世博前夕推进中心城区旧房成套改造的建议

世博前夕推进中心城区旧房成套改造的建议

中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声上任伊始即视察了上海市的一些旧住宅区，对上海还有这么多市民仍生活在条件如此之差的破旧房屋中十分感慨，并提出必须把解决人民群众最关心、最直接、最现实的实际问题，作为工作的重点和中心。近年来，徐汇区对旧房改造十分重视，从起步时仅“穿衣戴帽”的屋面“平改坡”发展到目前内外结合及环境兼治的“小区综合整治”，改造内容不断扩大。最近又试点了家庭卫生设施改造，成套改造也有了实质性的进展。我们认为，在上海世博会前夕，旧房改造工程的推进，不仅能够改善城市环境和市容市貌，而且符合节约“办博”、绿色“办博”的精神。对此，我们强调如下几点。一必须充分认识旧房改造的重要意义1.旧房就地改造，必将逐步成为旧区改造的重心旧改地块拆迁开发建设、旧房就地改造和历史建筑的保留保护是旧区改造的三大模式。徐汇区作为上海的中心城区，土地资源十分稀缺，经过多年的旧区改造，能够吸引社会力量参与进行拆迁开发建设的大型地块越来越少，而剩余地块的原居住密度高，无法通过开发来平衡资金的零星地块成为“难啃的骨头”，唯有通过政府投资方能启动。而根据我区的经济实力，也不可能在短期内对所有旧房进行拆迁改造，只能在原有基础上进行有限改善、适当提高。因此，随着拆迁改造项目的减少和重大市政建设项目的完成，旧区改造的重心必将逐步转移到旧房就地改造上。2.旧房就地改造，能缩小居住差别，使各阶层群体和睦共处拆迁改造需将大部分原有居民迁移至边远地区，而旧房就地改造，可让原有不同阶层群体居民继续在原地生活，在居住条件普遍得到改善的同时，让各阶层人士继续共享地区成熟的配套设施等公共资源，有利于他们在互相接触和交融中促进城市和谐。3.旧房就地改造，是建造一流国际化大都市的重要内容之一上海要成为一流国际化大都市，必须进一步改善城市景观与环境，这不仅需要建造现代化的高楼大厦，同时也必须改造居住条件、外观与环境均较差的旧房，使各类房屋共同体现城市新面貌。具有各个不同时期建筑特征的老建筑积淀了城市发展的深厚历史底蕴，保留与改造老建筑，能很好地延续城市的历史文脉，使我们的城市更加丰富多彩。4.旧房就地改造，能确保房屋的安全性，提高房屋的抗震防灾能力旧住房基本上为砖木或砖混结构，根据该二类建筑的正常使用寿命分别为50年与70年计算，一些早期建造的旧住房已经超过了正常使用年限，有些已步入风烛残年。特别令人担忧的是，限于当时的设计标准，房屋未经过抗震设计，也不符合现行的消防、环保等规范要求，因此，一旦发生较强烈的地震或其他突发性灾害，首当其冲受损的就是这批旧房。旧房就地改造是在原有房屋的基础上针对房屋存在的问题进行综合改造，以期提高房屋的内在质量与使用功能，延长房屋的使用寿命。当前的科学技术水平已完全可以通过房屋结构加固，使旧房的结构安全性和抗震防灾能力达到现行规范要求。二旧房就地改造存在的难点1.居民的不理解与意见难以统一由于旧房改造是居民们千载难逢改善居住条件的机遇，因此部分居民就会产生能在居住上一步到位的想法，希望将旧房拆除重建，而不考虑现行的城市规划条例是否允许、原有居民如何安置、改造资金如何落实等问题，甚至认为一切都应该由政府大包大揽，居民不该出一分钱。因此，经常会出现部分居民对旧改不理解、不配合的情况，使旧改难以进行。根据规定，旧房改造必须取得所有居民的签名同意方可进行，而居民在利益重新分配面前，难免会过多地考虑个人利益，特别在目前《物权法》实施的初期，居民的财产权利和维权意识大为高涨，顾全大局的意识往往不够。在“平改坡”综合改造中，居民得益较为均等，因此征求居民意见时较易通过。而在旧房成套改造中，由于改造条件的限制，每户获利程度肯定会有差别，这就容易引起居民间互相攀比与心理上的不平衡，有些甚至为了一墙之争，闹邻里纠纷，最终改造因个别居民的过高要求而搁浅。因此，要得到全体居民同意是成套改造的第一大难点。2.相应的政策法规不全我国作为一个法治社会，任何工作都必须在法律框架下进行。然而，旧房成套改造的政策研究和出台始终处于滞后状态，这使旧房成套改造工作缺乏相应的政策法规支持。如原旧房成套改造必须套用新建房屋的规划管理条例，使许多旧房因房屋间距问题而无法改造，甚至引起行政诉讼。市政府[2005-37]号文下达后，允许将旧改房屋间距缩小到1∶0.9，使部分旧房改造得以继续进行。但是，随着时代的发展和人民生活水平的提高，旧房成套改造已不能满足于内部简单分隔等低标准的改造，而要向抽户拔点、原拆原建等较高标准的改造发展。但由于缺乏这方面的政策法规支持，工作也就难以开展。3.改造资金难以筹集目前旧房成套改造已由政府出大部分的资金，居民需从维修基金中支付部分改造费用，扩大面积的还需支付面积差价。由于非成套旧住房以经济困难者、出租户和老年人实际居住为主，因此大部分住户经济不富裕，改造资金支出较为困难。当然也不排除部分居民只想躺在国家身上，借口经济困难而不愿支付改造款的现象。特别困难的是，部分房屋维修基金缺乏或不足，房屋的业主方不愿出资，造成改造资金无法筹措落实。三破解难题的对策关于旧房成套改造政策和方向方面的难题，我们认为不妨采取以下一些办法进行破解。1.不能提倡以牺牲环境换面积在成套改造中，由于原公用面积过小，因此居民和改造实施单位都希望通过房屋加层、拓宽等手段增加房屋面积。但受规划管理条例和消防等要求的限制，很难获得审批通过，于是，相关方面往往寄希望于政策上的突破。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，改善居住条件不仅包括房屋内部，同时也包括小区的整体环境。因此，旧改中对房屋间距的限制完全是必要的，不能提倡以牺牲环境换面积，否则就会影响房屋的居住环境，甚至引起不必要的行政诉讼，规划管理等部门还是必须按现行的旧改政策进行把关。而对于容积率和户型面积规格等问题，可以根据原小区的实际情况适当放宽政策，不能按新建房屋的标准去苛求。2.原拆原建应视作修缮行为由于房屋所用建材均有自然老化的现象，因此任何结构形式的建筑均有一定的正常使用寿命。而目前需进行成套改造的旧住房，由于建造年代较早，相当一部分已超出了正常使用寿命。只是由于规划等限制和动迁难等因素影响，只得采取“破衣服上打补丁”的做法，不仅无法提高内在质量，有时改造费用比新建还大。因此，对具备规划许可条件的旧住房，可以考虑试点拆落地改造，使旧房通过改造真正升级换代，彻底更新。在上海房屋的维修史上，素有拆落地大修的做法，对于一些房屋结构损坏严重、修理价值不大的房屋，采用拆落地的方法，基本上按原样予以重建，此方法可视作修缮行为，按房屋翻建要求申请规划执照。然而，根据目前的规划管理条例，只要属房屋拆落地重建，即使全部按原样修复，也必须按新建房屋的现行规划、消防等管理条例的要求进行请照。由于目前的管理条例已远严格于当时建造房屋时的要求，因此，法规限制已成为旧房拆落地改造中难以逾越的禁区。我们建议，有关管理部门能否根据旧改的实际情况，在房屋外形不升高不扩大并征得全体改造房屋居民同意的前提下，将原拆原建视作修缮行为，使旧住房拆落地改造起死回生。当然，原拆原建改造的试点最好在成片小区中进行，以免少数房屋与周边形成强烈反差，可能引起不良的社会效果。3.旧房改造应统一规划，分批实施在旧房成套改造中，往往遇到部分房屋因原公用厨卫面积过小，受规划控制，无法进行加层拓宽，而抽调户又缺乏置换房源等情况，使改造难以进行。但邻近的其他改造房屋还有一些挖潜可能，通过部分房屋的扩建加层，能够筹集部分动迁房源。因此，若将旧改房屋统一规划，然后分片实施，通过改造区域内的挖潜和房源调剂，可能使原本无条件改造的房屋得以绝处逢生，整个改造小区全盘皆活。同时，拆落地扩建改造也可与廉租房建设相结合，多余房源由政府收购作为廉租房，解决未通过土地拍卖不能列为商品房的难题，一举两得。4.将保温节能作为旧房改造的重要内容随着国际社会对节能减排的重视，我国也将建筑的节能保温列为旧房改造的内容之一。建议在旧房成套改造中，一并考虑旧房的节能保温改造，政府对此在资金上应多加支持。这一做法利在当代，功在千秋。四关于旧房改造资金筹措的建议1.拓宽筹资渠道，吸引区属国企参与旧住房改造属于政府行为，财政应当加大投入，并做到专款专用。但政府财力毕竟有限，用途广泛，同时也必须体现公益性和合理性，因此不可能在旧改上过分投入。特别是成套改造中的部分独用房屋已成产权房，政府更无义务包办。因此，对能够通过加层、拓宽或拆落地改造的旧住房，只要能利用新增面积平衡改造资金并获得微利的项目，政府要给予政策上的优惠，通过吸引开发商特别是区属国企参与，拓宽社会资金参与面。2.对低收入家庭差额房款的解决方法对于在旧改中一些低收入家庭难以支付差额房款的居民，应动员其继续拥有使用权，差额房款由产权人支付。同时，应动员困难户的亲属，动用其公积金账户存款为困难户支付改造差价。对于纯老年人住户，也可建议其与亲属书面协商，司法部门免费公证，在不损害老年人利益的前提下，以出让或部分出让旧改成套后可购买的房屋产权，换取亲属的资助。3.应适当提高增量面积和可售公房的收费标准根据沪府发[97-12]号文件精神，增量房屋建筑面积在8平方米以内的，按1295元/平方米计算，超过8平方米部分，按照当年公有住房出售方案中规定的市场价2364元/平方米购买。该方案制定至今已逾十年，市场上的房价已翻了几番，由于该价格与市场价相差甚远，多拿1平方米就等于得到了上万元，因此居民竭力想多争面积。建议有关部门积极向上级反映，适当提高增量面积收费标准和可售公房购买标准，使经济困难者不再想超越自身经济实力