北京市应对人口老龄化战略思考和政策建议

北京市应对人口老龄化战略思考和政策建议

作为中国的首都，北京市的社会转型和人口转变均领先于全国，在1990年就已进入老年型社会，领先全国平均水平近10年。积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，是党的十八提出的重大战略部署。本文在深入分析研究的基础上，对北京市老龄事业发展现状、问题以及对策建议进行了深入思考，并提出了应对人口老龄化的对策建议。一北京市人口老龄化及老龄事业发展现状（一）人口老龄化现状人口老龄化是社会进步过程中必须面对的现实。目前，北京市人口老龄化加速特征显著，与日本20世纪80年代中期水平大致接近。总体表现出以下特征。1.老年人口基数大截至2013年底，全市60岁及以上户籍老年人口为279.3万人，比2012年增加16.4万人，占总人口的21.2%；80岁及以上户籍老年人口为47.6万人，比2012年增加4.8万人，占总人口的3.6%（见表1）。北京市人口老龄化程度仅次于上海（25.7%），居全国第二位（全国平均14.3%）。表12013年北京市按不同年龄划分的户籍老年人口构成2.人口老龄化程度区域差异大北京市户籍人口老龄化程度在区域分布上表现出明显的“内高外低”。在全市16个区县中，60岁及以上户籍老年人口排在前三位的是朝阳区、海淀区和西城区，分别为48.3万人、42.5万人和33.7万人。60岁及以上户籍老年人口占该区县总人口比例排在前四位的是丰台区、东城区、石景山区和朝阳区，分别为25%、24.2%、24.2%和24%（见表2）。表22012～2013年北京市分区县户籍老年人口变动情况3.人口老龄化发展趋势严峻当前，全市每年净增老年人口15万人。预计到2030年，全市老年人口将超过500万人，即每4个人中就有1名老年人。预计2050年老年人口规模将达到最高峰670万人，即每3个人中就有1名老年人（见图1）。外来人口对常住人口老龄化的影响呈现出“削峰填谷”效应，即低峰时期更低，高峰时期更高。图11990～2050年北京市常住人口老龄化发展趋势4.养老压力逐步加大社会抚养系数增加，独居老年人数量增多。按15～59岁劳动年龄户籍人口抚养60岁及以上户籍人口计算，北京市2013年总抚养系数为46.5%，其中老年抚养系数为31.5%，比2012年增加2.1个百分点（见表3）。户籍人口中纯老年人家庭人口为48.8万人，占老年人口总数的17.5%，比上年增加0.4万人。表32009～2013年北京市户籍人口抚养系数比较（二）北京市老龄事业发展状况北京市坚持以人为本、城乡一体、适度普惠，加大财政投入和政策创制力度，建立了城乡一体的养老保障制度，确立了“9064”的养老服务模式，形成了社会化养老服务格局。1.完善社会保障体系，实现制度全覆盖（1）健全养老保险制度。北京市建立了企业职工基本养老保险制度、机关事业单位退休制度、城乡居民养老保险制度和福利养老金制度，形成了有机衔接、覆盖全民的养老保险制度。享受基本养老保险待遇的有1311.3万人，月人均养老金为2773元，居全国前列。享受城乡居民养老保险待遇的有180.05万人，月人均为460元。52.09万名老人享受标准为每人每月310元福利养老金。（2）完善医疗保障政策。北京市建立了以城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险为内容的医疗保障体系。享受基本医疗保险的退休人员有249.76万人，在社区医疗机构门诊费用报销90%，定点医疗机构门诊费用报销85%以上，住院费用报销95%以上；参加新农合的老年人为59.1万人，住院补偿比例为50.86%%，门诊补偿比例为36.83%，人均筹资标准为680元；享受城镇居民医疗保障的老年人有18.8万人，门诊费用650元以上报销50%，报销额封顶线为2000元；住院费用1300元以上报销70%，报销额封顶线为17万元。（3）实施老年人社会救助措施。北京市建立了城乡低保和农村“五保”供养制度，老年低保对象为41811人，占低保总数的25.3%，城市家庭低保标准为月人均580元，农村家庭最低标准为月人均460元。农村“五保”对象中的老年人为3000名，平均供养标准为每人每年11879万元。开展计划生育家庭奖励扶助和特别扶助，享受奖励扶助、子女伤残死亡特别扶助老年人数分别为34464人、22042人，扶助标准为每人每月100元（奖励）、160元（伤残）、200元（死亡）。（4）推进老年社会福利适度普惠。向32476名90岁及以上老年人发放高龄津贴3781.1万元。办理老年人优待卡26.1万张（包含为符合条件的外埠老年人办理的8.8万张），将百岁老年人补助医疗制度享受人群扩展到95岁及以上老年人，全年为2841人次高龄老年人补助医疗费用741.7万元。北京市还建立了养老服务机构综合责任保险和老年人意外伤害保险制度。2.构建社会养老服务体系，满足多元化养老服务需求北京市确立并完善“9064”养老服务模式，初步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。（1）大力发展居家养老服务。落实《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，建立养老券服务制度，每年向40万名符合条件的高龄老年人和重度残疾人发放4.5亿元养老券，发展服务商1.5万家，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等6大类110项服务。建立了“养老餐桌”3669个，托老所3727个，缓解了老年人吃饭难、社区托养难的问题。为全市所有街乡镇配备养老（助残）无障碍服务车。开展养老（助残）精神关怀服务，为20多万名老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器。（2）完善社区养老服务设施和功能。北京市发挥辖区养老机构辐射作用，利用空闲床位为社区老年人提供短期入托服务，派遣养老护理员上门照料护理老年人。鼓励社会力量兴办社区老年护理服务机构，培育了一批专业养老服务公司，向老年人提供康复锻炼、慢病护理等专业服务。改扩建市、区老年医院，鼓励综合医院建设老年康复单元，部分二级医院改建成康复医院或开设中期照护病房（即康复病房），社区医院开设老年家庭病床。（3）加快建设养老服务机构。北京市建立了政府办养老机构财政分级投入，居住区配套建设养老机构资助，低保家庭生活不能完全自理老年人入住补助制度（每人每月1100元）等，完善社会办养老机构建设资金支持和运营补贴政策，出台养老机构服务质量星级评定奖励政策，激发了社会投资的积极性，有力地促进了养老机构快速发展。2007～2013年，养老床位从3.8万张增加到8万张。（4）开展社会敬老优待服务。北京市出台了《关于加强老年人优待工作的办法》，对全市60岁以上老年人实行多项优待政策：65岁以上老年人可免费乘坐公交或游览公园；60岁以上老年人可免费游览博物馆、文化馆；社区服务中心、公共体育场馆、社会法律服务机构、大中型医疗机构，为老年人提供优先或优惠服务。全市包括外埠老年人在内的200万名65岁及以上老年人办理了优待卡，500多家公园、景区、博物馆等场所提供免费或优惠服务。（三）健全老龄工作体系，夯实工作基础（1）加强老龄工作机构建设。市级层面建立了市老龄工作委员会，作为议事协调机构，主管副市长任主任，由44个成员单位组成，其办事机构市老龄办设在市民政局。16个区县、街乡镇均成立了老龄工作委员会。全市共有各级老年协会6192个，覆盖90%以上的社区（村），参加人数为44万人；各类老年社团组织有5321个，参加人数为43万人。（2）建立资金保障机制。建立了市级养老服务工作专项资金，规模为5.2亿元，包括财政一般预算资金（1.2亿元）、福利彩票公益金（3.655亿元）、残疾人就业保障金（0.345亿元），通过以奖代补、购买服务等方式，用于养老券结算、“养老餐桌”和托老所奖励、社会办养老机构运营补助等项目。二北京市人口老龄化对经济社会影响的风险分析人口老龄化带来的影响，不只涉及老年人自身，更涉及经济、政治、社会等诸多方面。本研究重点分析人口老龄化对经济发展、社会保障、社会服务三个方面产生的影响。（一）人口老龄化对经济发展的影响分析1.劳动力资源供给减少随着劳动力人口进入老年期，劳动适龄人口比重下降，影响劳动力的有效供给。据统计，到2013年，中国劳动力总量、劳动力资源总量达到顶端，之后劳动力资源、适龄劳动人口逐步下降。另外，人口老龄化将造成劳动力年龄结构老化，表现为中青年劳动力比例下降和高年龄劳动力比例加大。这种变化将影响劳动力技术更新和产业结构调整，影响劳动生产率的提高，并可能造成社会的结构性失业，从而放缓经济发展速度。与全国一致，北京市将不可避免地面临劳动力适龄人口比重下降的问题。2.劳动力人口负担加重北京市老年抚养比持续上升，特别是近两年增幅更大，必将加重劳动年龄人口的负担，使社会负担加重。老年人的赡养费，在城市主要是由社会负担。在农村虽然当前老年人主要靠子女负担，但随着养老保险制度的建立和发展，今后也主要由社会负担。这样就必然影响国民收入分配，增加社会消费基金，减少积累基金，对国民经济发展不利。3.储蓄和投资减少老年人口比例提高会减少储蓄，而且随着年龄提高，储蓄率会不断降低，大大影响总的储蓄水平。同时，由于生理因素的作用，老年人疾病增加、自理能力下降，甚至需要将过去储蓄的资金用于消费，进一步降低全社会的储蓄率。老年人口的增加也会导致国家消费基金增加、积累基金和投资减小。国家拿出大量资金改善老年福利设施，支付养老金和医疗保障金，导致政府支出增加，但在生产劳动领域纳税人减少，为了增加税收，政府只能提高税收比例。这不仅会降低劳动者的积极性，还会增加企业负担，对经济长期发展不利。4.经济结构调整变化人口老龄化改变了消费结构，而消费结构变化将影响产业结构、产品结构、就业结构、投资结构，从而引起整个经济结构的调整和变化。老年人具有特殊的物质和精神需求，老年人口数量不断增加，其消费、需求在社会市场总消费、总总需求中所占的比重越来越大，将会形成满足老年人特殊需求的新型产业、新行业。预计到2020年，北京市老年消费市场规模将达到1000亿元，约占全市地区生产总值的3%，养老服务业的潜在就业需求将近200万人。养老服务业具有培育成为首都服务业发展的新增长点的充分条件，是前景广阔的高成长性的新兴行业，对推进经济结构调整、加快转变经济增长方式具有重要意义。（二）人口老龄化对社会保障体系的影响分析1.增加了养老保险支付压力2006～2012年，北京市基本养老保险参保率由91%增长到97.4%，基金收入增长了2.4倍，累计结余增长了4.9倍（见表4）。表4北京市2006～2012年基本养老保险支出情况伴随人口老龄化和老年人口高龄化进程，人均预期寿命延长，北京市领取养老金的老年人快速增加，养老保险基金支出成倍增长。2006～2012年，本市领取养老金人数、月人均基本养老金水平和年基本养老金支出分别增加了30%、102%和180%。尽管近几年养老保险基金结余呈现快速增长的趋势，但随着本市外来人口趋于稳定，参保率达到最大，缴费人数不再增长（2012年参保人数比2011年下降了63万人），基金收入增速放缓，人口红利逐渐消失，养老金压力将越来越大。假设退休时间不变、领取基本养老金人员为老年人口的80%、养老金水平年均增长10%，预计2020年全市老年人口为400万人、养老金支出为2000亿元，2030年老年人口为500万人、养老金支出为6700亿元，将带来巨大的财政压力。2.对医疗保障制度提出了挑战老年人是易患病的特殊群体，60岁及以上老年人疾病频率指标、疾病严重程度指标以及门诊、住院医疗服务利用指标都明显高出其他人群，老年人口年患病率高达39.2%，是年轻人的6.5倍。2010年[1]本市常住老年人口年人均医疗费为10617元，总花费为261.3亿元，占当年全市总额的32%。同时，人口老龄化对医疗保险基金收入及开支也产生了影响。当前基本医疗保险制度实行“现收现付”制，通过代际转移来保障老年人。人口老龄化将使劳动适龄人口减少，从而减少缴费人数，使基金收入减少，也会增加支出。3.加大了社会救助需求在社会保障制度尚不健全的情况下，老年人应对生活风险能力弱，特别是农村老年人养老金水平低，医疗保险报销比例低，更容易陷入“因病致贫”“因病返贫”的状态。据调查，2010年北京市老年人月均收入为1899元，其中农村老年人为547元，城市老年人为2288元。有17%的老年人自认为家庭经济困难，其中农村老年人（34%）明显高于城市老年人（12%）。目前老年人除了按照1.05～1.15的救助系数享受低保和慈善医疗救助外，低保家庭救助项目如教育、住房、就业、采暖等，对老年人并没有特别针对性。另外，随着计划生育家庭父母逐步进入老年期，独生子女家庭扶助人数每年以11%的速度在增长。4.增大了福利资金筹集难度北京市老年人社会福利，是指在养老保险、医疗保障、社会救助等制度保障之外的，为提高老年人生活质量而提供的资金和服务，包括高龄津贴、养老服务补贴、老年人社会优待等。据统计，全市每年用于老年人社会福利的资金支出约为20亿元。其中，老年人社会优待服务，年均支出10亿元；养老助残服务补贴，年均支出4.5亿元。随着本市老年人口数量增长，社会福利水平提高，建设适度普惠型社会福利制度要求覆盖面继续扩大，现有的公共财政对老年人社会福利的支出压力将进一步增大。（三）人口老龄化对养老服务体系的影响分析1.传统家庭养老面临困境按第六次人口普查数据，北京市平均每个家庭户的人口为2.45人，比第五次人口普查时的2.91人减少了0.46人，家庭规模日趋小型化，老年空巢家庭比例上升。随着第一批独生子女的父母逐步进入老年阶段，“四二一”家庭、“失独”家庭的养老风险逐步累积，养老问题将成为影响广泛的民生问题。同时，随着老年人对生活质量的要求不断提高，特别是病弱老人的康复照料、高龄老人的生活照顾、空巢老人的精神慰藉等问题变得日益严重，传统家庭养老必须转向社会化支持下的居家养老，以避免大量老年人在家庭养老中陷入孤立无援的境地。2.社区居家养老发展缓慢依托社会化服务，在社区实现居家养老，是目前老年人最愿选择的养老模式（95%以上）。本市社区居家养老起步较晚、发展程度还不高。具体表现在：服务内容单一，老年人急需的康复护理、日间照料、医疗保健等服务缺乏；服务设施不足，功能不完善，规模小、条件差，社区共享资源没有得到充分利用。例如，社区托老所只有3727个，每个社区不到1个，部分托老所由于硬件不全、服务不专业，成为空壳；服务组织不健全，规模化、规范化的服务企业、社会组织较少；城乡发展不平衡，农村居家社区养老服务设施、资源和队伍更加缺乏，面临的问题更为突出，如养老（助残）券在偏远农村地区买不到服务。3.机构养老要更加符合社会需求目前，全市养老床位总量严重不足。2013年底运营床位仅为8万多张，1000名老人平均拥有床位数仅30张，远低于发达国家50～70张的平均水平，养老床位使用率整体不高。在政府办养老机构中，除市属4家机构的床位使用率较高外，区县、街道（乡镇）均较低，特别是乡镇办养老机构的使用率仅为45%；在社会办养老机构中，个人是主体，但使用率最低，仅为41%。在区域分布上，城区（东城、西城）养老服务需求巨大，但空间有限、建设成本高，机构数量和床位严重匮乏，1000名老人拥有养老床位数仅为7张；而偏远区县，如昌平、房山、平谷、怀柔、密云、延庆等则相对过剩，造成全市养老床位结构性短缺和资源闲置并存。在床位功能上，护养型养老床位比重过低，数量不足，不能满足高龄、失能等老年人需求。（四）人口老龄化对养老服务业发展的影响分析1.养老服务业发展中的政府定位不清，政策取向不明政府既是政策制定者，又是服务提供者和监管者，存在政策“缺位”和职能“越位”问题。养老服务业没有明确的行业、职业界定和规划目标，缺乏整体推进的顶层制度设计，多样化养老服务需求与市场供给单一、滞后的矛盾日益加大。政府直管直办公办养老机构，运营管理机制模式单一，财政资金投入大，占用公共资源多，但运营效率不高。2.养老服务业社会化程度较低，社会主体作用未能有效发挥社会资本占养老服务投资的比例较低，社会力量进入养老服务业的积极性没有被充分调动。社会养老服务供给主要集中在养老机构，社区和居家养老服务供给较少。养老服务市场开发程度低，养老服务产品内容匮乏，品类不丰富，服务内容与老年人需求存在着一定程度的错位。养老服务业经营管理人员缺乏，尤其是精通市场规则、资本运作和企业管理的特殊人才匮乏。养老服务专业人才比较少，专业护理员、社工数量极度缺乏，流失率大。目前全市专业养老护理员仅有5000名，平均每1000名老人中不足2名。3.养老服务业产业化发展缓慢，市场化程度不高养老服务业尚未纳入本市国民经济和社会发展总体规划，行业发展的导向性不够明确，市场定位不清。在工商登记中还没有社区托养、家庭护养等服务类目，无法获批经营许可，造成部分养老服务实体资质不明，存在服务安全隐患，影响了更多的养老服务组织进入该行业。市场化程度不高，市场运营机制尚未建立，社会办养老机构面临较高的用地成本、不完全的市场定价和竞争机制，使其在市场竞争中不能与政府办养老机构享受平等的机会和同等的待遇，导致社会资本缺乏后续投资的积极性。受传统消费观念和养老方式的影响，老年群体潜在消费能力尚未得到释放，存在不愿消费、不知消费和不敢消费的心理，使得养老服务产业发展迟缓。三应对人口老龄化的战略思考和政策建议未来20年将是老龄化顶峰到来的前期。如何适应老龄化社会的发展，让老年人生活得更加幸福，更加有尊严，将是政府、社会、家庭需要携手共同解决的重大社会问题。（一）创新养老工作理念面对挑战，必须创新观念，把握定位，调整发展战略和工作思路。1.老年人由包袱转向财富一般认为，老年人纯属消费人群，是社会资源的占用者、影响社会发展的“包袱”。当前全市人均预期寿命已接近82岁，大多数老年人处于低龄阶段，依然身体健康、精力充沛，有的经验丰富、有技术专长，热心参与社会事业。老年人越来越被视为有待开发的人力资源，可以通过照顾孙辈、再就业、参加志愿服务等，充分发挥老年人的潜能，让老年人成为可持续发展的资源。2.养老服务由事业为主转向事业与产业并重受传统观念的影响，政府存在认识上的误区，认为养老服务属于福利事业，习惯于直管直办，致使养老服务发展较慢。养老服务具有事业和产业的双重属性。将养老服务作为一个新兴社会服务业，纳入全市服务业发展大局，可以进一步拉动内需、扩大就业、有效缓解养老服务市场供需矛盾。3.养老服务提供主体由政府一元转向社会多元长期以来，政府是养老服务唯一的提供主体，养老市场相对封闭，造成养老服务覆盖面窄、内容单一、供给不足、效率不高等问题。调动社会力量共同参与，是突破养老服务发展瓶颈的必然选择。今后，政府不能再包办养老服务，行业服务主体从先政府后社会，到优先考虑运用市场机制，逐步形成政府主导、以社会为主体的养老服务发展格局。4.养老工作体系由分散转向体系化养老服务体系建设是一项系统工程。必须探索新的养老服务管理和运行机制，明确政府、市场、社会、家庭等各个主体的职责定位和功能作用（见图2）。其中的首要前提是明确政府的职责和定位，合理划分基本与非基本养老服务。政府的主要责任是保障基本服务，但供给方式应该由直办转向社会力量间接提供；对非基本养老服务，政府主要通过放开和培育市场、加强行业指导和管理等手段，引导老年人直接通过市场方式获得。图2养老服务管理体制和运行模式（二）推动人口老龄化与经济协调发展解决老龄化问题的根本出路在于发展经济，增强抵御风险的能力。1.制定更合理的人口政策适度的人口数量和合理的人口结构是经济社会协调发展的前提。北京作为特大型城市，既要控制人口数量、提高人口质量，又要防止老龄化速度过快和老年人口比重提高过快。在合适的时间，逐步放宽人口生育政策，这样既可以降低人口出生率下降速度，又可以缓解人口老龄化所带来的劳动力供给不足、出生婴儿男女性别严重失衡等问题。2.积极开发老年人力资源积极营造开发老年人力资源的良好社会氛围，通过老年人自我能力再开发，以延缓劳动力老化，实现“老有所为”。北京是高技术、高科技集中地区，人员素质相对较高。要采取税收优惠等政策，鼓励在企业管理、生产技术和专业知识方面有特长的老年人，组织起来发展老年经济实体，这样既可为社会发挥余热，也能增强老年群体自身的经济保障能力。3.适时推迟退休年龄退休年龄应该随着人口平均寿命的延长而延长，实行低龄老年人就业。事实上，本市存在有岗无人或有人无岗、就业岗位短缺与就业岗位空缺、招工难与失业并存等现象。老年人就业可弥补劳动力市场结构性矛盾，解决“有事没人干”的问题，校正劳动力供求的错位。通过推迟退休年龄，使更多的纯低龄老年消费者变为物质财富的生产者，减缓退休金支出的压力。4.刺激老年消费引导老龄群体树立正确的消费观念，研究并分析老年消费特点和层次，区分生存、发展、享受等不同层次的养老需求，开发适合不同身体特征、不同收入水平、不同生活地域的老年人消费的产品，扩大老年人消费。（三）完善基本养老保障制度构建多元化、多层次的混合型老年保障体系，把人口老龄化带来的经济保障压力化解在一个责任共担、纵横交错的安全网络之中。1.完善养老保障制度巩固“职工+居民”的养老保险新格局，努力实现人群全覆盖。开展本市机关、事业单位养老保险制度改革，推进机关、事业单位退休金制度与职工基本养老保险制度的并轨，实施社会统筹与个人账户相结合的基本制度。倡导个人储蓄养老，大力推进企业年金，研究建立机关事业单位职业年金。健全城乡社会保障待遇标准正常增长机制，提高养老保险待遇标准。2.创新医疗保险制度探索建立一个以社会医疗保险为主体，以商业医疗保险相补充，包括医疗福利和医疗救助在内的多层次医疗保障体系。研究职工基本医疗保险、居民医疗保险和新型农村合作医疗保险关系的转移接续及异地结算。建立老年人健康档案，降低老年人慢性病患病率和生活活动的失能率，提高老年人的生活和生命质量。借鉴先进经验，研究建立老年长期护理保险制度。3.加大老年人救助力度建立低保标准与经济发展、财政承受能力相适应的调整机制，对老年人适当提高调整系数。建立贫困老年人应急救助制度，对因病致贫或因突发事件陷入特殊困难的老年人给予应急救助。适当提高农村“五保”老人供养标准和医疗报销比例。扩大享受农村计划生育家庭奖励扶助待遇的范围，提高奖励扶助金和特别扶助金的水平。4.推进适度普惠的社会福利体系建设根据老年人需求，不断拓展服务范围，增加服务项目，提高服务保障标准，完善各项福利政策和制度安排，构建起与首都经济发展水平相协调的老年福利体系框架。采取政府财政拨款、集体投入、发行福利彩票、社会捐献、服务收费等多元化的筹集方式，形成多种所有制形式共同发展的格局。（四）着力构建社会养老服务体系完善养老服务网络和相关服务标准、运行机制和监管制度，努力构建以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑的“9064”养老服务格局。1.调整“9064”养老服务战略前些年，我们重点发展机构养老，有效缓解了集中养老服务的供需矛盾。社区居家养老发展滞后，是整个养老服务体系的短板。要将工作重心转向社区居家养老服务，在每个社区或街道单元建立起比较完备的服务网络，让老年人在家或就近享受专业服务。同时，强调体系建设和资源整合，促进社区、居家、机构养老服务三者融合发展。2.加快发展社区居家养老服务街乡镇在整个养老服务体系中处于承上启下的关键环节。要按照“抓中间、带两头”的思路，通过新建、改扩建和完善功能等形式，在街乡镇建设养老照料中心，辐射居家养老，补充机构养老。鼓励社会力量建立一批小型社区养老机构，扶持有专业规模的养老服务商开展连锁经营，就近提供全托和居家养老服务。3.加强养老机构建设管理增加床位总量，按照全市4%的老年人入住机构养老的规模，实现到2015年养老床位总量达到12万张，1000名老年人拥有床位达38张；到2020年，床位总量达16万张，1000名老年人拥有床位达40张。优化空间布局，中心城区以发展中小型养老机构为主；郊区适度发展大型养老机构。调整结构类型，重点发展护养型养老机构，在新审批建设