中国社会保障制度改革新进展

中国社会保障制度改革新进展(2014~)

一全面深化中国社会保障制度改革的主要任务2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》，下同）提出了到2020年中国社会保障领域全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措，成为新形势下全面深化中国社会保障制度改革的纲领性文件。根据《决定》精神，全面深化中国社会保障制度改革的总体目标是建立更加公平可持续的社会保障制度。以此为指导，全面深化中国社会保障制度改革的主要任务包括以下方面。（一）着眼于增强公平性，着力优化社会保障主体制度公平性是社会保障制度的首要价值追求。《决定》要求着眼于增强公平性，着力优化民众最关心的养老、医疗、救助、住房、社会福利等方面的保障制度，并提出加快健全社会保障管理体制和经办服务体系与之相配套。在养老保障制度方面，《决定》提出，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度。这意味着，基本养老保险制度中的个人账户得以保留，“统账结合”将继续成为未来就业人员基本养老保险制度的主体框架，机关事业单位养老保险制度也将采取这种制度模式，使得就业人员的基本养老保险制度从“多元并行”走向“并轨同行”；城乡居民基本养老保险制度整合统一后，城乡居民享受基本养老待遇的公平性将得到保障。在医疗保障制度方面，《决定》提出，整合城乡居民基本医疗保险制度，健全全民医保体系，加快健全重特大疾病医疗保险制度。目前，覆盖全体国民的基本医疗保险体系已经建立起来，下一步改革重点应放在：推进城乡基本医疗保险制度整合衔接、维护人民群众基本医疗保险权益，并在加快健全全民医疗保险制度体系和体制机制、稳步提高基本医疗保障水平的基础上，建立健全针对重大疾病、特殊疾病的医疗保险制度，预防和减少各类社会成员“因病致贫”、“因病返贫”。在社会救助方面，《决定》提出，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快健全重特大疾病医疗救助制度。当前，最低生活保障制度处于城乡分治状态，农村最低生活保障制度在法律规范完善程度、保障标准和给付水平、资金投入和筹资方式、监管机制完善程度等方面均落后于城市最低生活保障制度，使得最低生活保障制度的公平性显著下降。因此，应推进城乡最低生活保障制度统筹发展，适时建立统一的城乡最低生活保障制度。此外，完善人民群众反映非常突出的重特大疾病医疗救助制度等急难救助、专项救助制度，缓解支出型致贫、返贫。在住房保障方面，《决定》提出，健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。我国在实现“住有所居”目标的过程中过于强调个人责任和依赖市场化手段，政府在住房保障方面长期“缺位”导致保障性住房供应总量不足。因此，应加快推进保障性住房建设和各类棚户区改造，大力发展公共租赁住房，增加保障性住房供应。与此同时，改革和完善住房公积金制度，提高公积金使用效率，真正发挥政策性住房金融的作用。在社会福利方面，《决定》提出，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。包括老年人、留守儿童、妇女、残疾人、困境儿童等在内的各类社会群体，需要得到来自社会基于实质公平原则给予的倾斜性照顾，通过建立养老服务体系、关爱服务体系以及专门保障制度，为其提供多种福利津贴、实物供给和社会服务。（二）着眼于适应流动性，着力完善社会保障衔接机制当前，社会成员的流动性大大加强，人们跨地区、跨行业、跨所有制性质流动就业以及就业状态和身份发生转变的情形不断增加，特别是出现了总量达到2.69亿人之巨的农民工群体，社会保障制度建设要适应社会成员流动性加大的需要，做好养老保险等各种社会保险制度间的衔接。然而，长期以来我国在社会保障制度建设方面缺乏统筹规划，各类社会保险基金亦长期处于低层次统筹状态，致使社会成员在发生社会流动时社会保险权益经常遭受损失。为此，《决定》要求实现基础养老金全国统筹，并完善社会保险关系转移接续政策。基础养老金实现全国统筹之后，社会成员在全国任何一个地区就业，其权益都将无差异地被记录到基本养老保险制度中，跨地区就业时只需转移个人账户即可接续养老保险关系。同时，建立健全企业职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度以及城乡居民基本养老保险制度之间的制度衔接，便可实现社会成员就业状态和身份发生转变时养老保险权益在不同制度间的转化和认定。（三）着眼于保证可持续性，着力维护社会保障财务安全社会保障制度是运用经济手段解决社会问题并进而达到特定政治目标的制度安排，需要有雄厚的财力作为支撑。因此，财务可持续性是全面深化社会保障制度改革需要特别着重考虑的事项。事实上，《决定》从基金收支、投资运营、待遇发放、财政投入、划转国有资本、调整退休年龄、建立多层次保障体系等多个方面对实现社会保障财务可持续性做了部署，着墨最多。在基金收支方面，《决定》提出，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益以及坚持精算平衡原则，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。其中，完善个人账户制度，主要是为了解决个人账户制度运行质量低下的问题，涉及“统账结合”制的再调整、再完善；建立缴费激励机制主要是增强缴费与待遇给付之间的紧密联系，增强个人参保缴费积极性；扩大参保缴费覆盖面则是适时适当降低社会保险费率的前提和基础。在投资运营方面，《决定》提出，加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。在保证安全性的前提下，希望通过投资运营实现基金保值增值，预防和化解制度未来财务风险。在待遇发放方面，《决定》提出，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。社会保障待遇确定和调整既要考虑制度财务承受能力以及可持续性，又要让各类人员分享到经济社会发展成果，至少实际待遇水平不致降低。在财政投入方面，《决定》提出，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。最终的目标是通过相关制度建设，使得公共财政对社会保障制度的投入能够制度化、规范化、透明化，稳步提高社会保障支出占财政支出的比重。在划转国有资本方面，《决定》提出，划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本存量及其经营收入充实社会保障基金，这是对我国社会保障制度从国家—单位保障制向国家—社会保障制度转轨过程中所产生的隐性债务和转制成本的一种偿还。在调整退休年龄方面，《决定》提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。这是在人口老龄化以及基本养老保险制度内抚养比不断下降的背景下维持基金收支平衡的有效手段。在建立多层次保障体系方面，《决定》提出，制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。这是旨在通过补充保障体系的发展，弥补基本保障制度保障水平的不足。二2014年中国社会保障制度建设新进展2014年，是中国全面深化改革的开局之年，也注定会在社会保障制度建设发展历程上留下浓墨重彩的一笔，社会保障领域各项改革积极有序推进，不断有新突破和新进展。（一）社会保障法制建设取得新成就社会救助是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排，需要以法治方式不断推进。不管是理论界还是实务界都在热切期盼着我国首部《社会救助法》的出台。终于，在2014年，社会救助领域立法有了新突破——《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）于2014年2月21日公布、5月1日起施行。这意味着，中国终于有了一部全面统筹各种社会救助制度的行政法规。虽然不是从1993年八届全国人大时就已列入立法规划的《社会救济法》（后更名为《社会救助法》），而仅仅是一个降了格的“暂行办法”，但是不仅将目前已经有行政法规规范的城市最低生活保障、自然灾害救助、农村五保供养等社会救助制度统合在内，还第一次比较全面地以行政法规的形式对农村最低生活保障制度、住房救助制度、教育救助制度、医疗救助制度、就业救助制度、临时救助制度等制度内容加以确定，必将成为我国统筹构建社会救助制度体系的标志。事实上，“在实际工作中，一部虽由人大通过但残缺不全的‘大法’，未必见得比一部立法层次较低但比较完整《办法》的执行力度更强更大”[1]。自此以后，各类社会救助制度能够在法律规范的框架内发挥各自的功能：最低生活保障、特困人员供养解决基本生活问题，医疗、住房、教育、就业等救助制度解决专门问题，自然灾害救助、临时救助解决突发问题，社会力量帮助解决个性化突出问题。[2]在《暂行办法》搭建的基本框架的基础上，在未来适时制定一部真正的《社会救助法》是可以期待的。除了《社会救助暂行办法》，社会保险领域法治建设也取得重要突破。2014年4月25日，全国人大常委会发布《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百六十六条的解释》的公告，明确了骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇属于诈骗公私财物行为，为打击社会保险欺诈违法行为提供了明确的法律依据。长期以来，包括《社会保险法》出台后，我国对于以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的违法行为，仅仅能够处以追回社会保险金并罚款的行政处罚，对违法分子形成不了足够的震慑。根据人力资源和社会保障部发布的《2013年全国社会保险情况》显示，2013年全国共查出3.5万人冒领社会保险待遇1.27亿元[3]。骗取社会保险金等行为正式“入罪”后，司法机关将可以据此追究违法者的刑事责任。这是继《社会保险法》颁布实施之后，社会保险立法领域所取得的又一重大进展，对于遏制社会保险欺诈行为、有效打击各类犯罪分子、维护社会保险基金安全、促进社会保障事业健康发展，必将起到积极的作用。（二）社会保障制度间衔接整合取得新进展“碎片化”和制度间缺乏衔接机制是损害社会保障制度公平性、阻碍社会成员合理流动的“顽疾”，广受诟病。2014年，中国社会保障制度建设在促进制度间衔接整合方面花费了大量精力，取得了许多新进展。除了积极研究制定机关事业单位养老保险制度、促进基本养老保险制度从“多元并行”走向“并轨同行”之外，我国还制定出台了城乡居民基本养老保险制度合并实施和城乡养老保险制度衔接的意见和办法。2014年2月21日，国务院印发《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）（以下简称《意见》），部署在全国范围内实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，致力于建立公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。在此之前，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险分别于2009年和2011年启动试点，虽然制度架构相同、管理运行体制相近，但是仍然属于两个分立的制度安排，标准高低错落、管理资源分散，缺乏转移接续和制度衔接机制，容易导致重复参保和权益损失等问题，非常不利于像农民工及其家属这样的社会群体在城乡之间流动或转移。《意见》出台后，我国将实现城乡居民基本养老保险统一制度名称、统一政策标准、统一管理服务、统一信息系统，使得城乡居民公平地享有基本养老保障，同时也是我国首次在福利方面消除城乡差别，能够促进城乡融合和人的城镇化。到2013年底，参加养老保险总人数达到81968万人，其中城镇职工32218万人，城乡居民49750万人；领取养老金人数达21809万人，其中离退休人员8041万人，城乡老年居民13768万人。[4]但是，城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度之间缺乏衔接政策，不利于劳动力和人口流动过程中的权益保障。因此，在城乡居民基本养老保险制度实现统一以后，人社部、财政部于2014年2月24日印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）（以下简称《办法》），致力于解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度的衔接问题。《办法》的出台，是社会保障制度实现“适应流动性”的必然要求，能够实现参保人员在不同时段、不同地区、不同制度之间的“多维”跨越，使得广大农民工和城镇非从业居民“进”可在城镇职工养老保险制度中参保缴费并享受相应的待遇，“退”可由城乡居民基本养老保险制度“兜底”，对于提高劳动者参保缴费的积极性、扩大养老保险覆盖范围具有积极的推动作用。（三）社会保障重点领域改革取得新突破2014年，要说支持力度最大、出台政策最多的社会保障重点领域应该非社会养老服务体系和老年服务产业莫属。据不完全统计，在国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）的推动下，2014年各个部委围绕着养老服务共计出台了18项有关配套政策：1月26日，民政部、国家标准化委员会、商务部等联合出台《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号）；1月28日，住房和城乡建设部、国土资源部、民政部等联合发布《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标〔2014〕23号）；2月28日，民政部、中国保监会、全国老龄办联合发布《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》（民发〔2014〕47号）；4月17日，国土资源部办公厅印发《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）；5月28日，民政部、国土资源部、财政部等联合发出《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》（民发〔2014〕116号）；6月17日，中国保监会公布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕53号）；6月18日，教育部、民政部、国家发展改革委等九部门联合发布《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成〔2014〕5号）；7月8日，住房和城乡建设部、民政部、财政部、中国残联、全国老龄办等五部门联合发出《关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》（建标〔2014〕100号）；7月30日，民政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合发布《关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2014〕24号）；8月26日，财政部、国家发展改革委、民政部联合发出《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）；9月12日，国家发展改革委、民政部、财政部等十部委发出《关于推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号）；9月17日，国家卫生计生委办公厅下发《关于开展计划生育家庭养老照护试点工作的通知》（国卫办家庭函〔2014〕834号）；10月30日，民政部、国家发展改革委等六部门联合下发《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》（民函〔2014〕325号）；10月31日，国家卫生计生委办公厅印发《养老机构医务室基本标准（试行）》和《养老机构护理站基本标准（试行）》（国卫办医发〔2014〕57号）；11月1日，财政部、国家发展改革委联合发布《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2014〕77号）；11月24日，商务部、民政部联合发布《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》和《关于外商投资设立营利性养老机构有关事项的公告》；12月24日，中国保监会印发《保险养老社区统计制度》（保监发〔2014〕107号）。一年之内，围绕着同一个领域密集出台如此众多的配套政策，在我国社会保障制度发展历史上实属罕见。这些配套政策的出台和实施，必将有力促进养老服务业的快速发展，使得我国老年人从各类养老保险制度获得老年经济保障之后，能够在社会养老服务体系和老年服务业中满足多样化养老服务需求。除了养老服务业迎来大发展机遇外，2014年城乡居民大病保险以及适度普惠型儿童福利制度建设进程也大大加快。为贯彻落实党的十八届三中全会关于加快推进重特大疾病医疗保险和救助制度建设的要求，国务院医改办于2014年1月28日下发通知，要求全面推开城乡居民大病保险试点工作。截至2014年底，全国31个省（区、市）（除西藏外）已出台城乡居民大病保险实施方案，2/3以上的地市出台了大病保险实施办法。[5]为贯彻党的十八届三中全会《决定》关于“健全困境儿童分类保障制度”的精神，落实国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》（国发〔2011〕24号）关于“扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系”的目标，履行联合国《儿童权利公约》，全面建立与我国经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度，进一步提高儿童福利工作水平，民政部于4月18日决定在第一批适度普惠儿童福利制度建设试点工作的基础上，在全国46个市（县、区）开展第二批试点工作，本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，立足当地经济社会发展状况、儿童发展需要和社会福利制度的发展，全面安排和设计儿童福利制度。可以想见，经过试点，城乡居民大病保险和适度普惠型儿童福利制度必将于未来两三年于我国普遍建立，并上升为正式制度为保障对象提供福祉与保障。三进一步改革方向预测及政策建议展望2015年这一“十二五”的收官之年，社会保障制度改革必将在2014年的基础上进一步深化。参照十八届三中全会《决定》部署，对比《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及《社会保障“十二五”规划纲要》，并结合近年来社会保障制度改革发展情况，笔者认为，中国社会保障制度进一步改革的方向及其政策建议如下。（一）全面推进机关事业单位养老保险制度改革在制度建设方面，2015年最为确定的重大改革举措应是全面推进机关事业单位工作人员养老保险制度实施及其配套的职业年金具体办法的制定实施。事实上，2015年1月14日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）就已经发布，决定改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，参照城镇职工基本养老保险制度，在机关事业单位逐步建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，同时同步建立机关事业单位职业年金制度。目前，机关事业单位基本养老保险只是公布了制度方案，尚未全面铺开实施；职业年金具体办法也有待人力资源和社会保障部、财政部制定。该项改革的重要意义不仅在于为机关事业单位工作人员建立了基本养老保险制度，更重要的是该制度采用了与城镇职工基本养老保险制度相同的制度框架，不仅有利于消除养老金制度“多元并行”导致养老金权益在不同社会群体呈现梯次递减的弊病，更是便于未来统一的从业人员基本养老保险制度乃至全国统一劳动力市场的建立。与此同时，职业年金的建立与发展，也能够在一定程度上刺激和带动目前面临发展困境的企业年金的发展，并且不排除决策层因势利导，将企业年金并入职业年金、并轨发展成为统一的多层次养老保险体系的第二支柱。以机关事业单位基本养老保险制度实施为契机，进一步促进城乡养老保险制度衔接，打通城乡居民基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度之间的衔接通道，完善相互之间的养老保险关系转移接续政策，以适应更频繁的社会流动的客观需要。（二）积极研究完善个人账户制度的可行思路与确定性的机关事业单位养老保险制度改革不同，在2015年需要着重研究但不一定能够有所突破的改革举措是完善个人账户制度。目前，城镇职工基本养老保险“统账结合”模式已经运行了近20年，但是，个人账户长期“空账”运行，后来的做实个人账户试点工作也一直不顺利，财政对其投入不规则，每年做实个人账户的数额比“空账”增长的数额还小，多缴多得、长缴多得的机制还不健全。这种现状使得城镇职工个人账户制度运行质量低下，参保人员对它并没有建立稳定的安全预期。对此，下一步该怎么完善，是下决心继续做实个人账户并完善投资运营以实现保值增值，还是不做实个人账户而实行名义账户制[6]？这个问题值得思考。党的十八届三中全会提出“完善个人账户制度”，对个人账户的表述已经由“做实”变为“完善”，表明个人账户制度将很有可能做大的调整，只是目前看来路线图还未清晰，改革的任务依旧繁重，同时也是最有可能进行制度创新的领域。（三）加快制定基础养老金全国统筹实现方案无论是《社会保险法》，还是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《社会保障“十二五”规划纲要》，抑或是党的十八届三中全会《决定》都明确规定或提出，实现基础养老金全国统筹。但是，直至目前还没有相应的具体实施方案出台。之所以迟迟无法实现，主要原因还是地方利益掣肘：基金结余多的经济发达省份担心全国统筹后自身结余资金会被中央“统走”并拉低本地居民现有的养老金待遇；新兴工业城市现行实际缴费率低，担心全国统筹后养老保险缴费率将提高，当地企业劳工成本也会上涨，会降低当地对外来投资的吸引力，这些地方都对基础养老金全国统筹积极性不高甚至持抵触情绪。因此，基础养老金全国统筹方案的难点是如何合理划分中央和地方的事权及支出责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力。具体的政策设计重点应当放在以下几个方面：一是制定统一的缴费基数和缴费费率，并归集中央统筹基金，加大中央财政资金补助力度；二是统一全国的养老保险待遇确定和调整机制，在省份之间调剂基金余缺；三是允许各个省份根据当地经济社会发展和生活水平差异，在确保基础养老金全国统筹的前提下享有一定费率浮动和待遇调整空间。至于具体的时间表，根据人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2014年12月28日十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组专题询问时的表态，笔者预计2015年有望拿出基础养老保险金全国统筹方案。（四）全面推开城乡居民大病保险和积极推进医疗保险城乡统筹目前，我国覆盖全体国民的基本医疗保险制度已经初步形成，全民医疗保险体系正在逐步健全。但是，由于筹资水