关于社会福利社会化的专题研究报告

关于社会福利社会化的专题研究报告

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会福利事业为加快发展，满足日益增长的福利服务需求，开始了遵循市场经济客观规律，走社会福利社会化道路的探索。几年的推展和实践，我们越来越深刻地认识到，社会福利社会化确是市场经济条件下发展中国特色社会福利事业的客观必然选择，也是解决我国福利服务供求严重失衡的最有效途径，联系十六大提出深化政治体制改革、加强政治文明建设的要求，我感到它更是我国公共行政管理体制改革的必然结果。当今社会已进入一个经济全球化和政治多极化的时代，各国之间经济、科技和政治的竞争日趋激烈。为争得有利地位，各国政府实行行政改革，推进行政发展已成为一股世界性潮流。适应这一形势要求，我国政府的行政体制改革和创新也在不断深化，在行政价值观念创新、政府职能创新、行政体制创新和运行机制创新等方面加大力度，力求建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代公共行政管理体制。行政改革首当其冲要涉及的就是如何在社会公共服务领域里重组和确立政府与市场、与第三部门的关系问题，这也正是我们研究探讨走社会福利社会化道路的客观前提。一政府职能转变决定了必须将社会福利服务职能更多地交由社会承担大家知道，随着现代社会化大生产的发展，国家的阶级统治和社会管理职能不断强化，逐步建立起了行政机构非常发达、法律较为完备、规则非常细密的现代官僚体制。在公共服务领域，政府更是力图通过社会财富的二次分配调节缓和社会矛盾，由此使得庞大的行政官僚体制成为公共产品和服务的直接提供者，成为非常严重的、支配整个社会运转的决定力量。但是随着市场经济的进一步发展和全球化进程的加快，这种官僚体制越来越暴露出其致命的弊端和缺陷，按市场经济规律要求进行行政改革成为社会发展的客观必然，官僚体制的发展强大本身孕育了它自身改革的因素。这样，现代行政管理理论和实践应运而生，行政管理体制改革成为不可阻挡的历史洪流。现代公共行政管理理论认为，政府的公共行政职能应该定位在掌舵而非划桨上面，政府存在的作用在于制定法律法规和方针政策来规制市场而非亲自参与。要对过去过多地在公共服务领域里直接提供公共产品和服务的政府职能重新检讨和审视，尽可能与宏观管理的职能剥离开，政府更专心地致力于制定政策法规，更多地让其他部门和机构提供具体的公共产品和服务，国家因此要抽象化。这种理念与我国政府改革的指导思想应该说基本上是一致的，与我国提出转变政府职能，实现“政企分离”、“政事分离”的行政改革思路也是完全吻合的。具体到从属于社会公共服务领域的社会福利事业改革，打破政府垄断，改变政府过多地包办包管和包揽一切的旧体制，实现社会福利社会办已成为客观必然，它不仅代表公共行政改革的发展方向，而且体现政府职能转变的客观成果。实践中，我们要从“盘活存量”和“激活增量”两个方面努力：对过去已由政府经办起来的社会福利机构，要积极推进改制改组，逐步扩大进而基本实现“政企剥离”、“政事剥离”，使从事直接提供公共产品和服务的机构成为独立的法人或实体，按照政府的方针政策规制独立地安排自己的服务活动；对新开办的福利机构和设施，则要以社会力量兴办为主，用政策扶持、资源配置等办法调动社会多方面力量都投入到社会福利事业的发展中来，实现多种经济成分并存和多种服务形式融合的生动局面。只要我们把政府职能转变的要义贯彻到社会福利事业的改革中，那么社会福利事业实现投资主体多元化就指日可待。二建立公共服务领域的政府及时退出机制决定了社会力量参与社会福利必将出现较大较快增长政府转变职能，不直接提供或尽可能减少直接提供公共产品和服务，那么原来由政府承担的这些职能交给谁呢？现代行政管理理论认为，当今社会公共服务领域存在着企业、第三部门和政府三方面力量，在市场经济条件下他们都要遵循市场经济规律进行重新改组、重新建构，并且这种过程是一个不断运动变化的动态过程。这种改组和重建的基本精神是用市场的原则来取代官僚制原则，将企业管理的方式运用于政府的公共行政管理。这实际是为公共服务领域的操作承担明确地提出了一个选择程序，即能够由市场运作、企业经办的公共产品和服务先要交由市场和企业去承担，市场和企业不愿承担或承担不了的再选择由第三部门去承担，最后剩下的只有市场和企业以及第三部门都承担不了或不愿承担的，政府才应该兜住承担起来。这一原则要求政府必须随时根据经济和社会发展状况做出动态反应，在公共服务领域里建立起政府的及时退出机制。有一些过去或现在没人愿意承担经办的事情政府办了，随着经济和社会发展现在或将来有可能变得企业或第三部门愿意承办了，那么政府就应及时调整职能，从直接提供产品或服务的角色中退出来，让位给企业或第三部门，专心进行政策规制方面的管理。显而易见，这也正是目前我国社会公共服务领域包括社会福利事业改革的基本思路。改革旧的社会福利体制，打破过去国家或集体垄断包办的作法，需要对公办的各类社会福利机构和设施进行市场调查和论证，把那些完全可以通过市场运作的营利性服务机构和设施让给企业去经营运作，在保证社会效益的同时兼顾企业的经济效益；把那些非营利性的服务机构交给第三部门去经营运作，调动社会中介团体和组织的积极性，发挥其充当政府为民众谋利益的助手和桥梁作用；最后政府只是要将那些一段时期内谁都不愿意做或谁都做不好而公众又离不了的福利服务项目承担起来，发挥拾遗补阙的兜底作用。由此相互弥补和配合，形成完整的社会福利服务网络，相互监督和促进，推动社会福利事业的快速发展。根据目前我国市场经济发展状况，可以说一般情况下政府在老年人服务、精神卫生服务以及社区照顾、家庭护理、家政服务等类项目上更容易及时退出，基本上通过发挥市场或第三部门作用能够支撑和发展起来。但也必须看到，由于各地经济政治发展不平衡，这种政府及时退出机制的执行和多种社会力量的积极参与必然会呈现出较大的不平衡性，因此必须坚持实事求是、因地制宜、因时制宜的原则才行。政府退出既不能在某类项目上搞一刀切，也不能在某些地区搞一刀切。既不能在该退出的项目上和该退出的时候留恋某些利益而赖着不退，成为福利事业发展的障碍，也不能在不该退出的项目和不该退出的时候卸包袱强行退出，导致福利服务的空白。建立公共服务领域的政府及时退出机制，将会刺激和吸引多种社会力量都来参与兴办和经管多种形式的福利服务，真正开辟并拓宽投资主体多元化、服务模式多样化的渠道，有效地克服政府垄断包办产生的福利机构内部体制僵化死板、规则繁冗、懒惰散漫、效率低下、平均分配、缺少生机活力等弊端，并且可以极大地节约预算、降低成本，克服公共权力资本化的倾向。这确是社会主义市场经济条件下加快社会福利事业发展的创新之举，明智之举。三公共行政引入企业管理方式决定了发展社会福利事业必须实行市场化的运行机制依据现代行政管理理论改革政府的公共行政管理，除了尊重市场和第三部门对公共产品和服务的优先选择权外，对那部分由政府直接承担提供公共产品或服务的项目和内容，也必须改变过去吃大锅饭、端铁饭碗，不计投入产出、不管盈亏、不搞经济核算的官营作法，在公共行政内部引入并实行企业管理。针对社会福利事业目前的发展状况，政府职能转变后和政府及时退出机制实行后，真正留给政府直接经办并提供服务的福利机构也就是少量的为孤残儿童服务的福利机构和主要为“三无对象”、“五保户”提供养护服务的示范型窗口式福利机构。按照市场经济发展要求，依循新公共管理理论，政府对这些直接管理和运作的机构也必须采用企业管理的方式。在政府直接经管的福利机构中实行企业管理，要注意把治本和治标两方面改革结合起来。从根本上讲，应逐步改变政府对公办福利机构的资金拨付方式，由原来的分块计算（机构运行的行政费用、服务对象的基本生活费用、机构内服务人员的工资福利费用等几块）、财政包干拨付改为按照成本核算方式单独计算到服务对象身上，核算出为每个服务对象提供供养及其他服务的成本价，然后再根据服务机构供养或服务的对象人数核定财政拨款数额，这样就可以把公办福利机构推向市场，使他们感受到竞争和服务的压力，服务得好，就能有更多的对象接受你的服务，那么你就可以靠服务收入来保持自己机构的正常运营和服务人员正常的工资福利开支，甚至扩大再生产。服务得不好，服务对象就会不再接受你的服务，那你就会入不敷出，难以为继。从机构内部管理运营的角度来说，实行企业管理就是要千方百计开源节流，增收节支，通过压缩不必要开支，降低服务成本等办法减少费用投入，通过改善和扩大服务增加产出，这样就可以在保证社会效益的同时获得良好的经济效益。为改进和加强公办福利机构内部的经营管理，我国近年来紧紧围绕这个目标，一直致力于推行福利机构内部的“三项制度”改革，即管理体制、用人用工制度和分配制度的改革。从体制上，积极探索政府办福利机构公有制的多种实现形式。许多地方大胆进行了承包制、租赁经营、委托代管以及职能拆解、层层下放给较低层次的行政组织经办，或是管办分离、实行“执行局化”，把宏观的公共行政管理与中、微观的操作层面从职能确定、机构设置上划分开等多种经管方式，积累了一些成功的经验。相信随着我国公共行政改革的深入，官办社会福利的体制改革会更加广泛而出新。公办福利机构用人用工制度的改革则主要是针对过去的“铁饭碗”、“铁交椅”进行的，借鉴企业改革用工制度的经验，在严格科学地做好定岗定员的基础上，大胆进行行政长官负责制、管理人员聘任制、服务人员劳动合同制、全员岗位责任制等方面的改革，打破身份、地位、等级的界限，普遍推行民主选举、竞争上岗，做到能上能下、能官能民、能进能出，由此使全体人员增强内在向上的动力和外在竞争的压力，激发起做好工作、搞好服务的积极性。在分配制度改革上，必须打破“大锅饭”的平均主义分配方式，推行岗位责任工资、绩效工资等按劳分配制度，把员工的工资奖金及切身利益同工作实绩、劳动贡献紧密挂起钩来，达到奖勤罚懒，激励先进，惩戒后进的效果。“三项制度”改革搞得好，就可以推动公办福利机构朝着运行机制市场化的方向大大向前迈进一步，为进一步改制改组的根本性改革奠定坚实的基础。四推行“管办分离”的公共行政改革决定了必须要大力扶持社会福利服务中介机构和组织的发展上面谈到，公共行政改革要求政府在公共服务领域建立及时退出机制，一时不能退出的也要引入企业管理方式。实际上这里体现了一个最基本的“管办分离”原则，即政府对公共服务的宏观管理要与机构的微观服务实行分离。这种分离，除了优先按市场经济规律将赢利性服务交给企业经办外，还有很大一部分非赢利性服务要更多地交给第三部门即群众性社会服务团体或组织去经办。但是，从我国目前群众性社会服务团体不是很发展的状况分析，他们要真正能够承担起政府职能转变和管办分离后应该由第三部门承担的服务任务，可能还有很长一段路要走。我们在推进社会福利社会化过程中一个很迫切的任务，就是尽快适应市场经济发展和公共行政改革要求，加快第三部门的发展。对于社会福利服务来说，由群众性社会服务团体和组织来经办是目前国际社会的流行趋势，代表了福利改革与发展的方向。经济全球化要求我国的经济生活、社会生活各方面与国际社会接轨，社会福利当然也不例外。结合我国非政府组织和群众性社会服务团体不发展的实际状况，政府要在福利服务领域退出，必须首先采取积极有效的措施，鼓励和扶持群众性社会服务团体、组织有一个较快的发展，使之能够逐渐填补政府退出后留下的很大一部分空间，承担