工作。这项制度的实行，明确了责任，落实了任务，保证了信访问题的处理做到件件有跟踪，有结果，有反馈，有着落。（2）实行《劳资纠纷调解函》。通过实行这一方式，促进劳资纠纷双方当事人开展自主调解，充分发挥企业内部调解组织的作用，使劳资纠纷由被动的三方行政调解转变为主动的企业内部调解，有利于矛盾的化解。3.劳资纠纷重大隐患排查调处制度各级劳动保障部门按周、月、季度、半年、全年及重大节日或“两会”等敏感时期，认真开展对劳动保障不稳定因素的排查调处工作，及时发现矛盾、解决问题，做到早介入、早防患、早处理。对排查出来的有可能引起重大集体访的突出问题，做出周密的应急预案，拟定“五定”、“两包”方案，落实责任，做到有领导负责，有专人处理，有调处方案，有解决时限，有督促检查，切实把劳资纠纷隐患解决在萌芽阶段。4.劳资纠纷群体性突发事件应急处理制度为及时处理突发群体性或其他重大劳资纠纷事件，市劳动保障局制定了《劳资纠纷突发事件处理办法》、《劳资纠纷重大隐患排查调处制度》、《调处劳资纠纷群体性突发事件预案》、《对赴省进京上访群众劝返工作预案》等办法，专门成立了由正、副局长任正、副组长，业务处室负责人以及有关人员参加的预防和处置劳资纠纷群体性突发事件工作领导小组，下设现场调处组、企业调处组和后勤保障组，明确了调处工作的分工和具体操作办法，将各项工作落到实处，确保人员到位，责任到位。此外针对群众反映较为集中的问题，相继成立了企业早期退休人员稳定领导小组、欠薪问题执法检查小组、工伤保险专项检查小组等多个专项工作小组。为预防和及时做好信访人赴省进京上访劝返工作，2005年3月成立了赴省进京上访劝返工作领导小组，下设办公室，负责日常事务。通过建立群体性突发劳资纠纷上访应急机制，使群体性劳资纠纷的处理从组织领导、排查苗头、及时处理、案件移交到责任追究都走上了程序化、规范化、制度化轨道，做到既有分工又充分协作，事前有准备，现场有秩序，解释有理据，解决有方案，事后有分析。5.信访公开制度在信访接待大厅公示信访工作制度和程序，公示工作人员身份，公开投诉电话，公开主任信箱，公布信访处理结果，使信访案件的办理做到公开、透明，公平、公开、合理地处理信访问题，接受群众监督。6.信息报送制度充分发挥信访窗口信息来源广的特点，确立了逐级报送与直接报送相结合、属地报送与系统报送相结合、及时报送与阶段报送相结合的原则，坚持做到对重大信访问题和突发事件做到一事一报，对信访工作做到周有信息、月有小结、季有简报、年有总结，及时报送信访难点热点问题，并将对信访情况的统计分析反馈给领导和各业务处室，为劳动保障业务工作服务，为领导决策服务。二劳动保障信访制度现状分析（一）发挥积极作用1.联系群众，沟通民意劳动保障信访因其直接性、广泛性和经常性，成为劳动保障部门联系群众、及时了解社情民意的重要窗口和渠道，同时，因信访渠道的多样性、畅通性和处理程序的相对简单性，成为群众与劳动保障部门沟通最乐于采用的形式。图1深圳市劳动和社会保障局信访受理情况（1995～2005年）深圳市劳动保障部门积极做好畅通信访渠道工作：①做好日常办信访、接访、接电工作。现在深圳市劳动保障部门已层层做到有信访机构、有接待场所、有专兼职人员、有工作制度，且受理的来信来访逐年增加（从图1可以看出深圳市劳动保障信访量呈上升之势）。②落实局领导接访、接电工作。局领导每周轮流接访、接电，亲自倾听群众呼声，掌握第一手资料，直接处理重大信访案件和群众反映的热点难点问题。从2004年6月至2006年6月，局领导累计接待群众来访183批392人次，包案处理152宗，均已办结；接听群众来电254人次，直接受理来电投诉223件，件件都得到落实。③加强远程电子信访工作，为群众信访提供便利。自2005年5月1日开通劳动保障信访电子邮箱开始至2006年6月，共处理电子邮件2000余件。2.化解劳资纠纷，维护社会稳定按照“属地管理、分级负责”的原则，深圳市劳动保障部门逐步在全市建立起全方位多渠道处理信访问题的工作体系和市、区、镇三级信访网络，实现了信访工作重心下移。大量的劳资纠纷特别是群体性事件和非正常上访，都化解在了当地、基层，解决在萌芽状态，切实维护了企业和员工的合法权益，为建立和谐稳定的劳动关系发挥了积极作用。据统计，在一般性的劳资纠纷来访事项中，通过信访调解成功的超过此类来访事项的80%，改变了信访问题处理只转不办、效率低下的状况，大大提高了矛盾处理工作效率，并减轻了劳动争议仲裁的压力。图2深圳市劳动保障部门受理重大劳资纠纷情况（2001～2005年）近年来深圳市因处置群体性突发事件和重大劳资纠纷及时妥善，没有发生产生重大社会危害的恶性事件。2005年深圳市劳动保障部门妥善处理重大劳资纠纷932宗涉及104391人次，有力维护了社会稳定。尤其是因劳动保障问题到深圳市委、市政府集体上访批数和人次降幅显著，与前几年占全市集体访总量的50%多相比，下降了20%，受到了市信访办的高度赞扬。3.促进劳动保障政策法规制定的民主化、科学化通过受理来信来访，把群众对劳动保障部门的意见和要求和社会各个领域的信息，源源不断地反映上来，成为制定劳动保障政策、部署工作的重要依据，为科学决策服务；同时也把对各项劳动保障方针政策的贯彻执行情况大量反馈上来，帮助检验这些方针政策法规部署的正确、完善程度和执行的情况和效果，作为修改和制定新的方针政策的依据。市劳动保障局通过编写《劳动保障信访简报》、《12333专线信息》等专报，及时报送劳动保障信访信息，研究当前劳动保障热点难点问题，交流工作经验。（二）存在的主要问题近几年，深圳市劳动保障信访制度虽然在构建和谐劳动关系，维护社会稳定方面发挥了积极作用，但在制度的发展和完善过程中也出现了不少问题。1.全市劳动保障信访机构缺乏整体性、协调性（1）深圳市现行的各级劳动保障信访机构归口不一，从市劳动保障局信访办公室、区劳动局信访科（室）到街道劳动管理站，这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，市级劳动保障信访机构对区、街道劳动信访机构的管制协调能力十分有限，各级信访机构的职能及运作方式有较大的差异，整个系统缺乏统一的协调机制，往往造成信访人在各级信访机构之间来回跑动，信访件也重复转办。（2）各级劳动保障部门联动机制尚不完善。目前各级劳动保障部门信访机构治理劳资纠纷多为非经常性和非制度化的合作，事后处理合作较多，事前防范缺少交流和联动。（3）信访情况上下级通报制度仍有待加强。由于种种原因，一些群众在向上级部门反映问题时带有一些片面性，致使在处理和答复信访问题时容易造成与基层实际情况不符，给解决信访问题增加了难度，也容易使问题复杂化，甚至恶化。因此需加强上下级信访部门之间的沟通，统一口径处理信访问题。（4）劳动保障信访力量薄弱，基层建设仍有待加强。自国务院《信访条例》实施后，强化了信访工作责任，对信访工作提出了更高的标准，更严的要求，所有的信访事项都要出具书面函件，信访工作任务更加繁重，而深圳市劳动保障信访人员编制是按以前的信访工作实际配置的，人手严重不足，劳动保障信访力量薄弱，已不能适应新时期信访工作要求。劳动保障信访问题有80%以上发生在基层，基层是群众信访的源头，也是解决信访问题的关键。虽然现在已建成三级劳动保障信访网络，但社区还没有建立健全基层劳动保障信访组织，对劳资纠纷还无法做到真正意义上的从源头上预防和化解。2.劳动保障信访机构职能不明确2005年5月1日新修订的国务院《信访条例》虽然明确了政府信访工作机构的地位，规范了其六项基本职能，但对政府工作部门信访机构的定位、作用和职能没有做出系统明确的规定，尽管在条例中规定：县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定信访工作机构具体负责信访工作，但政府工作部门信访机构的法律地位并不十分明确。而且按照《信访条例》规定，通过信访解决的只能是一些提建议、意见和进行检举、揭发，不仅与现阶段劳动保障部门信访机构的实际工作存在较大差异，而且与我市三定方案确定的劳动保障部门信访职能存在不一致。政府职能部门信访机构的信访事项受理范围如何界定，受理、办理、转办、督办如何具体实现，尚需在法律上进一步明确规定。3.劳动保障信访工作内容繁杂，任务重，难度大随着深圳市经济社会的转型和国企改革的深入，各种利益关系不断调整，新旧矛盾错综复杂，可能引发劳资纠纷的因素日益增多，劳动保障信访总量长期居高不下，因劳资矛盾引发的群体性突发事件时有发生，一些个访和信访老户缠访、闹访较多，过激违法上访时有发生，信访问题处理难度加大，劳动保障信访工作面临前所未有的挑战。劳动保障信访机构是劳动保障部门统一对外的窗口服务部门，承担着解答劳动保障法律、法规、规章和有关政策咨询，受理对违反劳动保障法律法规行为的举报投诉和对业务事项的办理申请等等，既是举报投诉受理中心，又是业务事项办理转办中心，工作内容繁杂。而且信访问题涉及劳动保障工作的方方面面，一些问题有的是历史遗留问题，有的属政策衔接问题，有的已超出了劳动保障部门的职权范围。但因信访工作机构本身并不具有行政职能和权力，其处理信访事项的权能有限，加上现阶段许多公民的朦胧法律意识和法律知识水平有限，不知应如何通过法律途径来维护自身合法权益，使得群众更多地相信和使用信访这一特殊通道来达到民情上达、维权的目的，在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，致使劳动保障信访机构承担的责任重，工作压力大。三劳动保障信访制度发展展望按照“十一五”规划对劳动保障工作的展望，根据劳动关系领域面临的形势，认真做好新形势下劳动保障信访工作，充分发挥劳动保障信访制度在促进和谐劳动关系、维护社会稳定中的作用，对构建和谐社会有着重要意义。展望2007年及今后的劳动保障信访制度将朝以下方向发展。（一）更加重视人本便民化建设1.进一步畅通拓宽信访渠道要在继续鼓励和引导信访人采取书信、电子邮件、传真等成本低、效率高的信访方式提出信访事项的基础上，以处理信访突出问题及群体性事件为重点，畅通局领导接访，畅通“12333”劳动保障咨询服务热线。同时利用现代信息网络技术的发展普及为电子政务的实现提供的可能，进一步拓宽信访渠道：建立并畅通网上咨询投诉，构建信访网络平台，以满足群众对政府多功能服务的需求，为群众信访提供便利。2.简化信访程序要在继续规范程序制度的基础上，减少处理环节，及时迅速地处理信访问题，提高信访工作效能。（二）更加重视自身主动性建设1.进一步加强基层基础工作健全劳动保障信访机构基层建设，在现有三级信访网络的基础上，将信访工作延伸进社区，形成纵向到底、横向到边的四级工作网络；同时加强基层调解工作，在社区设立劳动保障信访工作站点，充分发挥社区“近”（离企业近）、“明”（对企业情况明）、“快”（就地解决问题快）的特点，把处理来访和人民调解、法律站工作结合到一起，构建基层调解网络，及时就近妥善处理劳资纠纷，增强工作主动性，将劳动保障信访的重心下移，关口前移。2.进一步创新信访工作制度和工作方式健全排查调处、上下通报、督查督办、协调会议及联席会议工作机制，建立信访听证制度、信访终结制度、网络信访制度、律师参与制度等多项工作制度；促进信访处理手段的多样化，吸收法律专家、律师参与到信访工作中，为信访人提供法律咨询和服务，对重大疑难信访案件实行听证，将信访工作引导到司法程序上，以利于信访问题的解决。