部分国家灾害风险管理实践,司法制度论文

部分国家灾害风险管理实践,司法制度论文3.2部分国家灾祸风险管理实践联合国国际减灾战略将灾祸风险管理定义为一项系统工程，即运用行政决策、组织机构、操作技能和能力执行决策和战略，运用社会公众和社区的处置能力减小自然灾祸和相关环境与技术灾祸造成的影响。它由各种形式措施组成，包括运用工程和非工程的措施避免〔阻止〕或限制〔减轻和防范〕灾祸造成的不良影响。本文反复强调的是，灾祸风险是危及公共安全乃至国家安危的重大问题，灾祸风险的管理是国家安全战略问题，而不是单纯的经济问题或者社会问题，因而灾祸风险管理应该置于国家安全的总体框架下统筹规划。但是，灾祸风险管理是一个系统的经过，包含灾祸防备与预测、应及管理与救灾、灾后恢复与重建等内容。在国家安全总体框架下的灾祸风险管理框架，至少应该包含这三大体系。第二次世界大战以来，随着西方国家科学技术的长足发展和城市化的急速推进，在财富日益聚集的同时，环境恶化也日益严重，全球气候变暖，新的病毒与流行疫病愈加大规模地爆发，核危机的威胁与日俱增，各种自然灾祸造成的生命和财产损失也在不断增加。风险社会成为全球反思当代文明的主流，各国以史无前例的高度来重视国家的风险管理，重视灾祸所带来的公共危机治理。3.2.1美国的国家灾祸风险管理美国是一个灾祸频发的国家，也是灾祸性危机应对机制和灾祸风险管理体系比-较完备的国家。20世纪60年代，美国接连发生剧烈的自然灾祸，1960年、1961年、1962年、1965年和1969年先后发生5次雕风灾祸，1960年、1964年蒙大拿和阿拉斯加发生强烈地震，连年不断的超强自然灾祸给美国经济社会发展带来了极大的威胁，也促进了美国灾祸风险管理体系的健全。1961年，肯尼迪设立了专门应对自然灾祸的紧急事态准备办公室；此后，一系列的救济和减灾法案相继出台和施行，使美国构成了应对公共灾祸的完备体系：1968年，美国国会通过了(全国洪水保险法〕〔NationalFloodInsuranceAct),据此创立了全国洪水保险计划，一方面减少了对受灾区的财政援助支出，将将来的洪灾救助转到保险公司；另一方面创立美国应对灾祸的独特形式基于社区的减灾〔Community-basedMitigation)形式。社区灾祸减除计划规定，假如社区参加保险计划，能够享受联邦的补贴，使居民以较低的价格获得财产保险，来减少社区居民的财产损失。该法案1972年重新修订，将参加保险计划与获得联帮抵押支持的住房贷款挂钩，进而推进洪水保险计划的迅速发展。1970年的(灾祸救济法〕，使开场对受灾的人们提供直接的帮助，建立关于临时住房、法律服务、失业保险和其他个人帮助计划；该法于1974年修订，将联帮治理灾祸的措施从应对和恢复的反响性政策，拓展到减灾和准备的预防性政策。1977年美国公布(地震灾祸减轻法〕，通过制定和施行一项有效的地震灾祸减轻计划，减轻地震造成的生命和财产危险。1990年11月，新的(国家地震灾祸减轻计划法〕出台，对国家地震灾祸减轻计划作了大量修改。1988年，美国国会通过(罗伯特?斯坦福救灾与应急救助法〕〔TheRobertT.StaffordDisasterReliefAndEmergencyAssistanceAct)，被称为(斯坦福法案〕。(斯坦福法案〕对重大灾祸给出定义：任何在美国任何地方发生的自然的大灾害〔包括飓风、龙卷风、暴风雨、高潮、风卷潮、潮沙浪、海陈、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或干旱〕，或者是不管何种原因的任何火灾、洪水或爆炸；在总统决断下，认定其引起了到达足够严重量级的损失，必须根据本法受权援助增加州和地方以及灾难救助组织的可用资源，以减轻由此引起的损害、损失、困难和痛苦。1992年，当局根据(斯坦福法案〕制定了(联邦应急计划〕〔FRP)，以建立系统的、协调的、有效的联邦援助程序及组织构造。作为对前者的修正方案，联邦应急计划赋予了联邦在碰到重大危机时监控、警告、启动、组织和使用各种资源予以应对的职责，规定联邦能够主导施行12项紧急支持功能，包括交通、通讯、公共工程、消防、咨询和计划、普通护理、资源支持、医疗卫生、城市搜索、危险物质、事物、能源。2005年，美国制定(国家应急计划〕，对(联邦应急计划〕、(联邦放射性应急计划〕等应急法案进行了综合，重新构建了美国的危机管理机制，为不同部门间的协作建立起标准化培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。根据国家应急计划，美国设立了独立的国土安全行动中心，作为永性的常设机构，承当国家级协调中心的职责，负责协调在国家应急中可能牵涉到的多个部门；在国土安全中心下面，又设立了国家应急反响协调中心，详细负责联邦危机反响的统一协调。根据国家应急计划，地方也要设立地区性的应急反响中心，负责地方的应急反响协调，在各地落实联邦的项目支持等。?在统一的法律框架下，美国灾祸风险管理还建立了统一的紧急事件管理机构。美国负责应对危机的最主要机构是1979年4月由卡特总统合并数家联邦机构成立的联邦应急管理局〔FEMA)。9*11事件发生之前，这个机构并不大，只要2400多名全职雇员，灾祸发生时能够临时雇用应急人员。9?11之以，美国当局以为需要一个愈加统一高效的应急管理机制，于是在2002年11月成立国土安全部，联邦应急管理局成为其四大核心部门之一。3.2.2日本的国家灾祸风险管理日本也是着名的灾祸多发国，由于地处亚洲大陆和太平洋之间的大陆边缘地带，地震和火山活动频繁，同时由于地理、地形和气候条件，台风、暴雨和暴雪频繁。由于长期浸淫于自然灾祸所带来的严峻国家安全形势，日本的防灾、减灾和抗灾体系在国际上也是相对最完备的国家之一。地震灾祸尤其是日本面临的最频发自然灾祸，平均每年大约要发生1300次有感地震。仅在20世纪，日本发生的大地震20多起。叶耀先、丙田宪夫的研究表示清楚，日本地震频发，但所引发的死亡人数比地震死亡人数少得多。这虽然与其人口数量和人口密度有关，但也与日本的防灾减灾体系之完备密不可分。和美国一样，日本有完备的灾祸风险管理法律体系，相关法规多达30余部，华而不实以1961年11月15F1通过的(灾祸对策基本法〕为核心，系统规定了系统防灾、应急和恢复重建方面的权利。频发的大地震灾祸促使日本灾祸风险管理体系逐步从防灾减灾管理体制发展成为国家危机管理体制，防灾减灾工作逐步上升为国家安全的层次，建立确保国家安全和国民生活安宁的国家危机管理体制，构成了日常行政管理、危机管理、大规模灾祸管理的一套完备的管理制度，并构成了法律体系上的统一性和组织体系上的统一性。法律体系上，日本的危机管理体系以(灾祸对策基本法〕为统领。在组织体系上，日本设立防灾会议，负责制定全国防灾基本计划，指导和推动地方防灾体系的建立；地方也建立了都、道、府、县防灾会议和市、町、村防灾会议，分别制定地方的防灾基本计划以及其他计划。1995年的阪神大地震再次给日本带来沉痛打击，6000多人死亡、4万人受伤、24万栋房屋倒塌。这次大地震让曰本人重新审视本国的大规模灾祸以及严重突发事件紧急状态的风险管理，并进一步加强了灾祸管理的行政系统，增加了内阁官房〔危机管理)，建立了内阁信息收集中心等系统。2001年日本重组时，内阁府承当灾祸管理的行政职能，政策统括官被任命承当基本政策的制定、协调各省厅的活动，并应对大规模灾祸。在大臣一级设立了防灾担当大臣。不过，尽管将灾祸管理直接置于首相管辖之下，但以行政为中心的救灾体系也在扩展，构成以行政、居民、民间企业、非组织、非营利团体、志愿者互相合作的公救、共救、自救体系。3.2.3其他国家的国家灾祸风险管理加拿大的情形与美国类似，极端气候、风暴、滑坡、干旱等都是其主要的灾祸风险，华而不实干旱所带来的经济损失居于首位。1998年一2003年，由于重大自然灾祸频发，同时为了应对恐惧主义的威胁，加拿大应急管理局在功能和构造上进行了重大改革，2003年12月建立公共安全和应急中心，将传统的应急管理和公共安全进行统一管理。英国很少有极端天气或是热带风暴，没有活火山，也不处于地震多发地带，但1英国的灾祸性危机管理却历史悠久、体系完备。牵涉国家危机应对的立法框架包括1920年的(应急权利法案〕、1948年的(民防法案〕、2004年的(非军事应急法案〕等。2001年7月，英国内阁办公室设立民事紧急事件秘书处，对灾祸进行预测、评估、预防、准