公益性小额信贷的历史和现状

公益性小额信贷的历史和现状

（一）发展历史联合国是较早把小额信贷介绍到中国的国际组织，其所属的各机构在华投资实施的项目有多重目标。20世纪80年代初，开始在政府的要求下集中资金用于县办企业或乡镇企业，稍晚开始提供小额信贷和运作滚动贷款项目。初期的小额信贷多被用于改善妇女地位和扩大就业机会，改善医疗和生育卫生条件。20世纪80年代末以后，小额信贷作为扶贫手段被越来越广泛地利用，它的方针日益倾向于向最贫困的农民家庭贷款而不是面向贫困地区，并明确将贷款小组作为信贷基础。这一时期在中国尝试小额信贷的还有其他一些国际机构。不过这些小额信贷并不典型，只是采用了小额信贷的某些个别做法，如小组贷款、分期还款等，而没有系统地建立小额信贷制度。既没有专门的机构、系统的制度和方法，也没有明确的目标和宗旨，许多组织在既定的扶贫项目完成后也跟着消失了。真正意义上的公益性小额信贷是从20世纪90年代初开始的，1993年中国社会科学院农村发展研究所和易县政府合作创建的扶贫经济合作社是一个标志，其全面借鉴和学习了孟加拉乡村银行模式。当时中国的扶贫面临紧迫的问题，“八七扶贫攻坚计划”规定在20世纪末消除绝对贫困，但是日益增加的信贷扶贫资金（扶贫资金中比重最大）却不能直接到户，扶贫效果无法在贫困户身上显现，孟加拉乡村银行的成功经验很值得借鉴。于是，在孟加拉乡村银行、孟加拉乡村信托基金、福特基金会北京办事处和国务院扶贫办公室一些领导的支持下，中国社会科学院农村发展研究所的一个课题组开始在中国试验孟加拉乡村银行小额信贷模式。第一步，选点。试验点选在了河北省易县。易县地处太行山区，有山区、有平原，是革命老区以及国定贫困县，距北京市120公里，只有两个多小时的车程，便于管理。县政府对试点积极支持，并具体责成县扶贫办公室与中国社会科学院农村发展研究所课题组合作，把试点办好。第二步，组建机构。课题组与县扶贫办经多次协商讨论，决定将小额信贷机构的名称定名为“易县扶贫经济合作社”。由县扶贫办抽调一名干部专职担任扶贫社主任，工作人员从社会招聘，资金筹措和项目设计则由中国社科院课题组负责。机构组建后，县政府专门发文，明确表示对扶贫合作社积极支持，不干预扶贫社的具体业务，并免费为扶贫社提供了一间办公用房。扶贫合作社随即按照孟加拉乡村银行的模式，制定了扶贫社章程和信贷制度，并在县民政局注册为社团法人。至此，中国第一个有组织、有章程、经过注册、专门从事扶贫的小额信贷机构宣告成立，从而点燃了中国小额信贷扶贫的星星之火。易县扶贫经济合作社不长的实践经验证明，只要有合适的制度，贷款是可以到达贫困户手里的，贫困户也能够利用好贷款并按时还款。这一结果在当时产生了很大的社会影响，引起了中央领导的关注，其经验和做法被不少准备采用信贷扶贫方法的国内外组织所采纳。在20世纪90年代初开展小额信贷项目的还有香港乐施会（OXFAM）。1992年开始的农村综合发展项目，其内容非常广泛，包括：推广优良品种改进种植技术、小型基本建设、社区发展、赈灾和灾后恢复以及小额信贷。香港乐施会是一家慈善机构，80年代以前的项目采用的都是捐助的形式，以后引入了信贷方法帮助贫困农户，以便实现资金的可持续利用。小额信贷以社区管理为基础，把社区组织的自我管理和可持续发展作为目标。香港乐施会农村综合发展项目早期在云南省禄劝县、澜沧县，贵州省威宁县以及广西壮族自治区巴马县开展。比较早建立小额信贷组织的还有山西省临县龙水头扶贫基金会，于1993年9月建立。龙水头村地处黄土高原丘陵地带，土地贫瘠，交通不便，年人均收入不到400元，农民生活十分贫困。出于扶贫的目的，一些学者自掏腰包开始尝试信贷扶贫。基金会从500元起步，逐步发展，到2006年已从一个村发展为三个村，目前总资金已达到150多万元。关于贷款资金的筹措，除部分为捐款外，主要采取吸储的方式，按年息6%向投资者付息。基金会向农户贷款，按用途实行两种制度：用于治病和上学的借款，不要利息；用于生产经营的借款，收取月息1%（年息12%）的利息。龙水头扶贫基金会的管理制度为理事会领导下的会计负责制。理事会由出资人组成。基金会的执行者为三人组合，即会计、出纳、评议员（负责考察借款户）。由会计定期向理事会报告工作，理事会定期对基金执行情况进行审计。龙水头扶贫基金会虽然很小，但是从一开始就制定了缜密、详细的工作制度和管理制度，保证了以后的健康发展。以上两个小额信贷组织规模都很小，在20世纪90年代没有产生很大的社会影响。联合国开发计划署（UNDP）与中国国际经济技术交流中心于1995年开始的小额信贷对以后中国小额信贷的发展是一个很大的推动，影响也很大。联合国开发计划署在华援助项目关注贫困问题，其众多的扶贫项目虽然在设计上有所差异，但是都试图实现这样—个目标：建立综合的、低成本的和可推广的扶贫模式。联合国开发计划署小额信贷项目最初并没有按乡村银行模式设计，接触到中国社会科学院农村发展研究所扶贫经济合作社模仿乡村银行的做法以后，发现乡村银行与联合国开发计划署的原则和目标是一致的，最后决定采用乡村银行模式。联合国开发计划署小额信贷项目最初只涉及云南省麻栗坡、金平和四川省仪陇以及西藏自治区珠峰保护区4个地方，在项目县成立了项目办公室，但依靠的传递组织却不同。在云南省的两个县由已有的农村合作基金会操作，在四川省仪陇县则由一个新的独立机构——乡村发展协会操作，乡村发展协会在民政局注册成社团组织，从社会招聘工作人员。联合国其他机构的援华项目也越来越关注小额信贷。世界粮食规划署（WFP）与国际农业发展基金（IFAD）1997年在四川省东北部和青海省海东地区联合实施综合农业开发项目。这两个项目区的共同特点是：耕地少，土地质量差，水土流失严重。两个项目都以“以工代赈”、解决粮食保障为先导，通过信用社发放小额信贷扩大贫困农户生产，其中妇女受到特别关注。在县设有项目办，作为常设机构，其下设的信贷部负责制订信贷计划和操作规程，并为信用社提供技术支持。在基层通过乡、村组织实施，妇联参与项目管理，挑选贷款户并把他们组织成小组，进行培训。世界粮食计划署贷款项目中还有另一种形式，即把原有的粮食援助换成现金存入银行，作为银行向妇女贷款的抵押担保。在20世纪90年代中后期开展的还有联合国儿童基金会（UNICEF）小额信贷项目，它是由当时的外经贸部（中华人民共和国商务部）国际司负责实施，在县一级成立项目办。此外，还有世界宣明会（WorldVision）在广西壮族自治区开展的项目，澳大利亚国际发展署（AusAID）和加拿大国际发展署（CIDA）在青海省和新疆维吾尔自治区开展的项目，德国技术合作公司（GTZ）支持的江西省山江湖项目中的小额信贷子项目，由国际渐进组织（TheTrickleUpProgram，TUP）和国际鹤类基金（InternationalCraneFoundation，ICF）资助的贵州省草海村寨信用基金小额信贷项目等。国内比较大的项目有“幸福工程”，由中国福利基金会、中国计生协会、中国人口报社等发起并于1995年2月启动，是专门帮助贫困母亲的小额信贷项目。随着介入中国小额信贷项目的国际机构不断增多，小额信贷模式也呈现多样化趋势。开始大多采用孟加拉乡村银行模式，从上到下建立资金传递和管理系统。即使一个县域内的小额信贷组织也要在县、乡镇和村建立操作组织，农民的贷款申请从下到上一级一级审批，贷款从上到下一级一级传递。这种模式的成本很高，加大了推广的困难。在小额信贷模式多样化方面，贵州省草海村寨信用基金小额信贷最有代表性。它的操作以借款人小组为基础，类似于自助小组模式，但又有区别。它与孟加拉乡村银行模式的区别是，借款人小组决定包括借款形式、利率、还款形式、贷款额、贷款期等信贷政策；与自助小组模式的区别是，它的资金不是来自借款人，而主要来自捐助机构，只要求小组成员提供数量不多的集资，与捐助款一起构成小组或村寨基金在小组或村范围内滚动使用。这种模式的优点是操作成本很低（不包括外部监督成本）。香港乐施会设在云南省禄劝县的社区发展项目也有自己的特点，在社区建立农民自我管理组织，向乐施会在县设立的项目办公室借款再转贷给农户。这样，县项目办逐步退居协助的角色，扩大了社区组织在决定信贷政策上的权力，这与“村银行”很类似，但又不同，承诺资金属捐赠，不收回。在推动小额信贷多样化方面，澳大利亚国际发展署、加拿大国际发展署以及国内外的很多组织也作出了贡献。20世纪90年代后期，公益性小额信贷提出了可持续发展的目标。中国的公益性小额信贷，在初期绝大多数都没有持续发展的目标。到90年代后期，小额信贷工作者开始认识到：如果想要持续不断地为贫困人群服务，就必须解决机构本身的可持续发展问题。一些经历过许多困难生存下来、经营效率又比较好的小额信贷组织开始把可持续发展作为战略目标。要解决机构的持续性，首要的问题是把扶贫项目转变为扶贫机构，有许多项目改革了组织结构，建立了相对独立的机构。目前，持续性问题在小额信贷业界已取得了普遍共识。但是，要把项目最终转化成为独立的机构，难度很大。一是缺乏必要的政策支持；二是有资金来源限制；三是非政府小额信贷组织的治理结构普遍存在严重问题，自身的业务能力和管理水平也是限制因素。尽管有许多不利因素，一些运作得比较好的小额信贷组织仍在实现可持续发展方面取得了成绩，在财务上实现了操作自负盈亏，甚至金融自负盈亏，治理结构有所改善，管理能力和技术能力也都有所提高。21世纪初，小额信贷组织开始走向联合。为了解决非政府、非赢利的小额信贷机构共同面临的问题，建立小额信贷行业协会（或网络）的设想被提出来了。2003年底，由中国社科院农村发展研究所、商务部中国国际经济技术交流中心和全国妇联妇女发展部联合发起，成立了中国小额信贷行业协会，定名为“中国小额信贷发展促进会”。由于注册困难，先以非注册的民间“网络”形式开展活动。2005年11月9日，国内100多家小额信贷组织、管理机构和其他团体在北京召开了“中国小额信贷发展促进网络”成立大会，通过了促进网络章程，设立了管理委员会和常务委员会，推选了管理人员。截至2006年，促进网络共有105家会员组织，其中包括80多个小额信贷组织和两家从事小额信贷的银行业金融机构。目前，这个网络组织主要包括五个方面的功能：①开展小额信贷研究，与政府有关部门开展政策对话与沟通，向金融监管部门和公众披露小额信贷机构的经营情况；②通过制定行业标准开展行业自律，开展机构评级；③为会员提供培训、咨询等相关技术支持；④信息、经验和人员交流；⑤开展宣传并帮助小额信贷机构筹集资金。（二）主要管理系统据不精确统计，中国的公益性小额信贷组织先后有几百家。它们大多分属于几大管理系统。现选择几家规模较大、较有影响的管理系统进行简要介绍。1.中国社会科学院扶贫经济合作社易县扶贫经济合作社（简称“扶贫社”）注册成立后，中国社会科学院课题组又于1995年先后在河南省的南召县、虞城县建立了第二、第三个扶贫社。以后又在陕西省丹凤县（1996年）、河北省涞水县（2002年）和四川省金堂县（2003年）建立了3个扶贫社。在先后建立的6个扶贫社中，陕西省丹凤县因政府向该县投入大量扶贫资金而停办，四川省金堂县扶贫社与四川省扶贫办合作由扶贫办负责管理，其他4个扶贫社由中国社会科学院直接管理。扶贫社的建立，除中国社科院和当地政府的政策支持外，资金全部自筹。贷款本金主要来自孟加拉乡村信托基金（GrameenTrust，GT）的低息贷款、台湾企业家杨麟先生的无偿资助和委托以及花旗集团（Citi-Group）、台湾统一集团、福特基金（FordFoundation）、澳大利亚国际发展署等组织和少量私人资助。中国社会科学院课题组和各个扶贫社的操作费用，主要来自福特基金连续十多年的资助。目前中国社科院管理的4个扶贫社拥有的贷款本金共计1700多万元，累计贷款1.2亿多元，有4.5万农户曾经获得扶贫社的帮助，覆盖贫困人口18万人。经过十多年的发展，扶贫社已成为非常独立的机构，以这4个扶贫社为例，80多名工作人员除1人仍有公职外，其余人员从扶贫社主任到信贷员，全部是从农村知识青年和县城下岗职工中招聘的，独立核算，自负盈亏，几乎没有用过政府的钱，具有鲜明的非政府属性。1999年，中国人民银行、国务院扶贫办、国务院办公厅（温家宝总理圈阅）许可中国社科院继续小额信贷试点，扶贫经济合作社从而成为第一个获得政府部门许可运营的小额信贷机构。2.商务部中国国际经济技术交流中心的小额信贷商务部中国国际经济技术交流中心（简称“交流中心”）是商务部所属的管理国际合作项目的专门机构。交流中心在获得联合国开发计划署的资金资助后，双方合作，在中国17个省的48个县开展了小额信贷扶贫，共投入9000万元人民币，直接支持了大量贫困人口，每年贷款户保持在5万户左右，成为中国小额信贷业界最大的项目。交流中心对于小额信贷的组织管理，主要依靠县、市政府的扶贫办和妇联开展工作，由相关部门共同组建一个办公室或工作班子开展小额信贷。对于48个县小额信贷工作的总协调，由交流中心的“扶贫方案支持与协调办公室”负责，该办公室又叫“小额信贷处”。在这十多年中，有些县、市的项目由于种种原因暂时停止活动了，但多数项目仍在坚持小额信贷扶贫，并涌现出不少优秀项目，如内蒙古自治区赤峰市的“昭乌达妇女可持续发展协会”。2001年，交流中心与联合国开发计划署再次合作，目标是打造几个能独立运行、自负盈亏的“可持续小额信贷扶贫”示范项目。选择内蒙古自治区赤峰市、贵州省兴仁县、四川省仪陇县和甘肃省定西县4个县市的项目作为试点，在原有小额信贷工作的基础上，完善治理结构，调整信贷产品，强化管理制度，提高员工能力，以协会的名称注册为社团法人，积极开展各项改革。目前这4个点已初步实现了自负盈亏，持续发展。3.中国扶贫基金会的小额信贷农户自立能力建设支持性服务社由国务院扶贫办主导成立的中国扶贫基金会，是中国最大的以扶贫为宗旨的基金会。早在1996年，国务院扶贫办下属的西部开发中心，就曾使用世界银行的贷款在陕西省安康市和四川省通江县开展了小额信贷扶贫试点，取得了重要的实践经验和教训。后来，在扶贫基金会中专设了小额信贷部，在西部开发中心从事过小额信贷管理工作的人员，大多转入小额信贷部工作，负责组建、管理和协调下设在地方上的小额信贷机构。小额信贷部成立后，试点县数量不断扩大。先后建立了13个县级项目，目前由扶贫基金会管理山西省左权县、福建省福安县和霞浦县等十个县。扶贫基金会设在县一级的小额信贷机构，大多由县扶贫办负责组建，负责人由县政府委派，工作人员大多数从社会上招聘。县级机构的名称定为“农户自立能力建设支持性服务社”。虽然其运行制度也主要借鉴孟加拉乡村银行的模式，但是把扶贫的重点定位在贫困农户的自立能力建设上。这一独创性特点，是和其他小额信贷机构的不同之处。扶贫基金会的小额信贷资本金，来源于多种渠道，既有国际资金，也有国内银行和地方政府的资金，2006年又获得了国家开发银行2000万元的低息贷款。至此，投入小额信贷的资金不下6000万元，成为仅次于商务部中国国际经济技术交流中心的第二个大项目。4.全国妇联的小额信贷全国妇联名义上也是非政府组织，其触角遍及全国城镇和乡村。国际小额信贷的一个突出特点，就是贷款对象以妇女为主。所以，无论在中国的国际机构还是国内组织从事的小额信贷，都广泛地和妇联进行合作。其中，除了部分地方妇联独立组建机构直接从事小额信贷扶贫（如天津市和赤峰市等）外，大多数是其他小额信贷机构的合作者和参与者。因此，妇联是推动小额信贷发展的一支强大的力量。5.联合国儿童基金会和联合国人口基金的小额信贷项目联合国儿童基金会（UNICEF）和联合国人口基金（UNFPA）依托商务部国际司，与贫困地区的地方政府合作开展活动。联合国人口基金先后在15个县、联合国儿童基金会先后分两批在50多个县实施了扶贫项目。其中，联合国儿童基金会投入800万美元用于小额信贷，主要关注儿童教育和健康，联合国人口基金主要关注妇女生育健康和医疗。开始他们主要以设备援助和资金投入的方式开展工作，并未涉及小额信贷。但是，在实践中，很多儿童因贫困而失学，很多妇女生病无钱看医生。所以，这些国际组织决定从援助资金中划出一部分用于小额信贷，期望通过小额信贷的支持，增加贫困农户的收入，从而降低失学率和提高生育健康水平。由于联合国机构的项目以3～5年为限，所以在项目期满后，小额信贷能否坚持做下去，关键就在于当地政府的态度了。当地政府重视的就坚持下来了，不重视的就停止了。目前，联合国人口基金和联合国儿童基金会的第一批小额信贷仍在正常运行的大约占总数的1/3，其中也涌现了一批运作很好的项目机构。例如，联合国人口基金甘肃省通渭县、联合国儿童基金会内蒙古自治区乌审旗和云南省保山地区的龙陵县，由于设有专门机构，有专职工作人员，有比较完善的管理制度，小额信贷做得有声有色，取得了良好的扶贫效果。6.香港乐施会和世界宣明会的小额信贷项目香港乐施会和世界宣明会是慈善组织，靠募捐资金从事扶贫活动。他们在全国的几十个县举办了项目，但各自的重点不同。世界宣明会的工作重点在于救灾和救助儿童，香港乐施会的工作重点在于社区综合发展。每年虽有数亿元人民币投入，但用于小额信贷的比例并不大，而且和联合国儿童基金会一样经历了一个认识的过程。世界宣明会发现帮助修缮了学校，穷孩子仍旧不能上学；香港乐施会发现，在社区综合发展中，贫困家庭也往往被边缘化。所以，他们才把小额信贷引入社区发展中，借助小额信贷让贫困家庭增加经济收入，以便让贫困家庭融入主流社会中来。每个项目中的小额信贷资金投入量都比较小，有的几万元，有的几十万元。资金量虽少，但他们所起到的示范和引导作用却是巨大的。7.青海省海东小额信贷办公室1996年，澳大利亚国际发展署（AusAID）资助青海省实施社区发展项目，旨在解决青海省湟中、乐都、平安3个国定贫困县的社区贫困问题，总投资1234万元。共5个单位参与该项目：澳大利亚国际发展署、商务部、青海商务厅、海东地区计委和中国农业银行海东分行。项目的执行主要由地区的计委负责。1998年6月，在社区发展项目结束之前，项目的执行由地区计委转交给中国农业银行海东分行。地区计委由执行者转变为监督单位。海东分行接手后，正式成立小额信贷办公室，在3个县18个乡的132个贫困村开展工作。小额信贷办公室共有6名专职信贷员，在村一级聘有134名协调员。参与项目的农户达20000多户，妇女贷户占48%，少数民族贷户占30%，贷款余额达1216万元，财务收入大于支出并略有盈余。海东小额信贷办公室，是国内唯一一个由正规金融机构——中国农业银行实施的扶贫小额信贷。海东小额信贷办公室的成功实践说明，正规银行完全可以从事扶贫小额信贷。（三）地区分布中国公益性小额信贷覆盖了全国绝大多数省份，尤其在中西部地区，东部地区除了经济比较发达的海南省、广东省、浙江省、上海市、山东省、北京市以外，其他地区均有公益性小额信贷项目在运作。据中国小额信贷发展促进网络成员统计，直接运营小额信贷的非政府组织有83个，小额信贷业务的主管机构有22个。这些机构遍及全国22个省、市、自治区，占全国34个省、市、自治区的65%，占内地31个省、市、自治区的71%（除台湾省以及香港、澳门地区）。贵州、云南、四川、青海、甘肃、陕西、河南等省的非政府小额信贷组织较为集中，仅这7个省直接运营的小额信贷机构就有52个，占目前所有公益性小额信贷组织的63%（见表1-3-1和图1-3-1）。对66个促进网络成员的财务报告进行统计，其贷款金额、贷款客户数、净利润、信贷员数量和资产总额等情况可归纳如表1-3-2所示。表1-3-1公益性小额信贷组织项目地区分布图1-3-1公益性小额信贷项目地区分布图表1-3-2不同地区公益性小额信贷发展基本情况（四）组织形式根据促进网络42个成员机构的报告，组织形式可以分成五类（见表1-3-3）。表1-3-3组织形式《中国小额信贷发展研究》一书收录了全国108个小额信贷组织的调查数据，该书把它们分为官办社团组织、民间组织、国际社团组织、政府和政府社团组织。在108个组织中，政府组织有7个（扶贫办），称得上非政府组织的有101个。政府社团组织包括残疾人联合会、妇联、计生协；官办社团组织包括扶贫基金会、妇女发展基金、人口福利基金“幸福工程”，这两类组织几乎看不到区别，可以把它们合并。这样，实际上组织形式为三类，官办社团组织、民间组织、国际社团组织（包括它们资助的国内社团组织），分别占总数的47.5%、3.0%、49.5%。应当说，这种划分并非很严格，如一些民间组织也接受过国际社团组织的资助。一些受国际社团组织资助建立的社团组织也从各种其他渠道筹资，就它们依托的政府机构而言，也有许多相同的情况。（五）规模公益性小额信贷组织的规模很小，不论资金规模，还是服务的客户数都不多，资金超过500万元、服务的客户数超过5000户的屈指可数。根据对参加小额信贷网络的能提供贷款余额的37个组织的统计，贷款余额在50万元以下的占总数的近1/3，贷款余额在300万元以下的占总数的85%以上（见表1-3-4、图1-3-2和图1-3-3）。表1-3-4贷款余额规模（截至2005年底）图1-3-2截至2005年底37个组织的贷款余额规模图1-3-3截至2005年底37个组织的贷款余额规模比例图根据《中国小额信贷发展研究》提供的几十个小额信贷组织（其中包括几个扶贫办的，数据无法分割）的历史数据反映，每个组织的平均贷款余额为200万元，而且在几年内没有明显增长。促进网络提供的数据显示，近一半的组织所服务的客户数不到1000户，3000户以下的组织占总数的90%以上（见表1-3-5、图1-3-4和图1-3-5）。表1-3-5有效客户数（截至2005年底）小额信贷组织的从业人员和信贷员数量是反映规模的指标之一。近80%的非政府小额信贷组织的从业人员在10人以下，20人以上的较大组织不到总数的10%，而且有一些还是兼职人员（见表1-3-6、图1-3-6和图1-3-7）。图1-3-4截至2005年底有效客户图图1-3-5截至2005年底有效客户数比例图表1-3-6员工数（截至2005年底）图1-3-6截至2005年底员工数图图1-3-7截至2005年底员工数比例图关于兼职人员的比率，根据对参加促进网络的有该数据登记的45个组织的统计，员工总数466人，其中兼职人员170人，占总数的36.5%，其占比很高。（六）业务范围公益性小额信贷组织的业务范围具有非专业性，通过对参加中国小额信贷发展促进网络的45个组织进行调查，专门做小额信贷的有28个，占总数的62.2%；以小额信贷为主、兼做其他扶贫项目的有14个，占总数的31.1%；以其他业务为主、兼做小额信贷的有3个，占总数的6.7%。（七）机构宗旨据对42个促进网络成员组织的统计，写有明确扶贫宗旨的为36个，占总数的85.7%；未写有明确扶贫宗旨的为6个，占总数的14.3%。服务于农村低收入者的组织为35个，占总数的83.3%；服务于下岗职工的为7个，占总数的16.7%。（八）贷款额度小额信贷组织出于扶贫的目的，规定的贷款限额和实际的贷款额度都不大。根据对35个促进网络成员组织的统计，平均贷款额小于1000元的组织为4个，占总数的11.4%；平均贷款额1