中国出版传媒产业政策安全研究

中国出版传媒产业政策安全研究

一出版传媒产业政策安全概述（一）出版传媒产业政策安全的内涵与外延出版是指将有关作品进行编辑加工，再经印刷、复制等环节后向公众发行。出版活动简单地说就是由编辑、印刷或复制、发行三个阶段组成的有序过程，是由许多紧密相连的出版环节组成的，它们构成出版传媒产业链，将无形的内容经过编辑、印刷或复制、发行各环节的运作，最后以出版物的形式到达消费者的手里，上述三环节缺一不可。所谓出版物是指出版活动的最终成果和作品，也就是承载着特定的信息和知识、能够进行复制并以向公众传播信息和知识为目的的产品。出版物按照制作方法的不同，可以分为印刷出版物、音像出版物、电子出版物和互联网出版物。[1]出版传媒产业是指由出版活动中的各个部门组合而成的整体系统，它主要包括编辑、复制、发行、科研、行政管理五大部门。2004年的全国出版局长会议提出，要进一步深化新闻出版传媒业的体制改革，将出版传媒业区分为公益性出版事业和经营性出版产业，确定建立出版传媒业市场机制，增强出版传媒产业竞争力。这是对图书的商品属性更加深入和清醒的认识，是对我国出版传媒产业特点新的认定。在国内，出版集团的形成且规模不断扩大；在国外，出版传媒产业之间的兼并和收购也不断发展，跨行业传媒产业出现，这些现象充分说明了出版传媒产业实际上已经成为备受关注的重要产业。出版传媒产业政策是产业政策的重要组成部分，产业政策是在市场经济条件下，政府为了实现优化资源配置、克服市场缺陷、增强国民经济竞争力等目标而制定的一系列有关产业未来发展的一切政策和法令的总和，其内容主要包括产业结构政策和产业组织政策两方面。产业结构政策主要指影响产业结构不断演变的相关政策，包括产业发展的优先顺序选择和保证实现重点产业优先发展的政策措施；产业组织政策主要指影响产业组织不断变化的相关政策，包括反对产业垄断、促进市场自由竞争的政策，推动建立和实现大规模生产过程的政策和促进中下游企业发展的政策。产业政策的目标存在多重性，一方面要保证克服资源配置的市场缺陷，加快资源配置的优化过程，尽可能获得较高的经济增长速度，增强产业的整体素质和核心竞争力；另一方面要实现社会稳定、环境保护、充分就业和经济公平，从而促进整个社会经济持续、稳定和健康发展。[2]我国出版传媒产业是在计划经济的基础上，逐渐由计划经济的出版事业转变为出版产业的，因此我国出版传媒产业政策经历了逐步开展出版体制改革的过程，是在出版体制改革的基础上，优化资源配置，增强出版传媒产业的质量和规模，满足国民对出版物的需求，提升出版传媒产业国际竞争力，提高我国文化软实力的相关政策法规。概括来说，所谓出版传媒产业政策主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持出版传媒产业发展的一系列政策的总和。出版传媒产业政策安全的内涵和外延是不断丰富和发展的。这里借鉴产业政策安全的概念，产业政策安全是指一国政府能够维持对本国相关产业发展决策的独立性、及时性和正确性。也就是说，主权国家能够根据国际经济形势的变化和本国产业发展的实际情况，独立、及时、正确地制定促进产业发展的相关决策，从而保证本国产业能够健康、稳定、持续地发展。产业政策安全主要包括三个方面的内容。一是本国政府拥有产业决策权的完整性，即一个主权国家对本国产业发展的目标、计划、战略以及具体的宏观经济政策等拥有自主决策的权利，不受其他国家和国际组织的影响。二是本国政府做出的产业决策及时和灵活，能够充分根据本国经济及世界经济的发展状况及时制定相应的产业对策，特别是在进行宏观经济调控时，能够把握适当的时机和力度制定相应的政策。三是要保证产业决策的正确性，即本国政府在制定产业政策的过程中，能够克服信息不对称等因素的干扰，避免失误。[3]作为产业政策重要组成部分的出版传媒产业政策，其政策的安全性也具体表现在国家在制定出版传媒产业政策时的独立性、及时性和正确性，即国家政府在制定出版传媒产业相关政策时不受外国政策的影响和干扰；国家政府制定的出版传媒相关政策及时和灵活，能够很好地把握时机和力度；国家政府在制定出版传媒产业相关政策时依赖的信息完整，由此制定的政策是正确的。（二）出版传媒产业政策安全的影响因素影响出版传媒政策安全的因素错综复杂，正如产业政策的安全取决于产业政策目标的正确性和实施产业政策手段的有效性一样，出版传媒产业政策安全也取决于政策目标的正确性和实施产业政策手段的有效性，出版传媒产业政策的目标是实现出版传媒产业组织的合理化和产业国际竞争力的提升。产业组织合理化的主要目标在于促进市场的有效竞争，实现不同产业内部及企业之间的资源合理配置，形成既有竞争活力又有规模经济效益的市场结构；产业国际竞争力是指中国出版传媒产业能够做到比其他国家的出版传媒产业更加有效地提供市场所需要的产品和服务，以及在全球市场上竞争时，中国出版传媒产业的产品或服务在市场上具有一定优势。正如影响产业政策安全的因素一样，影响出版传媒产业政策安全的因素主要表现在五个方面。一是本国政府对出版传媒产业发展决策能力的高低，主要指本国政府在面对和处理有关出版传媒产业发展的各种问题时，以往的经验是否丰富，所设定的目标是否明确，所采取的措施是否得力，所制定的计划是否周详，只有本国政府具有较强的决策能力，才能保障产业政策的安全。二是制定产业政策所需信息是否具有及时性和充分性，在经济全球化和信息经济时代，只有各种信息能够及时传递到决策层，才能保证出版传媒产业政策的正确性，信息的及时性需要通信技术的支持，而通信技术的落后会恶化信息的不对称，从而造成决策滞后或者失误。三是本国政府出版传媒产业政策决策机制是否具有有序性，主要包括以下内容：首先是决策的过程是否体现民主或者是否合理，主要指政府决策层在出版传媒决策时选择的参数是否恰当或考虑的因素是否全面，是否在不受利益集团的干扰下做出决策，即是否能保持独立决策或保持决策的“中性”；其次是政府决策的传输渠道是否通畅，这关系到政策得到贯彻执行的程度和决策的效果，金融中介机构、企业、居民对决策层政策有一个认识和接受的过程，并可能产生反作用，因此，政策的制定和实施必须考虑政策的传导渠道和各种微观行为基础。四是出版传媒产业预警体系是否具有完善性，由于产业政策的效力具有时滞性，如果产业预警体系不完善，决策者便不能及时洞察产业中的潜在危机，从而可能延误决策时机。五是国内法律、法规的健全程度和国外政治、经济形势的变化等因素。[4]由此可见，出版传媒产业政策的安全度取决于我国政府对出版传媒业的决策能力、政府所获得信息的及时性和充分性、政府制定出版传媒业政策的有序性、我国出版传媒产业预警体系的完善性和国内外相关影响因素等方面，也可以由这几个方面推测出版传媒产业政策的安全程度。出版传媒产业是文化产业的重要组成部分，和文化产业一样，出版传媒产业具有双重属性，既具有意识形态属性，又具有商业属性，其两方面属性的衡量标准有很大的差异，因此出版传媒产业政策制定要权衡两种属性，导致出版传媒产业政策制定的两难境地，出版传媒产业政策既要维护市场竞争秩序和实现有效竞争，又要为了维护意识形态的安全相应限制某些出版物的出版和发行，这对出版传媒产业政策的制定提出了更高的要求。二出版传媒产业政策安全的态势分析正如前文阐述的出版传媒产业政策安全取决于政策目标的正确性和利用政策手段的有效性，而出版传媒产业政策的目标和功能包括以下几个方面：一是通过深化出版产业体制改革，逐步实现出版传媒产业的市场化和产业化运营，建立有效的竞争机制和规范的市场秩序；二是通过产业保护政策和产业扶持政策，实现出版传媒产业的超常规发展，使其充当贯彻国家经济发展战略的工具，维护我国的文化主权和意识形态的安全；三是通过产业结构政策促进产业结构合理化，实现产业资源的优化配置；四是通过产业技术政策提升出版传媒产业的国际竞争力，实现出版传媒产业“走出去”战略。从我国出版传媒产业发展演变过程来看，出版传媒产业政策一直对出版传媒业起主导作用。出版传媒产业在深化体制改革中艰难前行的同时，还不断遭遇新媒体技术的挑战，其中互联网和数字技术带给出版传媒产业的影响是颠覆性的。因此在出版传媒产业的动态发展过程中，国家不断根据外部环境和内在需求调整产业政策，维护出版传媒产业政策的安全就显得尤为重要。以下将对当前出版传媒产业政策安全的态势进行分析。（一）出版传媒产业政策促进了产业的市场化程度改革开放之前，我国的出版传媒业作为党的宣传部门和“喉舌”，发挥宣传党的方针政策和引导社会舆论的功能，其经济效益是被严重忽视的；改革开放以来，随着我国市场体制的转型和经济的发展，以及国民文化需求的增长，人们对出版传媒的认识更加符合出版传媒自身发展的客观规律，在出版传媒产业政策的推动下，出版传媒产业逐步进入市场化和产业化的轨道。1988年，新闻出版署和国家工商行政管理局出台了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，对报社、期刊社、出版社可以开展的有偿服务和经营活动进行了规定；中共中央宣传部和新闻出版署联合下发《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，进一步放开了图书发行市场。1993年6月，中央《关于加速发展第三产业的决定》的政策规定明确将报刊的经营列入第三产业，中国的报刊业率先进入了产业化的发展阶段。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，对中国的文化体制改革做出整体安排，并对报刊进行了分类管理和分类发展，其中党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊等承担政治性、公益性出版任务的单位仍然实行事业体制，其运营由国家财政重点扶持，除此之外的其他出版社和报刊社都要逐步实现体制改革，通过改革转变为自负盈亏的现代企业。2006年12月新闻出版总署刊发了《新闻出版业“十一五”发展规划》，对“十五”期间出版传媒产业的发展状况进行了总结，指出出版传媒产业的规模进一步扩大，“基本形成了以图书、报纸、期刊、音像、电子、网络等媒体的出版、印刷、复制、发行等为主体产业，包括出版教育、出版科研、版权代理、出版物资供应、出版物进出口等产业类别完整的结构体系。到2005年，我国已有图书出版单位573家，报刊社11399家，音像出版单位328家，电子出版物出版单位170家，网络出版机构50家，印刷单位18万余家，复制单位313家，出版物经营单位15.9万家，产业结构已经粗具规模”。该文件还对“十一五”时期出版传媒产业的目标提出了具体的规划，确定了需要改制的报刊社、出版社，规定必须完成由事业向企业的体制转换，真正成为具有现代企业制度特点和活力的市场竞争主体。“十一五”计划实施结束时，国有独资类别的出版传媒企业实现规范的现代公司制改造。以出版传媒集团建设为主体，培育几家思想导向正确、经济实力雄厚、国际竞争力和市场控制力强大的出版传媒产业集团，把它们打造成国内外市场的引领者和出版传媒产业发展的重要投资者。加强培养部分内容丰富、影响力强大的品牌出版社，使之成为出版传媒产业市场的中坚力量。对于中小报刊社和出版单位则引导它们走“小而专”的道路，以其有特色的专业化服务取得传媒市场的应有地位。2009年9月，中共中央对外宣传办公室下发《关于重点新闻网站转企改制试点工作方案》文件，从此，曾经被媒体称为“官网”的国家重点新闻网站的改制也拉开了序幕，国家重点新闻网站的改制大大推动了出版传媒产业的市场化进程。2010年4月，中共中央中宣部、人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版署、银监会、证监会、保监会九个部委联合下发了《关于支持金融文化产业振兴和繁荣的指导意见》。2010年，新闻出版总署出台《关于进一步推动新闻出版业发展的指导意见》，提出新闻出版产业发展的五大目标，明确产业发展有五大重点任务，同时提出了新闻出版产业发展的主要措施，包括在国家政策允许条件下充分利用发行企业债券、引进境内外战略投资、上市融资等多种渠道为企业融资，扩大投融资渠道，引导和规范各种非公有资本有序进入新闻出版产业。2011年4月，国务院新闻办公室下发《关于积极推进新闻网站转企改制和上市融资的意见》。2011年5月，在合肥召开全国文化体制改革工作会议。2011年5月，中办、国办印发《关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》。这一系列的出版传媒政策性文件对于指导出版传媒产业发展改革和执行符合经济发展规律的措施起到重要的促进作用，这些举措也标志着国家和政府对于出版传媒产业发展的认识更加深入，已经进入依据科学发展观实现发展的新历史时期。2011年10月，党的十七届六中全会做出关于《深化文化体制改革促进文化大发展大繁荣的决定》，这一决定既总结了过去10年文化领域体制改革的经验，也对未来文化产业领域的改革和繁荣发展提出了总体目标和战略部署。纵观我国十几年的出版传媒政策，可以看出，其总体走势是从过去主要将出版传媒产业作为意识形态工具、宣传教育平台、精神生活领域对待，走向现在开始承认和重视文化出版市场，尊重出版传媒的产业属性。出版传媒产业政策对于培育产业市场、推进产业发展的追求非常明显，其效果也非常好，对于出版传媒产业形成统一的市场体系和有效的市场竞争具有重要的推动作用。随着出版市场体制的逐渐确立，出版传媒产业的市场竞争范围继续扩大，出版物的市场主体呈现多元化的特点，市场秩序更加规范，更加重视出版传媒产业市场化和法治化的发展和建设。（二）出版传媒产业政策加强了产业的法治化和市场规范随着出版传媒业市场体制的改革，国家也逐步推进出版业的法治化建设，规范出版传媒产业的市场秩序，加强出版传媒产业的市场规范。2001年制定和颁布的《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》直接而有效地规范了出版业的管理，为出版传媒产业的良性有序发展提供了法治环境和保障基础，其中《出版管理条例》取消了非国有资本进入出版业的部分限制，地方出版社、中央出版社和民营书业可以同台竞争。2006年，《新闻出版业“十一五”发展规划》总结了“十五”期间法治法规的建设情况，“新闻出版立法工作取得显著成果，共修订行政法规3件，制定、修改部门规章15件，配合《行政许可法》的实施，废止规章、规范性文件173件。其中，修订了《出版管理条例》、《印刷业管理条例》和《音像制品管理条例》；制定并修改了《出版物市场管理规定》、《新闻出版行业标准化管理办法》、《印刷业经营者资格条件暂行规定》、《设立外商投资印刷企业暂行规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《印刷品承印管理规定》、《音像制品出版管理规定》、《图书质量管理规定》、《订户订购进口出版物管理办法》、《新闻记者证管理办法》、《报社记者站管理办法》、《新闻出版统计管理办法》、《期刊出版管理规定》和《报纸出版管理规定》；以《著作权法》的全面修订为核心，出台了《著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》和《著作权集体管理条例》等行政法规，制定了《著作权行政处罚实施办法》、《计算机软件著作权登记办法》和《互联网著作权行政保护办法》等配套规章，中国特色的现代版权法律体系基本成形”。[5]日益健全的出版传媒法律法规，充分发挥了对新闻出版业发展、改革、监管的规范、保障和支持作用，由此，围绕“一法七条例”颁布实施的相关配套法规、规章达到32件，使中国出版业做到了有法可依。随着出版传媒产业法律法规体系的完善，出版传媒产业的市场秩序和市场运行更加有法可依、有章可循，法治化程度进一步加深，为出版传媒产业的健康发展提供了坚实的保障。（三）出版传媒产业政策保护和扶持市场主体健康发展2006年，根据《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》和全国文化体制改革工作会议的要求，新闻出版总署出台了《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》，指出“2003年以来开展的出版发行体制改革试点工作……通过试点单位的积极探索，取得了重要进展。21个试点的新闻出版和发行单位，创新体制，转换机制，增强了活力，在许多方面有了突破性进展，取得了良好的社会效益和经济效益，为深化出版发行体制改革积累了经验”，方案还对仍然实行事业体制的公益性出版单位提出了要求，对实行改革转化为企业的经营性出版单位的改革目标提出了要求，指出承担政治性、公益性出版任务的出版单位要为人民群众提供基本的公益性出版服务，传播健康向上的先进文化，提供正能量的精神食粮，体现关注民生的人文关怀，努力满足广大人民群众和国家经济社会发展最基本的文化出版传媒需求。经营性出版单位的根本任务是，以市场为主导，以健康向上、丰富多彩的出版物满足人民群众多方面、多层次、多样化的精神文化需求。转企改制工作要以体制机制创新为重点，增强活力，提高竞争力。由此，出版传媒产业政策以体制改革释放市场活力，从而促进市场主体的健康发展。新闻出版总署数据显示，截至2009年7月，182家中央各部门、各单位出版社中，除前期已完成转企改制的28家以及保留事业体制的出版社外，2009年有101家出版社完成转企改制，其余47家出版社将于2010年底前完成转企改制工作，9家改制到位的出版、报业、发行集团公司在境内外上市。根据对全国24家出版传媒产业集团的调查，其中17家已经顺利完成向企业体制转化的改革过程，完成转企改制的出版集团公司的平均总资产增长66.2%，利润总额增长25.3%，增长最多的出版集团公司总资产翻了三番。而没有进行改革的7家出版集团的总资产出现了负增长，平均负增长达到43%。[6]可见出版传媒产业的转企改制对于出版传媒产业的发展起到了重要的促进作用，这可以从中国传媒产业总值和增长率的数值看出来（见图1）。同时出版传媒产业的转企改制，对于出版企业建立现代企业制度，形成规范的市场主体，具有重要的指导作用。图12005～2014年中国传媒产业总值、增长率及GDP增长率2008年6月，新闻出版总署明确提出经营性报刊转企改制“三年三步走”的计划，指出在新闻领域，“报刊的改革要分三步走”，第一步是国有企事业单位主办的非时政类报刊的改革，也称为第一阶段的转企改制改革；第二步是行业协会等社会团体主办的非时政类报刊的改革，实现现代企业制度的转变；第三步是部委所办的报刊的改革，主要是实现管理方式的改进，其基本体制依然是事业体制。通过以上三步走的改革举措建立新体制的基本框架，重新建设市场主体和培育出版传媒产业战略投资者，通过进一步的改革创新和企业重组，培育属于中国自己的大型出版传媒集团公司，在国内外文化产业市场上真正发挥主导作用。2009年2月，中共中央政治局常委会印发了《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》，成立中央各部门各单位出版社体制改革工作领导小组。2009年4月，国家新闻出版总署下发了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，意见明确指出，政府要大力推动经营性新闻出版单位的体制改革，建立现代企业制度，重新塑造出版传媒产业的市场主体。除了明确为公益性的图书、音像制品和电子出版物出版单位外，所有地方和高等院校的经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位2009年底前必须完成体制改革，而所有的中央各部门各单位经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位在2010年底前必须完成体制改革。制定经营性报刊转制方案，推动经营性报刊出版单位逐步实行现代企业管理体制。按照中央政府的有关政策要求，党政机关所属新闻出版单位转变为企业后，必须逐步与原来主办主管的党政机关脱离关系。将来完成体制改革的新闻出版单位要按照《公司法》的相关条款进行管理，实现产权制度的改革和完善，建立公司法人治理结构，形成现代企业制度，迅速成长为出版传媒产业真正的市场主体。出版传媒产业市场主体的重塑和培育是一个不断完善的过程，除了通过出版产业体制改革进行重塑外，还要从政策上大力扶持和培育市场主体的健康发展。2005年，根据财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》以及《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，通知要求，从2004年1月1日至2008年12月31日，经营性文化事业单位完成体制改革成为企业后，可以暂时免于征收企业所得税，以减轻其刚刚完成转企改制的经营压力。对于享受宣传文化发展专项资金优惠政策的体制改革单位和出版传媒企业，2005年按照规章制度征收企业所得税，从2006年起免于征收企业所得税，上述单位和企业的名单由当地财政部门向税务机关提供。根据财政部、国家税务总局《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税〔2009〕第34号）和《关于转制文化企业名单及认定问题的通知》（财税〔2009〕第105号），上述免征企业所得税的优惠政策延长5年至2013年12月31日。财政部和国家税务总局发布的《关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》（财税〔2009〕147号），自2009年1月1日起至2010年12月31日，对专为少年儿童出版发行报纸和期刊、中小学学生课本、少数民族文字出版物等的企业实行增值税100%先征后退的政策。对新华书店组建的发行集团或原新华书店改制而成的连锁经营企业，其县及县以下网点在本地销售的出版物免征增值税。出版传媒产业财政和税收方面的优惠政策有力扶持出版企业的发展壮大，有利于培育合格的市场主体。党的十七届六中全会决定继续执行文化体制改革配套政策，延长转企改制单位扶持政策执行期限。2014年《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，对《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（2008年国办发114号）进行修订完善，推动了出版产业市场主体的改革深化。出版传媒产业政策的实施促使转企改制的单位成为合格的文化市场主体，奠定了产业发展的微观基础。（四）出版传媒产业政策鼓励和扶持产业结构升级和技术进步2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，明确了健全出版行业市场体系的政策，建议“运用现代市场的组织形式和营销方式，加快对出版物市场的整合，形成全国统一、开放、竞争、有序的出版物市场体系。发行集团之间要按照现代企业制度的要求，以资本为纽带，在发行业务方面互联互通，构建全国性、多层次的出版物批销网络”，建议“引导和规范非国有资本进入出版物市场，依法经营，参与竞争。探索建立区域性或全国性的版权市场、广告市场、信息市场、科技市场和人才市场等。完善市场规则，规范市场行为，加强市场监管”，从而有效地加快了出版传媒产业的产业整合和产业结构升级。2007年，党的十七大提出文化大发展大繁荣和大力发展文化产业等宏观文化政策，更加明确了出版市场化和产业化的发展方向，明确了出版传媒产业组建出版集团、整合产业结构的改革方向。其后，政府开始着手推动转企改制、组建出版集团、产权制度改革，出版业产业链内部的出版、印刷、发行企业重组频繁，出版业跨地区、跨媒体、跨所有制、跨行业发展亦呈燎原之势。[7]2009年7月，国务院出台了《文化产业振兴规划》，明确指出要把数字出版作为重点产业，出版传媒产业要大力推动产业结构的调整和升级，加快企业的转型升级，实现从传统纸介质出版物向多种介质形态出版物的数字出版产业转型。出版物发行产业要积极寻找机会，大力开展跨地区、跨行业、跨所有制经营管理，建立若干大型发行产业集团，提高出版传媒产业的整体实力和竞争力。新闻出版总署特设科技与数字出版司，设计了多项重大数字出版课题研究，数字出版的发展受到各方面的关注，进入了一个新的历史时期。2010年，新闻出版总署出台《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，指出要将数字出版产业发展成出版传媒产业的支柱产业。计划到“十二五”时期结束时，我国数字出版总产值要达到新闻出版产业总产值的25%，数字出版产业的整体规模跃居国际领先水平。在全国预计建设大约8～10家具有自身特色、年总产值超过百亿元的国家级数字出版基地或国家级数字出版产业园区，建设大约20家每年主营业务收入超过10亿元的具有国际竞争力的数字出版骨干企业。到2020年，实现传统出版单位的数字化转型，其数字化产品和服务的份额占有明显优势。2012年，新闻出版总署发布《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》，提出加快出版传媒集团改革发展，意见强调要重点推进文化科技创新，实现出版传媒产业结构的转型和升级；重点加强出版传媒产业管理，激发出版传媒集团的发展活力和动力；重点推动产业之间的联合重组，破除地区间的封锁和行业壁垒，推动出版传媒集团实现跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界的发展；重点推动出版传媒集团走出国门、走向世界，参与国际之间的竞争，提升中华文化的国际竞争力和影响力。2014年，国家新闻出版广电总局出台了《深化新闻出版体制改革实施方案》，明确指出国家政策将大力推动出版企业之间的兼并重组，鼓励和支持国有骨干出版传媒企业实现资本流动，打破地区之间的政策限制和行业壁垒，实施跨地区、跨行业、跨所有制企业的兼并重组，大力支持国有出版企业兼并重组非公有制文化企业。（五）出版传媒产业政策加快了产业的“走出去”步伐2003年我国成功加入世界贸易组织，经济体制改革和市场经济开始向纵深发展。随后召开的党的十六大提出了全面提高对外开放水平的策略，指出“适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，充分利用国际国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间，以开放促改革促发展”的方针政策。具体到文化产业方面，指出“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。进一步制定更加有效的文化产业政策，鼓励文化产业的发展，增强我国文化产业发展的整体实力和竞争力”，并指出“规范出版传媒市场体系，完善文化市场管理机制，为繁荣我国文化创造更加良好的社会环境”。由此开启了文化产业合法化发展的新时期，确立了文化产业独特而不可替代的战略地位。出版传媒产业的发展也进入关键时期，实现了由“相对封闭”向“逐渐开放”的转化，并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。2006年《新闻出版业“十一五”发展规划》总结了我国“十五”期间的成果，提出我国出版传媒产业要实行走出国门的方针政策。此后，我国针对“走出去”战略举行了一系列活动，如开展了北京国际出版论坛、北京国际图书博览会、中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会、法国图书沙龙等大型国际出版传媒文化交流活动，相关部门积极组织并参加了法兰克福国际图书博览会，进一步增进了国际交流，扩大对外开放并提升中国出版传媒的影响力，从而为中国出版传媒产业走向世界创造了有利的条件。政府部门对“十一五”期间的“走出去”战略制定了详尽的举措，以国际汉文化圈和西方主流文化市场为突破口，通过出版物“走出去”、版权“走出去”、新闻出版业务“走出去”和资本“走出去”的方式方法，提升中国出版传媒产业的国际竞争力和中国文明文化的国际影响力。实施“出版物对外推广工程”，广泛组织专家学者创作、翻译、出版有关中国历史文化、突出当代中国社会各个领域变化和成就的出版物，增加我国出版物的出口数量，2010年我国出版物出口量比2000年翻了一番。大力支持我国出版物版权的输出，运用国际外交手段扩大我国版权的输出数量，缩小我国版权引进与输出之间的差距，“十一五”时期结束时版权输出计划达到3000种。制定相关的政策鼓励新闻出版单位和个人运用各种方式，如合资、合作、参股、控股、收购等方式在国外建立出版、印刷复制和发行等机构，开展新闻出版传媒的相关活动，提升我国出版传媒产业在国际市场的份额。建立大陆与台湾的出版传媒产业合作，增强中华民族的文化认同感和凝聚力，双方合作共同开发国际市场，共同发展民族出版产业。2011年，《新闻出版业“十二五”发展规划》提出出版传媒产业应该积极运用国际和国内两个市场、两种资源的力量，促进出版传媒产业走向国际市场，成为国际文化市场的重要主体。2012年，《关于加快我国新闻出版业“走出去”的若干意见》对党中央、国务院和各相关部委已经制定实施的相关“走出去”的扶持政策进行了总结，建立了系统的“走出去”战略政策体系。2011年党的十七届六中全会确定建设文化强国，提高中国文化的对外开放程度，提高中华文化的国际影响力。党的十八大以后，中华民族的伟大复兴成为我国经济社会发展的最终追求，中国出版传媒产业贸易的定位更加全面综合，国家进一步认识到出版传媒产业的发展既是占领国际市场、参与国际化竞争的途径，也是增强国家文化软实力、服务国家外交路线的综合战略。如2014年开展的“丝路书香”工程已经成为带动国家“一带一路”经济战略实施的重要举措。作为扶持出版传媒产业的重要措施，十几年来国家政府推出了一系列保障项目，如“中国图书对外推广计划”“经典中国国际出版工程”“中国文化著作翻译出版工程”“中外图书互译计划”“中国出版物国际营销渠道拓展工程”“重点新闻出版企业海外发展扶持计划”“边疆地区新闻出版‘走出去’扶持计划”“图书版权输出奖励计划”“中华图书特殊贡献奖”等国家级重点项目，形成了以政府扶持为主体的坚固保障体系。从出版传媒产业政策可以看出，产业的“走出去”导向非常明显，具体策略的引导作用效果非常好，出版传媒产业出版物的数量在逐渐增加，出版物的质量也有明显提升，中国出版物的国际影响力逐渐提升。三出版传媒产业政策安全存在的问题从以上对出版传媒产业政策的态势分析可以看出，出版传媒产业政策对产业的发展起到了重要的推进作用，这也是我国出版传媒产业在改革开放以来获得快速发展的重要原因。但是我国出版传媒产业政策在实践中也表现出一些不足和需要改进的地方，例如，政策的科学性和合理性还有待提高，政策的执行力和效能还需要大力提升，出版传媒产业的发展还存在一些政策的障碍，等等。（一）出版传媒产业政策过于原则化，可操作性较差出版传媒产业政策指导性强，过于原则化，执行力度偏小。比如，从深化出版传媒产业体制改革方面的政策，到出版传媒产业“十一五”规划和“十二五”规划，政策关注的重点基本包括出版体制改革、产业结构升级、新闻出版“走出去”等几大项，对出版传媒产业发展方向的指导性很强，但是政策的规定不具体，落实过程中许多需要解决的问题没有具体规定，这给政策的执行带来了难度，以致政策流于形式无法落实。可见出版传媒产业政策在产业的保护和扶持方面，指导性的意见和建议较多，具体执行的政策措施偏少，并且对出版传媒产业的保护和扶持力度不够，致使产业的发展受到限制和制约。（二）出版传媒产业政策缺乏一定的稳定性和连续性，政策多变政策是在国家特定的经济、政治、文化等历史条件下制定的，因此政策也必将随着历史条件的变化而变化，这是政策必要的演变过程。正如大卫·赫斯蒙德夫所指出的：“政策既是对社会文化、经济和技术状况的回应，也是结果。”[8]改革开放以来，我国出版传媒产业随经济的发展和文化体制的改革获得了较快发展，出版传媒产业政策也随着国家重心的变化和产业的发展而不断丰富。有些出版传媒方面的政策较好地保持了政策的延续性和稳定性，但是还存在部分政策的措施和内容变化过快，甚至给民众一种朝令夕改、无所适从的感觉。部分出版传媒产业政策是为了解决某一时期的特殊问题而临时制定的，政策出台前的基础调研工作不足，政策目标的设定不明确，没有考虑政策的长远影响，致使政策改变频繁，影响政策的落实和产业功能的发挥。（三）出版传媒产业政策之间的分散性强，系统性差从现有的出版传媒产业政策和法律法规管理框架来看，各分行业的管理体制比较分散，这虽然有利于专业化分工管理，但不利于推动各分行业之间的跨行业整合。出版传媒产业中纵向管理的立式结构带有明显的行政区隔特征，不利于出版资源的整合管理，不同地区的出版传媒产业有不同的政策，也不利于形成全国统一的出版传媒产业市场。出版传媒产业的发展不是孤立和分散的，其各分产业之间以及与其他产业之间都必须协同发展。出版传媒产业政策的制定紧跟中央确定的文化产业的发展方向，但政策之间的协调性和系统性较差，分散性强，不利于出版传媒产业的整体发展和协调统一。部分出版传媒产业政策制定的专业性过强、运作的程序过于复杂，出版传媒企业在执行中花费的成本太高，甚至不敢问津，其政策的使用水平和使用效用有待提升；出版传媒产业政策发布的部门过于分散，政策之间的协调性不够，造成政策之间存在矛盾，减弱了政策的有效程度。（四）出版传媒产业政策制定和执行的公平性有待提高部分出版传媒产业政策内容上存在重视国有出版企业，轻视民营出版企业的现象，部分出版传媒产业扶持政策明显针对大型出版集团，小型的民营企业被排除在政策扶持之外。例如，在实施中国出版物“走出去”战略工程中，有倾向性地建设和打造一批拥有自主知识产权和核心竞争力的外向型的重要出版基地、重大出版工程和知名出版品牌，致使出版企业在市场竞争中出现地位不平等的现象。（五）出版传媒产业政策对调整出版产业的市场化程度还有待完善计划经济体制下的出版业出版资源是按照部门、行业和行政的条块化格局进行配置的。虽然改革开放后出版传媒产业体制改革的力度逐渐加强，但是出版传媒产业的资源配置依然存在许多问题，比如，出版传媒资源在地区之间存在封锁现象，出版传媒行业之间存在壁垒，出版传媒产业中同业之间存在无序恶性竞争，等等，这些现象的存在或者蔓延都对我国出版传媒产业市场的秩序造成严重的伤害，其后果是出版传媒企业规模相对较小，出版传媒产业的资源比较分散，难以形成较大规模的资源整合，更难以产生具有强大影响力的出版传媒企业。四对策和建议（一）坚持培育出版市场体系，加快出版产业体制改革的政策创新出版传媒产业的市场体系是出版传媒产业发展的重要阵地，因此建立健全的现代出版传媒产业市场体系是出版传媒产业健康快速发展的基础。出版传媒产业政策体系在产业价值取向上要以市场为导向，以建立健全现代出版传媒产业市场体系为核心。自我国2003年启动出版传媒产业体制改革以来，出版传媒产业领域在转企改制方面实现了顺利转变，在跨媒体、跨地域、跨所有制兼并重组方面实现了资本的顺利融合。但是在此基础上，如何进一步实现出版传媒产业管理体制的完善，如何更好地培育合理的出版传媒产业市场体系，是继续扶持出版传媒产业健康发展的关键问题。如何通过转企改制实现出版传媒产业的繁荣和发展，转企改制后的出版企业如何实现良性发展，这是出版传媒产业政策制定者必须思考的问题。出版传媒产业要逐步与市场、资本、产业接轨，要解决市场主体缺位的问题，通过政策创新扶持和鼓励改制后的出版企业健康发展，尽快成长为合格的市场主体，为建立统一、开放、竞争、有序的现代出版传媒产业市场体系打下稳固的基础。深化出版传媒产业体制改革，需要进行以下产业政策创新：一是加强出版企业与金融资本的融合，减少政策限制，通过政策创新允许民间资本的进入；二是加快出版传媒产业的结构调整和优化升级，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代出版传媒产业市场体系，促进出版传媒产业内部各种生产要素的合理流动；三是积极运用互联网等高新科技，提高数字化出版产业的发展水平，大力开发新兴的出版传媒产业业态。（二）实现出版传媒产业政策制定的开放透明，加强政策的公平性实现出版传媒产业政策制定过程的公开透明，提升政策决策的民主化水平，是转变政府职能、增强国家治理能力的必然要求，也是完善出版传媒产业政策体系的客观需要。当前我国出版传媒产业政策的制定决策过程依然局限在政府内部，没有形成相关利益者参与的开放型民主决策机制；出版传媒产业政策体系以宣传文化系统为主；政策制定主要依靠官员、专家等少数人通过文件起草、会议研讨等途径进行；政策执行和监督主要通过下发文件、资金申报划拨、上级督查督办、财政审计等政府内部行为实现