中国城市化的形势分析与趋势预测

中国城市化的形势分析与趋势预测

城市化是中国经济社会持续发展的主要动力，有力地支撑了中国经济增长的奇迹。长期来看，中国真正实现转型、实现强盛，最根本的是要实现城市化。稳步推进城市化进程有利于经济增长和结构转型，更有利于创新的聚集、文明的促进，对国家发展和民族崛起都具有深远的意义和影响。本章主要对中国城市化的进程与趋势进行了研究，进一步梳理和总结了中国城市化发展面临的主要问题，并提出推动中国城市化进程的政策建议。一中国城市化的现状与趋势推动中国城市化进程是中国经济走向现代化过程中的内生性要求。当前中国正处于经济与社会结构转型、发展方式转变的关键时期，城市化不仅是这一转型过程的一部分，而且也将是应对转型过程中诸多挑战的重要手段。伴随着中国经济社会的发展，中国城市化对中国发展的带动作用日益突出，出现了许多新的变化并呈现出鲜明的发展特征。（一）中国城市化的现状分析在过去的一年里，中国城市化发展有力地支撑了中国经济增长，帮助中国成功应对了国际金融危机的挑战，在中国经济社会发展过程中发挥了重要作用，也在规模、速度、空间形态、制度创新等方面出现了许多新的变化。城市化总体规模平稳增长，城市化速度逐渐放缓。改革开放30多年来，中国的城市化率从1979年的17.9%提高到2009年的46.6%，年均增长0.93个百分点，根据预测，2010年中国城市化率将达到47.7%。从中国城市化发展的历史轨迹看，进入新世纪后，中国城市化水平总体上有了大幅提升，由2000年的36.22%上升到2009年的46.59%，10年上升了10多个百分点。但从年度增长幅度看，中国城市化人口每年以1%的速度增加，增长速度并没有明显变化，可以说，现阶段中国城市化总体规模上已经趋于平稳，进入了一个稳定增长的区间（见表3-1）。表3-11996～2010年中国人口与城市化率变动人口流动不断加剧，梯度转移特征明显。中国人口流动不断加剧，除农村人口向城市转移外，由于资源要素集聚程度不同和公共服务非均等化影响，人口从小城镇向中等城市转移，从中等城市向大城市转移的由小到大式的梯度转移特征明显。同时，由于各地政府采取多项措施，鼓励当地居民就近就业、创业，加之劳动密集型产业逐渐从东部转移到中西部，更由于大城市生活成本不断提升，例如高房价与高物价同时存在，通勤成本及交通拥堵等现象较为普遍等，离开“北上广”的人口外流现象也逐渐出现，许多生活在一线城市的人口开始回流至中西部二、三线城市，由大到小式的梯度转移也成为一种重要现象。空间集聚不断加速，城市群继续引领区域发展。集聚化、网络化发展已经成为中国城市化空间格局变化的重要特征，以城市群促进区域经济发展已经成为国家和地方发展的共识。在过去的一段时间里，大量的城市群发展规划被提升到国家战略层次，“京津冀都市圈”、“长三角都市圈”区域规划正在重新制定，城市群发展不断升级，一些新兴的城市群（带）不断涌现，如呼包银城市群、海西城市群、北部湾城市群等正在形成。这些城市群或城市圈中，通常以某个或多个大型城市为核心，周围簇拥着许多中小城镇，每个城市功能不同，定位各异，彼此之间相互补充，互通有无，形成了网络状的城镇发展新格局。这种城市群发展格局聚集效应明显，不但聚集着全国最好的发展资源，也以快于全国的发展速度引领区域快速发展。区域城市化呈“东稳西快”态势，西部地区城市发展迅速。中国东部地区经济基础较好，区域城市化水平总体较高，整体发展较为平稳。同时，受国家西部大开发战略的影响，西部地区城市发展也极其迅速，如位于西部的包头、呼和浩特、鄂尔多斯，GDP年均增长都在20%以上，都已与东部沿海城市齐头并进引领中国经济的快速增长，城市化水平持续提升。伴随着呼包银重点经济区发展规划的制定与实施，西部大开发后十年重点经济区和新的经济增长极会更加明确，若再加上关中—天水、成渝、北部湾三个重点发展区域，西部城市化发展的后发优势将逐渐凸显。城市化发展模式不断转变，低碳与绿色从理论走向实践。在城市化发展进程中，城市化发展模式问题日益受到关注，低碳与绿色成为了中国城市发展的热点，并逐渐从理论走向城市发展实践。早在2008年，世界自然基金会（WWF）就将上海与保定列入首批低碳经济试点城市。2010年8月，国家发改委发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展试点工作。目前，我国很多城市陆续发布了低碳城市发展意见和目标任务，天津中新生态城、深圳光明新区、河北唐山曹妃甸新城、江苏苏州工业园区等都开始进行低碳生态城区建设实践，大力推动节能减排和低碳经济发展，并结合各自城市的实际情况，积极开展推动城市绿色发展的探索，取得了较好的成效。户籍、土地制度的地方性探索深化，城乡一体的制度体系逐步完善。中国城市化的快速发展加速了制度改革倒逼机制的形成，由地方政府主导的各类制度创新尝试不断增多，力度也在不断加大。更多的省市宣布改革主要内容包括建立城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口性质划分，打破户籍管理城乡分割的二元管理模式。例如，2010年，重庆市全面启动统筹城乡户籍制度改革，40个区县（自治县）及相关市级部门分别设立咨询转户点，现场办理农民转户手续。也就是说，从规定出台之日起，重庆现有的1000万农民只要在重庆主城区务工经商5年以上，或购买了成套住房，就可以将农村户口转变为重庆市民户口。同样，在农村土地承包经营权流转方面和农村集体建设用地流转方面，许多地方都进行了积极而有益的探索。重庆在处理进城农民的土地问题上，规定农民进城落户后，最长3年过渡期内可以保留宅基地和承包地，此后政府有偿收回，从而在很大程度上维护了农民的利益。（二）中国城市化的主要趋势分析随着中国工业化外向型、外延式扩张发展模式走到尽头，中国正在面临外需和工业化“双难依赖”的新形势。加快城市化进程必将成为推进国民经济发展的战略选择，不仅可以有力地释放被结构扭曲压抑的潜在生产力，有效地提高国民经济的整体效益，更是新阶段国民经济发展的带动力量。我们有理由判断，中国的城市化进程将继续持续并将在未来相当长的时间里不会停止，中国城市化的规模、结构都将进行深度调整，中国城市化的发展方式也将发生实质性转变。城市化规模继续保持稳定，城市化质量将成为重点。中国人口结构已经开始发生变化，人口老龄化态势明显，人口出生率不断降低，像城市化初期那样大规模的城市化水平提升将不会出现，城市化总体规模将在现有基础上保持1%的速度稳定增长，波动幅度不会很大。在城市化规模总体稳定的背景下，中国城市化的质量问题将会得到更多的重视。因为目前中国常住人口的城市化居民相当一部分并没有成为真正的市民，他们迫切要求通过教育、就业、营商等方式增强自身在城市的生产生活能力和发展素质，迫切需要通过城市化领域的制度创新拥有固定的工作、收入及稳定的社会地位，在就业、教育、医疗、住房和社保等方面与城市市民享受同等的待遇，实现从较低生存水平向较高生活水平和文明程度的转化。这都对中国城市化提出了更高的要求，需要推动中国城市的高级化发展，改善中国城市化的质量。人口流动继续加速，梯度转移仍将持续。人口流动是城市化的基本特征，不同区域和阶层的人口流动能够增加经济效率和社会福利。中国城市化进一步发展的主要动力也来自于人口的流动。目前中国人口流动主要有主动流动和被动流动两种形式，未来这两种流动都会加剧。一方面，由于城市规模和层级的不同，以及相应提供的公共服务差距的存在，人口在从乡村到城市，从小城镇到中等城市的主动流动在一定时期仍然会加剧。另一方面，大城市生活和生产成本高也会加大人口的被动流动趋势，人口从大城市向中小城市转移的趋势仍然明显。无论是主动流动还是被动流动，都会带来人口的梯度转移，进而推动中国城市化进程。城市群继续带动区域发展成为国家发展的主要空间形态。城市群是当今世界各发达国家城市空间发展的主要形态。伴随着中国经济的不断发展和要素市场的一体化，全国性和区域性交通、通信、商贸物流以及金融等基础设施的“同城化、一体化”步伐将进一步加快，中国城市群将会持续发展壮大，京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群等若干国家级和地区级城市群将主导中国经济发展版图。同时，中国城市间的联系更加紧密，将进一步推动资源和要素向城市区域集中，促进城市大型化、带状化和网络化发展，在国家区域规划的助推下，许多新兴城市群的发展也将更加迅速。重点地区城市化进程加速，区域城市化差异将逐步收敛。区域城市化发展不均衡是制约中国经济长期发展的问题，也影响到了国家民族团结和社会稳定。为进一步缩小地区发展差距，促进中国各区域均衡发展，在今后的一段时间，国家将会延续空间均衡发展战略，对西部地区、沿边地区、民族地区等重点地区给予更多的政策支持。相应的，上述地区的城市，尤其是区域中心城市会有一个跨越式的发展，无论是在城市规模还是结构上都会有较大幅度提升，城市的带动和辐射作用也会显著增强，城市化速度将持续加快。在东部发达地区城市化发展保持相对稳定发展态势的情况下，区域城市化差异将逐步收敛。绿色发展步伐将加快，城市化发展方式进一步转变。随着气候变化和资源环境的压力的不断增大，外延增长式的城市发展方式已经难以适应新形势下的发展要求，这也就决定了未来中国城市化将不可能再走传统的高耗能、高污染、粗放式的道路。绿色发展的理念将会更为广泛地传播与实践，中国城市化发展中会更多地增加绿色元素。绿色交通、绿色能源、绿色建筑、绿色生产、绿色消费等将成为城市发展的主题，低碳城市、生态城市、绿色城市等城市发展模式将会在全国各地普遍出现，各地支持城市低碳、绿色发展的配套政策会继续出台，以低碳排放为特征的城市产业体系及温室气体排放数据统计和管理体系将进一步完善，城市绿色发展将成为一种趋势。制度供需矛盾仍然突出，地方性渐进制度变革仍将继续。在中国城市化进程中，由于体制改革长期滞后于经济发展步伐，制度供给与制度需求之间的矛盾仍然并将长期存在。为满足不断增长的制度创新需求，来自地方的渐进性制度变革将仍然是城市化制度创新的主要力量。中国各地的户籍、土地等制度改革将继续推进，尤其是如成都、重庆等各类综合改革试验区和经济特区，会有选择地先行先试，促进人员、资金、技术等生产要素和商品、服务的自由流动和相互开放。通过制度变革使得城乡人口、技术、资本、资源等要素进一步相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化进程不断推进，促进中国城市化发展。二中国城市化发展对房地产的影响中国房地产业的兴起和发展与中国城市化进程密不可分。中国城市化发展特征和趋势变化都将给中国的房地产业带来深远的影响，突出表现在住房需求、住房供给和房地产企业发展战略三个方面。（一）城市化发展不断释放住房需求，且需求分布差异趋于均衡经验研究表明，人均GDP与城市化率存在着正相关性，城市化率越高，人均GDP也越高。目前，中国80%以上的城市都处于人均GDP在10000～50000元之间，城市化率在40%～90%的发展阶段，在这个阶段，城市化率的每一点提高都会带来人均GDP的较大的增加。长期来看，伴随着城市化水平的提高以及收入的不断增加，相应的城市消费水平、消费结构随之变化，自主改善性住房的需求仍然存在。同时，目前中国的资金供给潜力巨大，我国城乡居民储蓄存款每年新增1万亿元左右。由于缺乏稳定的投资渠道，住房投资需求也仍然长期存在。此外，目前我们国家城市化水平还相对较低，还有很大的发展空间，并且还有相当一部分处在“伪城市化”或“半城市化”阶段，提升城市化发展质量，必然会不断实现转移人口的迁转俱进，住房需求也会不断增加。当然，城市化对住房需求的影响存在差异性。总的来看，住房需求分布从区域上看同经济发展水平和城市化水平的分布特点一致：东部地区普遍高于中西部地区，住房需求呈东高西低的阶梯状。但是从趋势上看，住房需求的区域分布逐渐均衡，随着东部地区生活和生产成本的增加，加之国家战略的倾斜影响，中西部城市的住房需求也在迅速扩大。同样的，北京、上海、广州、深圳等大城市城市化水平高，经济基础好，产业发展状况良好，市场需求和消费能力强大，各种基本要素和设施齐备完善，住房需求仍然旺盛，这也为大城市带来了巨大的住房压力。而随着大城市房价持续高企，生活成本相对较低的新兴城市群和宜居型中小城市的住房需求也会不断增强。（二）城市化发展带动住房供给不断增加，但仍存在供给不足问题伴随着中国城市化带来的住房需求的不断释放，住房供给也在随之增加。但同时，中国城市化的发展仍需要正视住房供给不足问题。一方面是住房绝对供给不足。城市化发展对土地资源的丰富程度有较高的要求，需要较大的土地可开发度和可扩展度，但中国人多地少的国情决定了我们必须确保一定的耕地规模，这样就在总量上形成了城市化用地的上限，进而对住房供给的增加形成约束。另一方面是住房相对供给不足，这主要归因于政府的公共服务水平提升慢于中国城市化发展水平。在现实中，城市化带来转移人口不断增加，但政府没有提供足够的用于转移人口的住房建设，没有提供足够的适应中低收入阶层需要的住房。同时，随着城市化水平和城市建设发展水平的不断提高，城市人口密度越来越高，但政府提供的公共产品和服务速度较慢，直接导致优质教育、医疗资源和公共基础设施的不足与竞争，也形成具有良好公共基础设施和公共服务的特定地区住房供给的相对不足的局面。（三）房地产企业分享城市化发展成果，但需面向未来谋求战略转型从历史经验看，房地产业随中国城市化发展而发展，中国城市化中迅速转化的城市人口住房需求使得各类房地产企业迅速成长起来。近几年来，城市化对地产、基础设施的综合需求将促使部分房地产企业向城市运营商转型，通过与地方政府合作，建设大规模的城镇社区和配套设施已经成为房地产企业参与城市化发展的重要方式，也使得房地产企业分享了大量的土地红利。但城市化的快速推进也使得房地产企业鱼龙混杂，许多房地产开发企业规模小，资质差，素质低；内部管理混乱，经营粗放，生产专业化程度低；产品品种少，标准化程度低，加之没有资金压力，也缺乏竞争和创新的动力。伴随着中国城市化的纵深发展，野蛮成长的阶段终将会终结，市场会逐渐趋于规范。从长远看，高质量的城市化需要高品质的房地产企业，房地产企业应站在城市发展的角度看企业和行业未来的发展，增强社会责任感，在提升城市化质量、完善城市功能方面投入力量，以保持基业长青。三中国城市化发展的主要问题与对策建议（一）中国城市化发展的主要问题中国城市化进程带来经济社会的快速发展，取得了积极而显著的成效。但是，从目前的情况来看，中国城市化进程更多地表现在规模和数量的扩张上，还具有比较明显的粗放型特征，进一步推进中国城市化进程还面临许多矛盾和问题。1.“半城市化”特征明显中国城市化率不断提升，但更多地体现在统计数据方面。现实的情况是，现阶段的城市化在很大程度上是“伪城市化”或“半城市化”，是低质量的城市化，是不成熟的城市化。一方面，人口的空间迁移和身份转换理当是城市化的应有之义，但中国城市化发展现实中的大量转移人口并没有享受到应有的城市待遇，存在“迁而不转”和“转而不迁”的问题。对大量存在的农民工而言，他们在城市就业、生活乃至繁衍后代，但他们的身份以及相应的住房、医疗、社保等仍然是“乡村化”的，没有发生根本性的变化，广泛存在着“迁而不转”的现象。在中国快速的城市化进程中，大量失地农民的土地被征用，成为了统计意义上的城市人口，但实际上这些人是“被”城市化，这些农民的就业、社保等问题并没有得到根本解决，其他诸如思维观念、文化程度、生活方式更是没有实质性变化，就成为了城市市民，是典型的“转而不迁”。这些都是城市化质量不高的重要体现。另一方面，城市化质量不高，城市功能不健全。城市发展的本质在于以人为本，但中国城市化发展广泛存在注重经济增长而忽略社会民生的问题。这突出体现在城市公共服务功能缺乏方面。目前，中国城市经济持续快速增长，但许多城市的基础设施建设还相对落后，基础设施供给严重不足，造成城市交通和环境问题突出。同时，中国城市在公共服务功能方面仍存在很大差距，特别是在社会发展、教育促进、文化传承等方面，无论是硬件还是软件都还不完善，难以实现城市化所要求、所希望的那种现代化城市的高品质生活目标。“半城市化”现象的存在严重影响了中国城市化质量，是中国城市化健康发展的严重威胁。按照现在的发展速度，未来三四年间，中国的城市化率将超过50%，当有一半以上的人口生活在城市的时候，如果城市化质量仍然不能得到充分改善，则中国将有可能被“城市病”困扰而陷入“城市化陷阱”。2.影响城市化发展的关键性制度约束仍然存在伴随着经济社会的发展，特别是中国市场化改革的推进，中国城市化领域的许多制度都取得了突破，但仍然存在着关键领域制度约束问题。就现实情况看，户籍制度实现了形式上的改变，也对其隐含的制度问题有所触动，但总的来看，现行的户籍制度改革还是浅层次的，与中国城市化的现实需求存在差距。在中国大多数地方，尤其是经济条件较好的地区，户籍仍然涉及社会就业、子女教育、劳动工资、住房、社保等一系列的城市居民的福利待遇。但现行户籍制度使得转移人口难以得到城市永久性居住的法律认可，不能使转移人口同城市居民一样享受城市就业政策、保障体制和社会服务供给。转移人口即使获得了专业化技能，也会因为无法获得与户籍制度相关的各种社会权利和保障，只能沿袭“候鸟生存”的方式，成家或年老后不得不返回原区域，而如果不返回原区域，转移人口在城市也很难融入主流阶层，其后代发展也会受到限制，这降低了转移人口的迁移能力和转换能力，限制了转移人口的发展权利，影响了人口城市化进程。同样，中国的土地制度藩篱也很难从根本上得以突破。虽然土地市场体系已经相对完善，但无论是在土地征用、土地出让、土地转让上，还是在土地所有权和使用权的出租市场上都还不规范，土地产权交易市场秩序混乱，公开、合法交易与隐性、非法交易并存。农民没有成为农地的主人和平等的市场主体，作为弱势群体，在土地交易中基本没有实现自由等价交换的能力，极大地影响和限制了人口的迁移与转换步伐。3.城市化发展的主体参与性严重弱化地方政府与房地产企业的双赢发展是本轮城市化过程中的显著特征之一，这一特征推动了城市化快速发展，同时也弱化了城市化发展的主体参与性，带来了一次漫长而艰难的利益格局调整过程。在一些地方，城市化的推进主要依赖政府与开发商，双方形成利益捆绑，单纯大拆大建和圈占土地，搞大征地、大拆迁、造新城，在规划制定、土地征用、城市建设过程中特别注意听取和吸纳政府领导和房地产开发企业意见，缺乏来自公众的参与，往往忽略了作为城市化主体的普通民众的真实呼声。公众缺乏必要的知情权和参与权，造成广大公众在城市化进程中的集体失语，往往违背公众意愿，侵害公众利益，直接导致公众主动参与城乡一体化建设的积极性和主动性不高，或引发一系列涉及拆迁、征地领域的群体性事件，极大影响了城市化的健康发展。4.城市化发展面临的资源与环境问题依然严重改革开放以来，中国经济维持了长达30多年的高速增长，成为令世界瞩目的新兴经济体，中国城市化水平也不断提升。中国的城市化和中国的经济增长方式类似，是建立在投入大量资源和污染环境的基础上，过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，使有限的自然供给能力和生态环境承载能力日渐削弱，经济发展同人口、资源、环境之间的矛盾更加显现。现实中，在城市化进程中，城市发展的内在需求和一些地方政府以及利益主体圈地的动机，使得城镇土地面积、建城区面积增长很快，但由于开发过多、占用过多，非农业建设用地产出率低，造成了大量土地资源的浪费，而各类重复建设、浪费、形象工程等也严重威胁着我们赖以生存和发展的自然资源和生态环境。（二）促进中国城市化发展的政策建议城市化是一项重大的国家战略和长期艰巨的历史任务。作为世界上人口最多的发展中国家，过去的一段时间，中国经历了人类历史上最大规模的城市化加速过程。在新的历史时期，积极稳妥地推进中国城市化进程需要充分认识当前所面临的形势，紧密结合中国城市化发展趋势，在总结过往经验的基础上，强调社会公平公正与和谐发展，着力解决全局性、关键性问题，全面推动中国城市化的持续、健康发展。1.全面提升中国城市化的发展质量要更加充分明确城市化的中国价值，在明确的城市化战略导向下，不仅仅强调其经济利益的局限应用，还应消除经济至上的短视观念，从更高的意义上来考虑城市化，坚持科学发展观，注重质量，避免急于求成，使城市化发展处于合适的、可持续的、健康的水平上。重点应从国家战略层面，明确城市化质量导向，将民生放在优先的地位；结合国家“十二五”规划编制，形成以改善城市化质量为核心的发展规划体系，对中国城市化发展目标、规模、级别、空间结构、功能定位等进行统筹安排；建立以提升居民生活舒适度和满意度为核心的考核指标体系，不断完善城市的社会服务功能，不断提升社会管理和公共服务的能力，优化与城市居民需求相适应的水、电、煤气、交通工具等基础设施；着力解决好转移人口的就业、教育、住房、医疗、养老等社会保障问题，向转移人口提供高品质的城市生活和发展条件，让人民分享城市发展的成果，实现城市社会、环境、文化和人的全面发展和跨越性的提升。2.全面加快中国城市集群化发展步伐城市群发展是中国空间城市化发展道路的必然选择。全面推动中国城市集群化发展，需要充分考虑中国空间地理因素，遵循世界各国城市化的普遍规律，依据城市的不同等级、规模和现实条件，以提升城市化空间扩张质量和承载能力为立足点，优化城市布局，完善城市网络，有重点、分层次地推进空间城市化发展。一方面，进一步支持发展珠三角、长三角和京津冀三大城市群，加快辽东半岛、山东半岛和海峡城市群发展，积极培育长江中游、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大、吸纳人口较多的新兴城市群。另一方面，充分利用现有大城市的基础条件，在大城市的周边，发展不同程度的中等城市、小城市、小城镇，形成城市网络。这样，小城市既能够分享大城市高端的要素和资源，同时大城市也能够把它的功能疏散到小城市来，既能够享受规模经济外部经济的优势，又能够克服大城市聚集的不足。同时，进一步加快城市群有形的交通设施和无形的信息设施的建设，完善高速公路、高速铁路、航道、运输管道、电力输送、排水管网体系和通信干线所构成的区域性基础设施网络，缩短不同城市经济体的空间距离，使城市群各城市间的资源、人口和信息能够迅速流动，推动城市群的发展。3.全面深化城市化发展关键领域的制度创新促进中国城市化健康发展，应积极推动体制改革步伐，坚定改革决心，不再摸着石头过河，要建桥过河，进行利益深度调整和资源优化配置，全面实现关键领域的制度创新。在户籍制度方面，从根本上把福利因素与户籍身份相剥离，消除“本地人”、“外地人”、“农村人”、“城市人”的身份制度鸿沟，形成城乡统一的人口服务体系，实行与迁移自由理念相适应的、开放性的、城乡统一的户籍管理模式，打破人口流动的制度障碍。保障公民的迁移和择业自由，推动农村人口向城市合理的有序流动，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的一元户籍制度，促进符合条件的农村转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，使城市居民和农村居民、本地居民和外地居民享受同等的生存和发展机会，使户籍制度只承担社会管理和人口信息统计的职能。在土地制度方面，要立足于解放和发展生产力的角度对现行的制度进行改革创新，革除一切影响土地产权依法进入市场、自愿交易的制度障碍，明晰农民土地产权收益，强化使用权，淡化所有权，承认土地产权形式的多元化。通过赋予农民交易使用的权利，完善农村的土地产权，激活农民的土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化；着重培育公正、公开、公平的农村土地产权流转的有形市场，使土地可以抵押或买卖，积极促进土地产权流转；建立严格的土地产权保障制度，使土地成为可以产生财富和用价值来表现的生产生活资料，使农民能够带着财产、有组织地进入城市社会。4.全面推动中国城市化实现绿色发展方式转变依靠生产要素数量扩张，高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放型传统城市化发展方式已难以为继。现今，清洁和绿色是全球文明城市发展的主要特征和趋势，也是中国推进可持续城市化的必然选择。中国城市化发展应牢固树立生态文明理念，关注和重视在经济发展过程中的代价最小化以及人与自然和谐相处、人性的舒缓包容。加快建立资源节约型技术体系和生产体系，完善鼓励节能环保的财税体系，制定有利于环境保护的产业政策；抓好工业、交通、建筑三大领域节能，开发和推广节约、替代、循环利用和减少污染的先进适用技术；加快推进节能减排，健全节能环保各项政策，落实节能减排指标体系、考核体系、监测体系；实行充分考虑碳排放的绿色采购标准，实现碳排放强度逐步降低，发展方式逐步向好转变，经济和社会的发展对环境和资源的影响逐步减少，发展人口密度适宜、生产生活环境优良的品质城市。5.全面加强城市化发展的主体参与能力城市化发展的力量之源在于广大社会公众，唯有充分尊重公民的主体地位和发展意愿，中国城市化的发展才能获得广泛认同和拥护。为此，在城市化进程中，应更加明确公共服务理念，进一步明晰政府职能的边界，严格明确权限和程序来行使权力管理经济社会事务和其他行政事务。将政府的作用严格限定在公共领域，为城市化的协调发展提供更多基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，坚决杜绝政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象的发生。特别要注重消除城市政府与房地产开发企业的利益捆绑，避免官商结合与民争利，维护市场经济秩序，为各类经济主体创造自由选择、公平竞争的生产和生活环境。同时，中国的城市化发展应更加突出以人为本的发展理念，强化城市化发展的主体参与性，提升公众参与城市建设与管理水平。在城市化进程中保障和扩展公民的各项基本权利，推动公众参与范围、方式、程序等方面的创新，形成刚性的公众参与制度安排。建立以公共服务为取向的城市政府业绩综合评价体系，为公民和社会更好地服务，让公众更充分表达城市化发展的公共需求和选择公共服务，推动城市健康发展。四城市化质量评价指标体系构建当前中国城市化发展面临的突出问题是城市化质量不高问题。为进一步推进中国城市化发展，必须高度重视城市化质量问题，借鉴和学习先进国家和地区城市化发展经验，结合中国现代化建设目标，形成以质量为核心的城市化发展评价指标体系，以引导中国城市化发展方向，促进中国城市化健康、可持续发展。（一）指标体系设计原则城市化质量评价指标体系是城市素质的综合反映，具体体现在城市发展水平的方方面面。在选择城市化质量评价指标时，我们主要遵循了以下几项原则。第一，科学性和兼容并包性原则。一项评价活动是否科学在很大程度上依赖于其评价指标体系是否科学。城市化质量评价指标体系构建力求在理论研究的基础上，提取出重要的、具有本质特征和有代表性的指标因素，使指标体系能够在逻辑结构上严谨、合理、充分，对客观实际抽象描述清楚、简练、符合实际，体现反映城市化质量的普遍规律和特征。同时，本文所设计的指标体系是在已有研究文献基础上形成的，特别注重借鉴和吸收前人研究成果的思想精华。第二，系统优化和可操作性原则。城市化质量是相关要素系统发展的集成结果，必须用若干指标对评价对象进行衡量。指标数量的多少及其体系的结构形式要坚持系统优化的原则，即尽量以较少的指标（数量较少，层次较少）较全面系统地反映评价对象的内容。在指标设计时，既要避免指标体系过于庞杂，又要避免由于指标过于单一而影响测评的价值，以达到评价指标体系的总体最优或满意。同时由于存在相关资料和数据搜集的现实困难，指标的选取必须具有可操作性，即指标数据与现行统计资料相衔接，容易获取，便于收集整理和经常性动态监测。第三，可比性和一致性原则。我们力求所选指标的优劣程度具有明显的可度量性，以保证所选指标能够进行比较与分析，并充分考虑到不同指标的差别对评价结果合理性的影响。同时尽可能采用国际通用或者相对成熟的指标，尽量使所用指标能以易于理解和应用的方式来表示，做到指标体系中各指标含义准确，统计范围、统计方法科学、统一，以求在长时期内反映被评价对象的发展规律和根本属性。（二）城市化质量评价指标体系城市化是一个动态系统的演进过程，其核心在于人口、产业和空间的城市化，关键是通过人口迁移和转换能力的提升，产业结构的优化升级和空间集聚效应的发挥，实现人口、产业和空间的动态平衡发展。本文依据指标体系设计的基本原则，以主要发达国家城市化发展状况为参考，主要从人口发展质量、产业发展质量和空间发展质量三个方面构建城市化指标体系。中国城市化质量评价指标体系涉及人口、产业、空间三大城市化主要领域。中国城市化质量评价指标体系由3个大类16个指标构成（见表3-2）。城市化进程中的人口发展表现为人口大规模迁移，是农业人口转化为非农业人口，并从平面无限分散向有限空间集聚的过程。同时，人口发展是人口身份转换的过程，是转移人口融入城市社会、分享城市文明成果的过程。城市化的人口发展质量主要强调作为城市化主体的人本身的生活水平和发展能力。人口城市化质量主要包括10个指标：①城市人口占总人口比重；②基尼系数；③成人识字率；④平均预期寿命；⑤人均居住面积；⑥每千人拥有医生数；⑦每千人拥有公共交通工具数；⑧社会保险覆盖率；⑨公共教育支出占政府总支出比重；⑩公共医疗支出占政府总支出比重。表3-2中国城市化质量评价指标体系城市化进程中的产业发展表现为生产要素从农业向非农产业转换，第二和第三产业快速发展，国家或地区的经济活动从以农业生产为主转向以工业和服务业为主，是以第二、第三产业为动力，三次产业互为补充，互相促进产业结构不断演化升级的过程。城市化的产业发展质量主要包括两个指标：非农劳动力占总劳动力比重；第三产业产值占GDP比重。城市化进程中的空间发展是人口和产业在空间集聚并创造空间价值的过程，空间发展主要体现在人口和产业在空间集聚过程中产生的空间价值与资源和环境的承载能力。城市化的空间发展质量主要包括4个指标：每平方公里土地生产总值；人均拥有公共绿地面积；污水处理率；垃圾处理率。城市化质量评价指标体系强调以人为本，认为城市化过程不仅仅是人口由乡村向城市转移的过程，更是转移人口实现生存与发展、生活质量不断提升的过程，只有人的生存和发展能力的全面提高，城市化才有坚实的基础，而人的城市化至关重要。同时，人口迁移转换的实现与产业结构的演进有着相对稳定的内在联系，需要与之相协调的产业结构演进和优化。而人口与产业在空间上聚集更需要集约式发展，注重提升单位空间上的产出水平，注重资源与环境的承载能力，实现全面协调可持续的发展。总的来看，人口发展质量是城市化质量的核心和根本目的，产业发展质量是城市化质量的提升动力，空间发展质量是城市化质量的重要保障。三者相互关联，互为影响，共同构成了城市化质量的内涵。五专题：区域规划影响中国城市经济版图截至2010年，国务院已经批准了13个区域规划和地区规划调整文件，珠三角、海西经济区、中部地区、横琴、江苏沿海、辽宁沿海、关中—天水、鄱阳湖、图们江区域、黄河三角洲、海南国际旅游岛、皖江城市带等区域经济发展规划所涉及的地区范围囊括了大半个中国。发展规划的密集制定已经成为一种趋势，并仍有愈演愈烈之势。新的区域规划对中国城市发展具有重大意义，其实现了从靠行政力量、行政手段促进城市发展向依靠区域政策、区域规划、区域法规、区域合作等经济法律手段和市场力量来推动城市发展的战略转变，有效地将国家意志和地方发展结合起来，既有利于国家统筹经济社会发展，又有利于发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。在颁布了区域规划和文件的地方，当地城市经济都取得了快速发展，其对区域经济的带动作用更加显著，成为了带动我国经济社会新一轮大发展的新的增长力量，并深刻地影响着中国城市经济发展，影响着中国城市化的进程。新规划塑造多层次城市体系。新规划一方面注重立足国民经济发展全局，从国家层面统筹区域整体发展。很多规划安排涉及多个省区，如促进中部地区崛起规划、珠江三角洲地区改革发展规划等侧重从国家层面解决区域协调发展问题，促进跨省区的基础设施建设、生态环境保护、重大产业分工协作以及相关地方政策的协调与合作，培育国家一级的经济增长极，带动辐射更大范围的区域发展。另一方面，许多规划的空间尺度都在一个省区之内，如江苏沿海经济带规划主要包括江苏南通到连云港一线，辽宁沿海经济带规划包括辽宁省以大连为中心的沿海六个城市的范围，图们江区域合作开发规划主要包括长春市、吉林市和延边朝鲜族自治州等，海南国际旅游岛规划是专门针对海南省开发开放的规划，这些规划注重特定地区发展，着力培育区域发展增长极。总的来看，新规划的陆续出台侧重于多层次的区域规划体系和差异化的区域政策体系的建立与完善，而规划范围内的城市发展也将呈现多层次性。具有全国影响力的大城市、城市群对区域的辐射能力不断增强，能够参与全球竞争；体现国家竞争力的国际性大都市，将会充分发挥大城市推动国家经济发展和城市化的“火车头”作用，带动中小城市和小城镇的有序发展；区域性中心城市和次