国研专稿适龄幼儿数减少背景下统筹优化学前教育资源的建议

内容摘要：根据测算，“十四五”期间适龄幼儿数和在园幼儿数将持续减少，全国学前教育学位缺口将有望逐步缩小；不同性质幼儿园及在园幼儿数自2016年以来已呈现出不同的变化趋势；在园幼儿数减少带来的教职工分流和再就业压力仍在可控范围；在园幼儿数减少也将对“十四五”时期托育服务适度有序发展提出新的要求。有鉴于此，建议全面掌握在园幼儿数和学位缺口变化的结构和分布特点，科学研判人口变化带来的风险挑战；鼓励和支持幼儿园改善教职工与幼儿配备比例，及时把握学前教育提升质量的机会窗口期；做好托幼资源转化的可行性评估和政策储备，及时把握托育服务扩大供给的机会窗口期；提前建立学前教育师资分流转岗机制，及时把握托幼行业人力资本统筹开发的机会窗口期。关键词：学前教育资源，在园幼儿，学位缺口，教职工，托育服务《2021年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有学前教育在园幼儿①4805.21万人，比上年减少13.06万人，这是2004年以来我国在园幼儿数的首次下降。在学前教育毛入园率②不断提升的情况下，适龄幼儿数下降③是在园幼儿数减少的主要原因，但学位缺口问题仍然存在。从近期及未来出生人口变化趋势看，“十四五”期间适龄幼儿数仍将持续下降，学位缺口将有望逐步缩小，由此带来的学前教育资源统筹优化问题需要高度关注。一、“十四五”期间全国学前教育学位缺口将有望逐步缩小《中国教育统计年鉴(2020)》显示，全国共有学前教育在园幼儿4818.26万人。分年龄看，2岁及以下79.6万人，3—5岁4542.21万人，6岁及以上196.45万人。另据《中国统计摘要(2021)》，2020年，我国2岁人口(即2018年出生人口)1523.4万人，3—5岁人口(即2015—2017年出生人口之和)5302.5万人，6岁人口(即2014年出生人口)1897.3万人，由此可以得到2岁、3—5岁和6岁的入园率依次为5.23%、85.66%和10.35%。需要指出的是，涉及教育口径下的人口数和实际普查统计的人口数历来都有差异④，因此，这里进行了适当调整，通过上述方式对分年龄的入园率进行估计。假定2岁和6岁入园率在“十四五”期间均保持2020年的水平，首先可以得到2021年3—5岁入园率为88.13%。同时，假定2022年和2023年的全国出生人口均保持2021年的水平(即1062万人)。据此，我们可以分三种情境⑤对2022—2025年全国学前教育学位缺口情况进行测算(如图1所示)。情境一：假定到2025年3—5岁入园率达到90%，则2022—2025年平均每年在2021年的基础上增加O.50个百分点。2022年3—5岁入园率88.63%，在园幼儿数4470.93万人，3—5岁人口数4753.70万人，学位缺口282.77万个。2023—2024年学位缺口仍然存在。2025年在园幼儿数3200.66万人，3—5岁人口数大致为3326.10万人，学位缺口仍有125.44万个。情境二：假定到2025年3—5岁入园率达到95%，则2022—2025年平均每年在2021年的基础上增加1.75个百分点。2022年3—5岁入园率89.88%，在园幼儿数4530.36万人，3—5岁人口数4753.7万人，学位缺口223.34万个。2023—2024.年学位缺口仍然存在。2025年起，学位开始富余，在园幼儿数3366.97万人，3—5岁人口数大致为3326.10万人，学位富余40.87万个。情境三：假定到2025年3—5岁入园率达到100%，则2022—2025年平均每年在2021年的基础上增加3个百分点。2022年3—5岁入园率91.13%，在园幼儿数4589.78万人，3—5岁人口数4753.70万人，学位缺口163.92万个。2024年起，学位开始富余，在园幼儿数3835.73万人，3—5岁人口数3729.60万人，学位富余108.83万个。2025年，学位富余207.17万个。二、幼儿园及在园幼儿数呈现“两增一减”的变化趋势2020年，我国学前三年毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)和公办园在园幼儿占比依次为85.20%、84.74%和50.63%，如期实现2018年11月颁布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出的学前三年毛入园率达到85%的普及目标、普惠性资源覆盖率达到80%的普惠目标和公办园在园幼儿占比原则上达到50%的结构性目标。2021年，上述三项指标进一步提升至88.10%、87.78%和51.88%。事实上，2016年⑥以来，不同性质幼儿园及其在园幼儿数已呈现出不同的变化趋势(如图2、图3所示)。其中，公办园从2016年的8.56万所增至2021年的12.81万所，增加了近一半，在园幼儿从1976.20万人增至2493.18万人，增加了1/4左右；普惠性民办园从5.80万所增至11.66万所，翻了一倍，在园幼儿从994.30万人增至1725.02万人，增加了近3/4；营利性民办园从9.62万所减至5.01万所，减少了近一半，在园幼儿从1443.36万人减至587.01万人，减少了近六成。值得注意的是，民办园及在园幼儿数的变化情况以2019年为界大致分为两个阶段，前半段稳步增加，后半段逐渐减少。综合普惠性民办园和营利性民办园的变化情况，或可得出这样的结论，即前半段的稳步增加主要得益于普惠性民办园及在园幼儿数的增加，后半段的逐渐减少则主要受到营利性民办园及在园幼儿数持续减少的影需要指出的是，随着经济社会发展和收入水平提高，家庭购买高端学前教育服务的意愿和能力也越来越强，营利性民办园特别是高端民办园，由于其提供的是基于供求关系、服务质量的“选择性”服务，在满足这部分家庭需求方面仍有一定优势。而普惠性民办园由于现有的认定标准和扶持政策还不够完善⑦，与公办园事实上存在着场地、投入等资源配置差距，这些年取得的发展成果还相对薄弱，短板和缺项还不少，质量也不够高，接下来面临的在园幼儿数减少的挑战将比营利性民办园更为严峻。三、在园幼儿数减少带来的教职工分流和再就业压力仍在可控范围2020年，我国幼儿园教职工共有519.82万人，其中，专任教师291.34万人，保育员108.54万人，二者的占比分别为56.05%和20.88%。假定2021年的占比保持不变，根据《2021年全国教育事业发展统计公报》公布的幼儿园专任教师数(319.10人)，可以得到2021年幼儿园教职工和保育员分别为569.31万人和118.87万人，以及全园教职工与幼儿比和全园保教人员(专任教师和保育员)与幼儿比分别为1：8.44和1：10.97。据此，我们同样可以分三种情境对2022—2025年幼儿园教职工与幼儿的配备比例进行测算(如图4所示)。情境一：假定到2025年3—5岁入园率达到90%，同时2022—2025年幼儿园教职工及保教人员数保持2021年的水平，则2022—2025年的全园教职工与幼儿比和全园保教1：8.12、1：5.62和1：7.31。情境二：假定到2025年3—5岁入园率达到95%，同时2022—2025年幼儿园教职工及保教人员数保持2021年的水平，则2022—2025年的全园教职工与幼儿比和全园保教1：8.44、1：5.91和1：7.69。情境三：假定到2025年3—5岁入园率达到100%，同时2022—2025年幼儿园教职工及保教人员数保持2021年的水平，则2022—2025年的全园教职工与幼儿比和全园保1：6.74和1：8.76、1：6.21和1：8.07。根据教育部2013年印发的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》关于不同服务类型幼儿园教职工与幼儿的配备比例，即便参照全日制幼儿园的标准(即1：5—1：7和1：7—1：9)，虽然2022—2025年在园幼儿数将出现一定规模的减少，但由此带来的教职工分流和再就业压力仍在可控范围，基本可以通过改善幼儿园教职工与幼儿的配备比例在幼儿园内部统筹解决，且大致在2023年就能达到配备比例的门槛要求，为进一步提高学前教育师资配置能力提供空间。值得注意的是，2016年以来，民办园教职工和保教人员数的变化情况同样以2019年为界大致分为两个阶段，前半段稳步增加，后半段逐渐减少。与此同时，公办园教职工和保教人员数则持续稳步增加。进一步改善幼儿园教职工与幼儿的配备比例，对营利性民办园和普惠性民办园而言，均意味着办园成本的进一步增加，且后者的成本压力会更大。因此，在园幼儿数减少带来的民办园教职工分流和再就业问题，仍须在幼儿园内部统筹解决的同时，努力寻求新的解决办法。四、在园幼儿数减少对“十四五”时期托育服务发展的影响分析当前，各地正在按照“十四五”规划提出的每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的目标，多渠道增加托育服务尤其是普惠托育服务供给，其中，就包括鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班。截至2021年底，我国每千人口拥有托位数已由2020年1.8个增至2.03个左右，据此可以得到托位总数大致为286.76万个。据测算⑧，到2025年对应的全国托位数约为636.17万个，还存在349.41万个左右的托位数缺口，2022—2025年平均每年需要增加87­35万个。现实中，幼儿园开设托班这种“托幼一体化”模式往往比那些只提供3岁以下婴幼儿照护服务的托育机构更受家庭青睐，因此，这也将对“十四五”时期托育服务适度有序发展提出新的要求。假定当年较上年减少的在园幼儿数与当年学位缺口之差，即为当年可转化的学前教育学位资源。据此，我们同样可以分三种情境对2022—2025年可转化的学位资源情况进行测算(如图6所示)。情境一：假定到2025年3—5岁入园率达到90%。2022年在园幼儿数较2021年减少334.28万人，如前所述，2022年学位缺口282.77万个，则2022年可转化的学位资源为51.51万个。依此类推，2025年可转化的学位资源大致为229.91万个。情境二：假定到2025年3—5岁入园率达到95%。2022年在园幼儿数较2021年减少274.85万人，如前所述，2022年学位缺口223.34万个，则2022年可转化的学位资源为51.51万个。依此类推，2025年可转化的学位资源大致为369.77万个。情境三：假定到2025年3—5岁入园率达到100%。2022年在园幼儿数较2021年减少215.43万人，如前所述，2022年学位缺口163.92万个，则2022年可转化的学位资源为51.51万个。依此类推，2025年可转化的学位资源大致为509.63万个。此外，考虑到大多数入托婴幼儿的年龄在2—3岁，根据国家卫生健康委2019年印发的《托育机构设置标准(试行)》关于托大班⑨的保育人员与婴幼儿的比例标准 (1：7)，可以测算出到2025年需要增加保育人员约49.92万人，2022年至2025年平均每年需要增加12.48万人。对于托育机构所需配备的保健人员、炊事人员以及保安人员等其他人员规模，可大致按照保育人员数的10%进行估算，即到2025年的总缺口数约为4.99万人，平均每年需要增加1.25万人。根据以上估算，到2025年实现“十四五”规划提出的托位数目标，需要增加托育服务人员约54.91万人，平均每年需要增加13.73万人。这部分人员需求缺口或将成为解决幼儿园特别是民办园在园幼儿数减少带来的教职工分流和再就业问题的重要渠道。五、统筹优化学前教育资源的建议一是全面掌握在园幼儿数和学位缺口变化的结构和分布特点，科学研判人口变化带来的风险挑战。无论是学前教育在园幼儿数和学位缺口的变化情况，还是幼儿园及在园幼儿数“两增一减”的变化趋势，甚至幼儿园教职工与幼儿配备比例的逐渐改善，反映的均是全国层面供给总量的变化特点。当前，我国城乡之间、区域之间甚至同一地区不同区位之间的学前教育发展仍不平衡不充分，“低价优质”的公办园等稀缺资源仍供不应求甚至“一位难求”，普惠性学前教育资源区域性、结构性矛盾仍较为突出。因此，不同区域、不同性质幼儿园的变化情况并不可能完全一致，必须在科学研判在园幼儿数和学位缺口变化的结构和分布特点的前提下，既要多渠道持续增加普惠性学前教育资源供给，也要有效应对学前教育资源利用不充分可能产生的各种风险，还要有针对性推动托幼资源的有序衔接与转换。二是鼓励和支持幼儿园改善教职工与幼儿配备比例，及时把握学前教育提升质量的机会窗口期。尽快完善对营利性民办园和普惠性民办园进行分类管理的基本制度、配套政策和认定标准，继续加大并落实对普惠性民办园的扶持力度，重点解决场地、投入等突出问题，降低办园成本，充分发挥财政资金对幼儿园主动改善教职工与幼儿配备比例的引导作用，尽可能在幼儿园内部统筹解决在园幼儿数减少带来的教职工分流和再就业问题，为进一步提高学前教育服务质量创造有利条件。三是做好托幼资源转化的可行性评估和政策储备，及时把握托育服务扩大供给的机会窗口期。尽快制定幼儿园开设托班的管理办法以及对师资、环境和课程等方面的要求，既体现0一3岁和3—6岁保育和教育的衔接性与连贯性，又能遵循3岁以下婴幼儿发展的特殊性。在科学评估区域内学前教育资源存量的前提下，鼓励和支持有条件的幼儿园开设招收2—3岁婴幼儿的托班。完善和落实已出台的各项普惠托育服务支持政策，统一规范包括幼儿园托班在内的各类托育服务价格，避免托育服务行业盲目扩张和价格恶性竞争，尽可能减轻幼儿园托班对托育服务市场的冲击。四是提前建立学前教育师资分流转岗机制，及时把握托幼行业人力资本统筹开发的机会窗口期。对确实无法在幼儿园内部统筹解决的富余教职工，要为其分流到托育服务行业再就业提供便利。一方面，要健全托育服务从业人员待遇和激励保障政策，推动建立基本工资标准和薪酬制度，探索建立托育机构人员岗位分级发展等制度，建立幼儿园师资转入托育服务行业的职称待遇衔接制度，畅通职业发展渠道，切实增强职业吸引力。另一方面，尽快完善托育服务从业人员职业素养的提升、考核与认定体系，依托公办托育服务机构和承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心等，建立幼儿园师资转入托育服务行业的转岗培训体系，加强岗前培训、定期培训和全员轮训等制度，不断提升职业技能培训质量，扩大合格托育服务从业人员规模。注释：①学前教育在园幼儿含独立设置的幼儿园和其他学校附设幼儿班幼儿。②学前教育毛入园率是指学前教育在园(班)幼儿数(不考虑年龄)占3—5岁年龄组人口数的百分比。③《中国统计摘要(2021)》显示，2020年3—5岁年龄组人口数(即2015—2017年出生人口之和)5302.5万人，2021年3—5岁年龄组人口数(即2016—2018年出生人口之和)5171.4万人，减少131.1万人；如果将年龄组扩大至2—6岁，则从2020年的8723.2万人(即2014—2018年出生人口之和)下降至2021年的8291.4万人(即2015—2019年出生人口之和)，减少431.8万人。即便是根据2020年85.2%的毛入园率和2021年88.1%的毛入园率反推，适龄人口数也从5655.23万人下降至5454.27万人，减少200.96万人。④例如，根据2020年85.2%的毛入园率反推，3—5岁人口数为5655.23万人，但人口普查得到的该年龄组人口总数(即2015—2017年出生人口之和)为5302.50万人，二者相差350多万人。⑤《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求到2035年全面普及学前三年教育，国家“