中国教育改革攻坚和谋篇布局

中国教育改革攻坚和谋篇布局

2017年中共十九大胜利召开，这是实施“十三五”规划的重要一年，也是实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》所确定的各项教育改革和发展目标的“攻坚年”：一批标志性、引领性的改革举措取得明显成效，基础教育的改革进入全面推进期，推进中高考改革，并为实现到2020年全国九年义务教育巩固率达到95%以及普及高中阶段教育目标而努力。高等教育围绕“双一流”建设目标，进入实质建设阶段；新修订的《民办教育促进法》实施，对民办教育实行分类管理。我国教育和社会发展进入新时代，也意味着改革进入深水区，面临更复杂的改革阻力与利益格局，需要攻坚克难。一教育现代化的攻坚和新蓝图2017年，国家重大教育政策和举措频出，是对当前教育攻坚的部署和对下一步教育发展的布局。国务院发布《国家教育事业发展“十三五”规划》，要求教育现代化取得重要进展，教育总体实力和国际影响力显著增强，推动我国迈入人力资源强国和人才强国行列，为实现中国教育现代化2030年远景目标奠定坚实基础。《教育部2017年工作要点》确定了教育改革攻坚的基调，要求强化改革顶层设计，推进教育放管服改革，推进考试招生改革，加快办学体制改革，深化人才培养模式改革。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，对深化教育体制机制改革分门别类进行了系统部署，要求坚持以人民为中心，着眼促进教育公平、提高教育质量，针对人民群众反映强烈的突出问题，集中攻坚、综合改革、重点突破，扩大改革受益面，增强人民群众的获得感。习近平总书记在十九大报告中指出，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。对于我国教育来说，其主要矛盾，也是人民日益增长的教育需要和教育不平衡不充分发展之间的矛盾。要解决这一矛盾，就需要持续深化改革。2017年5月，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》。这是为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出的“加强省级政府教育统筹”“强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查”而确立的重大体制改革项目，就省级政府教育统筹权扩大后，国家如何衡量省级政府履责情况、如何督促省级政府加强教育统筹进行制度设计。教育部部长陈宝生在十九大新闻发布会上表示，中国教育总体发展水平进入世界中上行列。各级各类教育入学率均超过中高收入国家平均水平，新增长劳动力接受教育年限达到13.3年，受过高等教育者的比例超过45%。展望未来，“到2049年，中国教育将稳稳地站立在世界中心，引领世界教育发展，到那个时候，中国的标准将成为世界的标准”。[1]并且他认为，“从顶层设计的角度，我国教育体制‘四梁八柱’的改革方案已基本建立，教育改革进入‘全面施工内部装修’阶段”。[2]大学、高中、学前教育新政备受关注。2017年1月，教育部、财政部、国家发改委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，确定“双一流”建设的具体实施办法；9月，公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单。2017年3月，教育部等四部门印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017～2020年）》，提出到2020年，全国普及高中阶段教育的目标：中西部贫困地区毛入学率显著提升；普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当；教育质量明显提升，办学特色更加鲜明，吸引力进一步增强。2017年4月，教育部等四部门发布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，要求到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数所占比例）达到80%左右。2017年9月，国务院办公厅颁发《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，要求坚持依法控辍，建立健全控辍保学工作机制，确保实现到2020年全国九年义务教育巩固率达到95%的目标。以立德树人为根本任务，2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，要求把中华优秀传统文化全方位融入思想道德教育、文化知识教育、艺术体育教育、社会实践教育各环节。2017年6月，国务院办公厅发文指出，成立以国务院副总理刘延东为主任的国家教材委员会，主要职责是贯彻党和国家关于教材工作的重大方针政策，负责审查国家课程设置和课程标准制定，审查意识形态属性较强的国家规划教材。根据教育部的通知，从2017年9月起，全国小学和初中的起始年级将统一使用教育部组织编写的“部编本”语文、历史、道德与法治三科教材。现行“人教版”“粤教版”“苏教版”等版本教材将逐步被取代。二以抓控辍保学为核心解决农村教育的深层次问题统计数据显示，我国九年义务教育巩固率达到93.4%，比2012年提高1.6个百分点，义务教育普及水平超过高收入国家平均水平。[3]但是，义务教育不均衡的情况依旧十分突出。在大城市，“择校热”“补习热”高烧不退，如上海、杭州等地民办学校“择校热”带动整个地区的“择校热”，培训机构畸形发展、“绑架”义务教育的现象引起地方政府的高度重视。在城镇地区，中小学“大班额”问题比较突出，要实现到2020年全面消除56人以上“大班额”现象的目标，任务仍很艰巨。农村地区尤其是边远贫困地区和民族地区，上学远、上学贵、上学难情况突出，出现辍学率回升的现象。辍学率回升背后的原因十分复杂，这一现象反映出我国农村教育中存在的深层次问题。国务院办公厅《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》中提出“三避免”意见，即避免因学习困难辍学，避免因贫失学辍学，避免因上学远、上学难而辍学，这凸显了当前农村学生辍学的主要原因。贫困地区学生辍学，与我国一些农村地区多年来推行的撤点并校政策有关。我国义务教育阶段存在的盲目撤点并校现象，不仅导致农村学生上学远、上学贵，而且导致城镇学校大班额现象。《全国教育事业发展统计公报》的数据显示，2016年全国共有义务教育阶段学校22.98万所，比上年减少1.32万所。其中，全国共有小学17.76万所，比上年减少1.29万所。而与此对应的是，小学招生数1752.47万人，比上年增加23.42万人；在校生9913.01万人，比上年增加220.83万人。也就是说，我国小学生入学人数在增加，但小学数量在减少。从2016年减少数量来算，相当于每天平均减少35所小学。尽管国家已经明确叫停盲目撤点并校，要求各地科学规划学校布局，义务教育学校数还是减少得如此之多，可见盲目的撤点并校并未得到有效遏制。在我国，乡村教育有一个重要的动力和逻辑，即“读书改变命运”。这对鼓励学生读书起到激励作用，但也有负面影响，似乎只有考上好大学才能改变命运，否则没必要继续上学，转而辍学去打工。我国乡村学校普遍实行的升学教育模式，只关注和考核升学率，使得学习成绩差的学生被边缘化而“自生自灭”。虽然初中毕业后可以免费读中职、学习技能，但是，由于农村的中职教育质量较差，缺乏吸引力，很多家长认为读中职学不到什么技术，还不如让孩子早外出打工，多挣几年的钱。要培养农村学生的学习兴趣，使他们认识到教育价值所在，关键是办好每一所乡村学校，提供高质量的教育。否则，既难以消除城镇地区“大班额”现象，也难以让乡村拥有教育和文化气息。另外，要改革乡村教育内容，乡村教育应是结合乡村生活的教育，不能只关注升学考试的目标。同时，要提高中职教育的质量和吸引力。教育部将推进城乡一体化改革发展作为发展义务教育的重点，开展市域内城乡义务教育一体化改革试点。我国部分农村地区，如江西省弋阳县因重视乡村学校建设，已经开始出现城镇学生回流乡村学校的可喜现象。三普及高中阶段教育，提高中职教育的质量和吸引力2016年，高中阶段教育毛入学率87.5%，比2012年提高2.5个百分点，高于中高收入国家平均水平5个百分点。[4]2017年3月，教育部等四部门关于印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017～2020年）》的通知，提出到2020年，全国、各省（区、市）高中阶段教育毛入学率均达到90%以上。欲要实现这一目标，需要进一步攻坚，找准普及高中阶段教育的重点与难点。高中阶段教育包括普通高中教育与中等职业教育（中专、职高、技校等）。目前，我国普及高中教育面临的最严峻现实就是中职教育占高中阶段教育比重持续下降。2010年全国中等职业教育在校生2238.50万人，占高中阶段教育在校生总数的47.78%。[5]2016年全国中等职业教育在校生1599.01万人，占高中阶段教育在校生总数的40.28%。[6]6年间，我国中职教育在校生占高中阶段在校生总人数的比例下降了7.5个百分点。我国高中阶段教育的主要问题是普通高中应试化、中职教育边缘化。而普及高中教育的最大难点在于如何提高中职教育的地位和质量。有一种意见认为，为满足经济转型升级、提高劳动力受教育程度的需要，基础劳动力的学历应为普通高中毕业，在接受十二年普通教育后再实施分流，因此需要提升普通高中比例。而主管部门的意见仍然是通过提高质量和吸引力继续建设中职教育。从目前来看，实行中职免费、设立国家助学金；明确中职招生规模，达不到普高线的学生一律不能被普高录取；打通中职毕业生继续深造渠道等办法，起到了一定的作用，但只能治标不能治本。中职教育萎缩的根本原因在于中职教育的地位和教育质量没有得到实质性的提高，一些中职学校办学“空心化”，缺乏办学特色，学生学不到知识和技能，有的学校甚至把学生当廉价劳务工，使得中职形象受损。要改变中职教育面临的困境，首先需要从教育系统内外进行综合改革，而政府部门率先摒弃带有歧视职业教育色彩的管理和评价制度，特别是在社会公开招聘中，扭转以学历高低论人才的风气，改善用人政策和环境，努力形成淡化学历、崇尚技能的新风尚。其次，创新中职教育发展模式，尝试消除普高和中职的界限，建设融普高和中职教育于一体的综合高中，在综合高中里，学生不仅学习学术课程，而且学习技职课程。改变以往普高、中职过早“分流”的做法，通过“分层”的方式给学生更多的选择，注重培养学生的兴趣，待学生高中毕业时再来决定进入普通高校或职业院校。最后，给予学校办学自主权，鼓励办出高质量和特色，灵活结合社会的需求开设适合的专业，培养高素质的技术人才。四总结和深化考试招生制度改革上海和浙江是我国新高考改革首批试点省市，随着2017年高考录取结束，为期三年的第一轮新高考改革试点平稳推进，基本成功。上海、浙江新高考改革的基本模式是“两依据一参考”，即依据统一高考和高中学业水平考试成绩，参考高中综合素质评价进行录取。改革强调扩大学生选择权。“3+3”的高考科目组合，语文、数学、外语为必考科目，外语科目考两次，选择最好的一次记入高考总分。另外3科，上海从高中理化生史地政6科中选考3门，共20种组合；浙江增加一门综合技术，是7选3，共有35种组合，实行选课分层走班的教学方式。新高考扩大了学生的考试选择权、科目选择权、课程选择权。高考志愿填报也不再按文理分科，而是根据选科填报相应高校的专业组志愿、专业平行志愿，高校录取取消一本、二本等录取批次，促进高校平等竞争。从最终录取结果看，以浙江为例，全省各类各段考生志愿填报总体理想，生源分布较为均衡，呈现“四高一低”的特征：志愿填报率高、志愿投档率高、志愿满足率高、考生的选考科目与高校设置的专业要求匹配度高、退档率显著降低。上海、浙江高考改革先行先试，为其他省份推进高考改革积累了经验。深入分析上海和浙江高考改革取得的经验和存在的问题，有利于推动高考改革深入进行。改革出现的问题，首先是学生学业负担加重，尤其是浙江选考科目可以考两次，将一学年分为四段，使得考试的压力大为增加。其次是选科科目赋分的科学性有待加强。由于语数外三科各150分，另外三科最高为70分，从而引发了学生选科的机会主义，导致选学物理的比例大幅降低。选考科目按等级赋分，但还是折算分数进入总分，最后按照总分录取，唯分数论的取向并没有真正改变。数学取消文理分科也不太合理。这些问题都值得在深入研判的基础上加以解决。中考改革也在全国启动。根据教育部制定的指导意见，中考改革的基本模式与新高考改革类似，也是将初中学业水平和高中招生考试“两考合一”，中考科目实行“4+X”的科目组合，4指语文、数学、外语、体育为必考科目，X是在初中其他科目中按照文理兼顾的原则选考X门，辅以综合素质评价。北京是率先进行新中考改革的省份。北京规定，初中选考科目从历史、地理、政治、物理、生化中选择3门。与高中不同，初中属于义务教育阶段，学生年龄更小，学科性向的发展分化尚未完成，在这一阶段就要求学生选科，其合理性非常值得质疑。2017年9月，北京市教委发布通知，要求做好初中课程教学与中考改革衔接工作，在新中考背景下各学校不得随意增加或削减课程门类；不得随意改变各门课程周学时数和学科总学时数；不得在学生选考与非选考学科之间违规增减调配学时，也不得调整各学科原本的开设年级，不赶进度、不增难度，不突击教学。之所以发此通知，是因为出现学校提前组织学生选科、根据选科开展教学的问题。鉴于中考按“4+X”总分进行评价，从应试教育的现实出发，多数学校的应对措施必然是早选科、针对选科进行应试准备。这种情况可以说防不胜防，也难以督查。浙江、上海新高考改革中和北京市新中考改革中出现的新应试倾向，都说明单纯的科目改革的价值是有限的。深化考试招生制度改革需要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》和十八届三中全会关于全面深化改革的决议所提出的要求，“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，解决一考定终身的弊端”。五促进高等教育平衡充分发展2016年，我国高等教育毛入学率达到42.7%，超过中高收入国家平均水平6个百分点。[7]我国高等教育即将迈入普及化时代，而提高高等教育质量则是受教育者最为关切的问题。2017年1月，教育部、财政部、国家发改委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，确定了“双一流”建设具体实施办法。此后，公布了世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科的名单。相关部门在公布这一名单时，强调此次遴选认定的重点在“建设”，是迈向世界一流的起点，而不是认定这些学校和学科就是世界一流。[8]这是“双一流”建设和“985工程”、“211工程”的不同之处。针对所公布的入围高校和学科名单，舆论的反应十分复杂。教育界和社会舆论对如何建设“双一流”持不同意见，主张公平者认为应该重视公平，考虑对一些不发达地区的高校的支持，解决高等教育地区分布不均、学校强弱差距太大的问题，这也是“985工程”“211工程”建设中存在的弊端之一。主张效率者则认为应该激励学校重视办学质量和效益。有的大学明显具有优势的学科却没有入围，令人不解。如何在高等教育发展中兼顾公平和效率，是一个值得进一步思考的问题。我国从20世纪90年代开始推进“985工程”“211工程”建设，出现高校身份固化，竞争缺失，学校办学行政化、功利化等诸多问题，这与行政部门过多地直接介入办学有关。在具体的办学中，学校领导为能尽快出成绩，急功近利、浮夸浮躁，饱受质疑。正是为了解决这一问题，我国启动了“双一流”建设。政府有关部门反复强调要重视“建设”，不搞“终身制”，但不可回避的现实是：这一计划依然是由行政部门主导的，还是希望以行政力量推动大学办学水平的提高。因而，行政化的痼疾仍然难以避免。在建设一流大学、一流学科问题上，关键在于明确政府责任。政府的首要责任应该是保障和促进公平，给所有高校平等的竞争空间。政府可以通过资源的调配，扶持相对薄弱学校步入一流建设轨道。但要真正实现一流，必须依靠深入推进教育管理改革和办学体制改革，将办学自主权交给大学。高水平的大学，不是靠政府“扶”出来的，而应该是通过学校自主办学以及建立高等教育的市场竞争机制来实现的。要提高高等学校的办学效率，需要推进教育管办评分离的改革。应当成立国家或地方教育拨款委员会，进行高等教育拨款，监督政府部门根据预算拨款。同时，要增加基础性拨款，减少需要高校申请、审批的项目拨款。后者通过所谓的“跑部钱进”，加剧了高校官本位和行政化弊端。另外，高校办学的“马太效应”，进一步拉大了学校之间的差距。通过取消学校等级身份，消除对不同教育、不同学校的歧视，建立高等教育竞争机制；同时，落实和扩大学校的办学自主权，推动学校进行内部治理改革，建立现代大学制度，对学校办学进行独立的第三方专业评价，如此才能既推进公平，又提高效率。六实现教育现代化的关键改革当下教育改革进入攻坚阶段，需要坚持问题导向，直面教育现实问题。教育改革发展面临三个“硬骨头”：一是学前教育，即使实现学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园占比达到80%的目标，也未从根本上解决入园难、入园贵的问题，仍面临“全面二孩”可能带来的入园高峰挑战。二是义务教育阶段控辍保学，特别是民族地区和边远贫困地区，如何按照《义务教育法》解决自愿失学的问题，如何把义务教育巩固率从93.4%提高到95%。三是到2020年建立中国特色的高考招生制度体系。[9]以上这些反映的主要是教育发展不充分的问题。要实现教育快速发展，提供公平而高质量的教育，需要开放教育、扩大供给、深化教育综合改革。2013年十八届中央委员会第三次全体会议提出“深入推进管