供需相称角度的管理水平评估-基于GAP分析

供需相称角度的管理水平评估基于GAP分析

在本书评估报告第二章中，我们结合实现“让文物说话”和在城镇化进程中“记得住乡愁”的要求，并与文物系统的重点工作相衔接，进一步充实和完善了文物系统管理水平和发展效率评价的内容。本章主要是在历年蓝皮书关于文化遗产事业管理水平的既有研究成果的基础上，按照评估报告第二章构建的供需相称维度管理水平评价体系，对全国各地区文化文物系统博物馆和重点文物保护管理机构的管理水平进行定量评价，力求从供需相称的角度以点带面地反映“十二五”前期文化遗产事业的发展概况。本章的结构仍然是在描述现状的基础上，沿用GAP分析方法，从行政资源供需相称角度对全国各省份文化遗产事业管理水平进行评估，分析管理水平的变化并据此提出有针对性的改进建议。主要内容：从供需相称角度评价全国文物系统管理水平，分析文物系统行政资源的空间配置效率。研究对象：文化文物系统博物馆、重点文物保护管理机构。评价指标：聚焦文物系统行政资源的供需情况，关注文物保护需求和人员、资金管理的相关指标，从供需相称角度分别评价可移动文物和不可移动文物的管理水平[1]。12012年文化文物系统博物馆管理水平评价考虑到分析方法的可行性，本章量化分析的可移动文物管理水平，仍然仅限于管理水平中有数据支撑且比较重要的部分——主要还只是衡量文化文物系统博物馆保护和管理相关行政资源在空间上的配置效率。评价对象：文化文物系统博物馆（以省级行政区为基本单元）。资料来源：2012年《全国文物业统计资料》。1.1可移动文物的保护需求相对等级分析根据文化文物系统博物馆的年度统计数据，计算2012年可移动文物的相对多度、相对丰度、相对稀有度、相对价值度、相对濒危度，进而得到各省份可移动文物的保护需求相对等级。其中，正如评估报告第二章中数据说明所提到的，由于尚无最新的可移动文物保存状况的数据可供使用，可移动文物相对丰度、相对稀有度和相对濒危度指标的相关数据无法更新，因此只能沿用2005年馆藏文物腐蚀调查项目的相关资料。因此，利用更新的2012年各省份文化文物系统博物馆相关数据，我们计算得到各省份可移动文物相对多度、相对价值度和相对重要性值，并经过归一化处理之后计算得到各省份可移动文物的保护需求相对等级（见表评4-1）。将表评4-1的结果导入GIS软件绘图，作为GAP分析的对照图层，记为a图（见图评4-1）。如图评4-1所示，从各省份可移动文物保护需求的相对等级情况来看，北京的文化文物系统博物馆可移动文物保护需求最为迫切，其次是上海、江苏、天津、陕西等地区。上述地区的可移动文物数量都相对较多，并且种类丰富，保护等级和价值度较高，因此是进一步加强可移动文物保护和管理的重点区域。表评4-12012年各省份可移动文物的保护需求相对等级值图评4-12012年可移动文物的保护需求相对等级图（a图）1.2可移动文物管理水平的相对等级分析供需相称维度文物系统管理水平评价指标体系，从可移动文物保护管理工作的“供给”角度，综合反映了各省份文化文物系统博物馆的行政资源配置效率和管理的效果。据此计算，可得到文化文物系统博物馆管理水平评价的6项指标的对应数值，再运用熵权系数法[2]加权汇总得到反映各省份可移动文物管理水平的相对评价值。在此基础上，采用线性转换函数进行归一化处理，就可以得到各省份可移动文物管理水平的相对等级。然后，运用ArcViewGIS软件绘制以省份为基本单元的可移动文物管理水平评价等级图。根据供需相称维度文物系统管理水平评价指标体系，用于评价可移动文物管理水平的指标如表评4-2所示。表评4-2可移动文物管理水平的评价指标其中，X1、X2、X3是评价文化文物系统博物馆在人员管理方面相对水平的指标，X4、X5、X6是评价文化文物系统博物馆在资金管理方面管理水平相对情况的指标。整体来看，表评4-2所示的评价指标从可移动文物保护管理工作的“供给”角度，综合反映了各省份文化文物系统博物馆的行政资源配置效率和管理效果，而且课题组在指标设计阶段就注重“研以致用”——充分考虑到与文物事业发展规划和重点工作相结合，也使得评价结果能够在一定程度上反映各地区为实现“让文物说话”的支持力度，并更好地为改进文化文物系统博物馆的相关工作提供参考。从可行性的角度来看，所选用的6项评价指标均可以由2012年《全国文物业统计资料》直接获得或计算得到，可以在此基础上进行评价分析。确定评价指标之后，课题组按照GAP分析的技术要求，从2012年《全国文物业统计资料》中查找基础数据进行计算，再运用熵权系数法加权汇总得到反映各省份可移动文物管理水平的相对评价值。在此基础上，采用线性转换函数进行归一化处理，从而得到各省份可移动文物管理水平的相对等级。然后，运用ArcViewGIS软件绘制以省级行政区为基本单元的可移动文物管理水平评价等级图，分别记为b、c、d图[3]，以直观标示出各地区可移动文物管理水平在全国所处的相对位置，在此基础上更深入地分析各省份可移动文物管理的现状。根据上述研究思路，我们可以依次计算得到各省份文化文物系统博物馆人员管理、资金管理以及管理水平的相对等级，并利用GIS软件绘图以直观地展示分析结果。1.2.1文化文物系统博物馆人员管理的相对等级如图评4-2所示，从人员管理的情况来看，重庆的文化文物系统博物馆人员管理相对等级最高；其次是辽宁、天津、西藏、浙江等地区；而安徽、甘肃、海南、贵州、新疆等地区的文化文物系统博物馆从业人员数量、安全保卫人员数量相对较少，加之具有中高级职称人员在文化文物系统博物馆从业人员总量中所占比重较低，其人员的规模和结构无法较好地满足文化文物系统博物馆可移动文物保护与管理的工作需求。图评4-22012年文化文物系统博物馆人员管理的相对等级图（b图）1.2.2文化文物系统博物馆资金管理的相对等级如图评4-3所示，从资金管理的情况来看，北京的文化文物系统博物馆资金管理相对等级最高，其次是重庆、上海、辽宁、天津、西藏等。上述地区文物博物馆的平均财政拨款和资金使用效率等指标均位于全国前列。相比之下，贵州、安徽、新疆等省份的文化文物系统博物馆资金投入和使用效率水平相对较低，有待相关部门增加对其资金支持力度并加强管理。图评4-32012年文化文物系统博物馆资金管理的相对等级图（c图）1.2.3文化文物系统博物馆管理水平的相对等级如图评4-4所示，总体来看，重庆的文化文物系统博物馆管理水平相对等级最高，其次是北京、上海、辽宁、天津、西藏等地区。重庆的文化文物系统博物馆数量虽然较少，但各项行政资源的平均投入水平相对较高，尤其是按机构数平均的从业人员数量和安全保卫人员数量均为全国最高，分别达到每个博物馆55.64人和10.45人。北京、上海、辽宁、天津、西藏等地区的情况与之类似，尽管从总量来看各项指标表现比较平均，但是综合人员、资金管理的情况，上述地区在从业人员结构、经济功能发挥等方面具有显著的优势，加之文化文物系统博物馆的机构数量基数较小，因此管理水平的相对等级较高。相对而言，贵州、新疆、安徽等地区在可移动文物管理方面还有很大的提升空间。图评4-42012年文化文物系统博物馆管理水平的相对等级图（d图）1.3可移动文物管理水平的GAP分析根据GAP分析的技术路线，对可移动文物管理水平进行GAP分析的基本思路是在评估各省份可移动文物保护需求和管理水平相对等级的基础上，运用GIS软件将可移动文物的管理水平相对等级图和保护需求相对等级图进行叠加分析，据此找出相对于可移动文物的保护需求而言在管理水平方面存在空缺的地区，即行政资源配置效率亟待改善的地区[4]。1.3.1文化文物系统博物馆的人员管理空缺将b图（文化文物系统博物馆人员管理的相对等级图）与a图（可移动文物保护需求相对等级图）进行叠加，就可以找出相对于可移动文物的保护需求而言，在文化文物系统博物馆人员管理方面存在空缺的地区（见图评4-5）。图评4-52012年文化文物系统博物馆人员管理空缺对各省份可移动文物保护需求相对等级和人员管理相对等级分别排序，根据排序情况确定保护需求相对等级值排在全国前列而人员管理相对等级位列后二分之一的地区，包括广东、福建、湖南、安徽、甘肃，为人员管理存在空缺的地区[5]。从人员管理的评价指标情况来看，广东、福建、湖南、安徽、甘肃的文化文物系统博物馆按机构数平均的从业人员数和具有中高级职称人员所占比例在全国的排名都在第16位之后，相对于可移动文物的保护需求而言人力投入不足；加之上述地区的文化文物系统博物馆平均安全保卫人员数量也相对较少，在全国各省份排名中仅处于中等水平（第13～20位），因此其从业人员整体的规模和结构未能完全满足当地可移动文物保护和管理的人才需求。1.3.2文化文物系统博物馆的资金管理空缺同理，将c图（文化文物系统博物馆资金管理的相对等级图）与a图（可移动文物保护需求相对等级图）进行叠加，就可以找出相对于可移动文物的保护需求而言，在文化文物系统博物馆资金管理方面存在空缺的地区（见图评4-6）。图评4-62012年文化文物系统博物馆资金管理空缺对各省份可移动文物保护需求相对等级和资金管理相对等级分别排序，根据排序情况确定保护需求相对等级值排在全国前列而资金管理相对等级排在全国后50%的地区，包括福建、山东、河南、甘肃、湖北、安徽。这些地区在资金管理方面存在空缺[6]。根据GAP分析评价指标的设计思路，反映文物系统资金管理情况的指标综合了总量指标——文物事业经费投入以及效率指标——人均直接经济贡献率、年度收支比[7]，可从不同角度反映各省份文化文物系统博物馆的资金投入情况和使用效率。从资金投入指标的情况来看，福建、山东、河南、甘肃、湖北、安徽按文化文物系统博物馆数量平均的年度财政资金投入在各省份中排名相对靠后（第18～30位）；从效率指标的情况来看，河南的文化文物系统博物馆人均直接经济贡献率在全国排名最靠后，而其余省份的文化文物系统博物馆人均直接经济贡献率位列倒数第4～10位不等，表明上述地区文化文物系统博物馆的经济功能发挥相对不足。同时，山东的文化文物系统博物馆年度收支比在全国最低（仅为0.86），而其余省份虽然年度总收入均大于同期总支出，基本达到了收支平衡、略有盈余，但是除甘肃之外均处于中等偏下水平，其文化文物系统博物馆的资金管理还有改进空间。综上所述，无论从公益角度还是从提高自身实力角度，上述地区都应进一步提升文物经营管理水平，更好地发挥可移动文物的经济功能。1.3.3文化文物系统博物馆的管理空缺根据可移动文物管理的具体工作情况分析确定管理中的薄弱环节之后，将d图（文化文物系统博物馆管理水平的相对等级图）与a图（可移动文物保护需求相对等级图）进行叠加，就可以找出相对于可移动文物的保护需求而言，可移动文物管理存在空缺的地区，即目前管理工作亟待改善的地区（见图评4-7）。考察空缺区域与前面几项的重合情况，分析其原因，就能找出改进工作的相应对策。对各省份可移动文物的保护需求相对等级和管理水平相对等级分别排序，根据排序情况确定保护需求相对等级值排在全国前列而管理水平相对等级排在全国后二分之一的地区[8]——山东、河南、福建、湖北、甘肃、安徽在文化文物系统博物馆管理方面存在空缺[9]。图评4-72012年文化文物系统博物馆管理空缺综上所述，可以将GAP分析的结论总结如下，并与2011年结论进行比较（见表评4-3）。表评4-3可移动文物管理的GAP分析主要结论如表评4-3所示，综合考虑各省份文化文物系统博物馆人员管理空缺、资金管理空缺的情况，福建、甘肃、安徽在上述两个方面的表现均不乐观，因此其在文化文物系统博物馆综合管理方面存在空缺。同时，山东、河南的文化文物系统博物馆管理水平相对等级在全国排名处于中等水平（第17、18位），但由于其可移动文物的保护需求相对等级较高（全国排名分别为第7位和第13位），因此也是管理存在空缺的地区；湖北的文化文物系统博物馆管理水平相对等级在全国排名相对靠后，但是其可移动文物保护需求较为迫切（全国排名第6位），因此也是管理存在空缺的地区。结合2011年可移动文物管理的GAP分析主要结论可以看出，湖北、福建、甘肃、安徽连续两年都是管理存在空缺的地区。因此，上述地区需努力提升文化文物系统博物馆的管理水平，是全国范围内需要重视增加文化文物系统博物馆相关行政资源投入的重点区域，以增强实现“让文物说话”的能力。22012年全国重点文物保护管理机构管理水平评价评价对象：全国重点文物保护管理机构（以省级行政区为基本单元）。资料来源：2012年《全国文物业统计资料》。根据2012年《全国文物业统计资料》的基础数据，全国31个省份重点文物保护管理机构的年度常规统计中没有安全保护人员数、计算机台数、网站数、承担课题项目数、省级以上刊物发表论文数等统计数据，并且新公布的第七批全国重点文物保护单位也无法提供不可移动文物按“古建筑、古墓葬、古遗址、近代现代重要史迹和代表性建筑、石窟寺及石刻、其他”六项分类的保存状况资料，因此，在考察各省份不可移动文物保护需求等级时，只能延续使用2012年蓝皮书中的相关基础数据进行计算。2.1不可移动文物的保护需求相对等级分析鉴于全国不可移动文物完整的保存状况资料无法获取，课题组在进行GAP分析时尽可能对其他关键指标的基础数据进行更新——对各省份的全国重点文物保护单位数量和类别进行了统计、核对和整理[10]，力求及时反映不可移动文物保护和管理的变动情况。通过计算2012年不可移动文物的相对多度、相对丰度、相对保护等级度、相对稀有度、相对价值度、相对濒危度，可以计算得到各省份不可移动文物的保护需求相对等级（见表评4-4）。将表评4-4的结果导入GIS软件绘图，作为不可移动文物管理水平GAP分析的对照图层，记为e图（见图评4-8）。表评4-42012年各省份不可移动文物的保护需求相对等级值如图评4-8所示，从不可移动文物的保护需求相对等级情况来看，河北的不可移动文物保护需求最为迫切，其次是河南、山西、陕西、浙江等地区。上述地区的不可移动文物数量都相对较多且种类丰富，相对保护等级较高，因此是开展不可移动文物保护、加强不可移动文物管理的重点区域。图评4-82012年不可移动文物的保护需求相对等级图（e图）2.2不可移动文物管理水平的相对等级分析根据调整优化后的供需相称维度文物系统管理水平评价指标体系，用于评价不可移动文物管理水平的指标如表评4-5所示。表评4-5不可移动文物管理水平的评价指标其中，X1、X2是评价重点文物保护管理机构在人员管理方面相对水平的指标，X3、X4、X5是评价重点文物保护管理机构在资金管理方面管理水平相对情况的指标。整体来看，表评4-5所示的评价指标从不可移动文物保护管理工作的“供给”角度综合反映了各省份重点文物保护管理机构的行政资源配置效率和管理的效果，而且课题组在指标设计阶段就注重“研以致用”——充分考虑到与文物事业发展规划和重点工作相结合，也使得评价结果能够在一定程度上反映各地区为实现“让文物说话”的支持力度，并更好地为改进文物相关工作提供参考。从可行性的角度来看，所选用的5项评价指标均可由2012年《全国文物业统计资料》直接获得或计算得到，可以在此基础上进行实证研究和评价。供需相称维度文物系统管理水平评价指标从不可移动文物保护管理工作的“供给”角度，综合反映了各省份重点文物保护管理机构的行政资源配置效率和管理的效果。按照GAP分析的技术要求，基于2012年《全国文物业统计资料》，可以运用熵权系数法计算得到反映各省份不可移动文物管理水平的相对评价值。在此基础上，采用线性转换函数进行归一化处理，就可以得到各省份不可移动文物管理水平的相对等级。最后，运用ArcViewGIS软件绘制以省级行政区为基本单元的不可移动文物管理水平评价等级图，分别记为f、g、h图[11]，以直观标示出各地区不可移动文物管理水平在全国所处的相对位置，更深入地分析各省份不可移动文物管理的现状：根据上述研究思路，我们可以依次计算得到各省份重点文物保护管理机构人员管理、资金管理以及管理水平的相对等级，并利用GIS软件绘图以直观地展示分析结果。2.2.1重点文物保护管理机构人员管理的相对等级如图评4-9所示，从重点文物保护管理机构的人员管理情况来看，北京的重点文物保护管理机构人员管理相对等级最高；其次是山东、河北、辽宁等地区；而湖南、贵州、新疆等地区的重点文物保护管理机构从业人员数量相对较少，具有中高级职称人员在从业人员总量中所占比重相对较低，人员的总量和人才结构无法较好地满足重点文物保护管理机构文物保护与管理相关工作的需求。图评4-92012年重点文物保护管理机构人员管理的相对等级图（f图）2.2.2重点文物保护管理机构资金管理的相对等级如图评4-10所示，从重点文物保护管理机构的资金管理情况来看，北京的重点文物保护管理机构资金管理相对等级最高，其次是甘肃、浙江、上海等地区。上述地区重点文物保护管理机构的平均财政拨款和资金使用效率等指标均位于全国前列。相比之下，江西、贵州、西藏等省份的重点文物保护管理机构在2012年获得的资金投入相对较少且资金管理水平相对较低，需要进一步加大资金投入力度并加强资金管理，切实提高资金使用效率。图评4-102012年重点文物保护管理机构资金管理的相对等级图（g图）2.2.3重点文物保护管理机构管理水平的相对等级如图评4-11所示，北京的不可移动文物管理水平相对最高，其次是山东、浙江、辽宁、甘肃等地区，而贵州、西藏、江西等地区的重点文物保护管理机构管理水平还有较大的上升空间。图评4-112012年重点文物保护管理机构管理水平的相对等级图（h图）2.3不可移动文物管理水平的GAP分析运用GIS软件将不可移动文物的管理水平相对等级图和保护需求相对等级图进行叠加分析，可以找出相对于不可移动文物的保护需求而言，在管理水平方面存在空缺的地区，即文物系统行政资源配置效率亟待改善的地区。2.3.1重点文物保护管理机构的人员管理空缺将f图（重点文物保护管理机构人员管理的相对等级图）与e图（不可移动文物保护需求相对等级图）进行叠加，就可以找出相对于不可移动文物的保护需求而言，在重点文物保护管理机构人员管理方面存在空缺的地区（见图评4-12）。对各省份不可移动文物保护需求相对等级和人员管理相对等级分别排序，根据排序情况确定保护需求相对等级值排在全国前列而人员管理相对等级在全国位列后二分之一的地区，包括安徽、江苏、四川、福建、湖南、新疆，为重点文物保护管理机构人员管理存在空缺的地区[12]。安徽、江苏、四川、福建、湖南、新疆的重点文物保护管理机构平均从业人员数量在全国排名都在第17位以后，其中，福建的重点文物保护管理机构平均从业人员数量最少，按机构数平均的重点文物保护管理机构从业人员仅2.96人（略高于2011年的2.15人），相对于不可移动文物的保护需求而言人员总量不足；且新疆、湖南的重点文物保护管理机构从业人员中具有中高级职称人员的比例相对较低（分别为3.80%和5.49%），在全国排名倒数第4位和第5位。总体来看，上述地区的重点文物保护管理机构人员整体规模和结构均不能满足当地不可移动文物保护和管理的人才需求，在人员管理方面尚存在空缺。图评4-122012年重点文物保护管理机构人员管理空缺2.3.2重点文物保护管理机构的资金管理空缺将g图（重点文物保护管理机构资金管理的相对等级图）与e图（不可移动文物保护需求相对等级图）进行叠加，就可以找出相对于不可移动文物的保护需求而言，在重点文物保护管理机构资金管理方面存在空缺的地区（见图评4-13）。图评4-132012年重点文物保护管理机构资金管理空缺对各省份不可移动文物保护需求相对等级和资金管理相对等级分别排序，根据排序情况确定保护需求相对等级值排在全国前列而资金管理相对等级在全国位列后二分之一的地区，包括陕西、安徽、福建、四川、山西、湖南、云南，为重点文物保护管理机构资金管理存在空缺的地区[13]。根据GAP分析评价指标的设计思路，反映文物系统资金管理情况的指标综合了总量指标——文物事业经费投入，以及效率指标——人均直接经济贡献率、年度收支比[14]，可从不同角度反映各省份重点文物保护管理机构的资金投入情况和使用效率。从资金投入指标的情况来看，陕西、安徽、福建、四川、山西、湖南、云南的重点文物保护管理机构平均财政资金投入在全国的排名均相对靠后（第17位以后）；从效率指标的情况