上海原水供给区域合作探讨

上海原水供给区域合作探讨

即使没有人类的生产、生活影响，自然生态系统的客观规律决定了山林地区的水要优于平原地区的水。随着人们生产、生活水平的提高，追求优质原水资源的需求，将促使城市产生向城市区域外的山林地区（或其他优质水源区）寻找优质水源的需求和冲动。一国内外原水供给区域合作案例1.美国纽约市的原水供给纽约市用水主要靠克鲁顿、凯兹基尔和特拉华3个供水系统提供。2004年纽约市供水和水质报告显示，该市约94%的水来自凯兹基尔和特拉华供水系统，5%的水由克鲁顿供水系统的12个水库提供。这3个供水系统的水源区，不属于纽约市辖范围，是距纽约市160多公里、处于纽约市北面的林木茂盛山地。纽约市在此逐步建成了水库供水系统，为纽约市提供了99%的用水。2.中国义乌、东阳的横锦水库引水工程2000年11月24日，义乌和东阳签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议。协议规定，自2003年后，水库总库容2.8亿立方米水中近5000万立方米将被义乌市买走。东阳市同意以人民币2亿元的价格一次性把东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久用水权转让给义乌市。协议主要内容如下：（1）义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。（2）转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元的标准支付综合管理费（包括水资源费）。（3）从横锦水库到义乌引水管道工程由义乌市规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌承担。（4）东阳按义乌提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水，供水计划要做到每月基本均衡，原则上高低峰供水量在2倍左右，等等。这场全国首例水权交易，义乌市的支出包括：2亿元的买水钱，2.79亿元横引工程概算投资，以及建成后每年付给东阳500万元的综合管理费。按协议，2亿元分5次支付，分别是：签协议时，工程开工时，工程进行到一定程度时，工程正式完工时和正式通水时。横锦水库引水工程（简称“横引工程”）全长34.5公里，其中输水隧洞长30.5公里，管道长5公里。3.中国绍兴、慈溪的等价权交易2003年，绍兴市汤浦水库有限公司与慈溪市自来水公司签署了一份《供用水合同》。根据双方签订的《供用水合同》，自2005年1月1日起至2040年12月31日止的36年内，汤浦水库将向慈溪市提供每日20万立方米的引水权，以18年为界分两个阶段实施。第一阶段，慈溪市将投入5.14亿元建设50多公里的输水管线和水厂，并向汤浦水库支付水权转让费1.533亿元，此间慈溪可从汤浦水库引入12亿立方米优质原水，并另行支付水价。水价标准可享受汤浦水库三家股东单位执行的政府定价，并随政府定价的调整而调整。第二阶段的供水价格及补偿费再另行商定。根据绍兴市汤浦水库有限公司与慈溪市自来水总公司签订的供水合同：2005～2022年的18年中，绍兴将向慈溪供水12亿立方米，慈溪居民将与绍兴市民享受同水同价。输水管网由慈溪市自来水总公司自行投资、建设、运行和管理，原水价格执行绍兴市政府定价，与绍兴市民享受同水同价，工程全部费用约为5.14亿元，另外，慈溪方面还向绍兴一次性支付水库建设补偿费1.533亿元。二现有原水供给区域合作案例的经验总结1.市场化的运作模式水资源的区域协调有行政调节和市场调节两种方式，从产权理论的角度，在产权清晰的前提条件下，市场协调是实现资源帕累托配置的最有效方式。在义乌向东阳跨区调水的横引工程实际操作中，水权交易和供水企业的股权交易是紧密联系在一起的，并将买断水权和入股企业联系起来。义乌参与东阳横锦水库的改制和建设，2亿元相当于购买了企业的股权。义乌除了用2亿元向东阳购买水权外，其余的管道建设、自来水厂建设将依据市场原则，由义乌水资源股份有限公司投资具体运作。政府将在考虑各方利益的基础上制定水价，水资源股份有限公司的投资将视情况在未来逐步收回并取得回报。东阳市同意以人民币2亿元的价格一次性把东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久用水权转让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用水标准；义乌市从横锦水库一级电站尾水处接水计量，其计量设备、计量室由义乌方投资建设，双方共同管理。义乌市负责向供水方支付当年实际供水0.1元/立方米的综合管理费（含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。综合管理费中除水资源费应按浙江省有关文件规定中生活用水、其他用水的平均价进行调整外，其余费用一次商定；整个管道工程由义乌市投资建设，并负责统一规划设计；如因东阳市原因，未能按要求供水，则每少供1万立方米水，东阳市向义乌市负责赔偿1万元；如东阳市毁约，东阳市应双倍返还义乌市已支付的水权转让费，并双倍赔偿义乌市已投入的管道等工程费用及利息；如义乌市未能按合同规定时间付款，东阳市将向义乌市按日征收千分之一的滞纳金。逾期一个月以上，东阳市有权暂停供水，直至停止供水。此项水权交易是双赢之举。义乌市花2亿元购买水权，解除了经济发展的瓶颈，经济上也很合算，购买水权花的钱相当于每立方米4元，若要自己建库，即使再加2元也是不够的。东阳市转让给义乌水的成本大致每立方米1元钱，转让回报却是每立方米4元钱。2.遵循产权交易方式经济学的常识告诉我们，通过行政分配的方式调节水资源的分配是无效率的，在水资源成为一种稀缺要素的情况下，将会造成水资源的不足和浪费并存的现象。水资源的市场分配，必须遵循产权交易的市场方式。水的产权即水权，按照产权的一般概念，水权内容包括水资源占有、使用、收益和处分等权利。按照产权交易的一般理论，产权是可以分割出售的，考虑交易成本的情况下，还可以采用临时转让、产权主体合并等最为合算的交易形式。在纽约市的跨区引水采用的实际上是产权主体合并的方式，纽约市购买了克鲁顿、凯兹基尔和特拉华水源区的山林土地，从而自然而然地获得了水权；义乌的横引工程交易的是水资源的永久占有权利；慈溪向绍兴购买的则是一段时间（18年）内的水资源使用权利。在水权概念在中国还未完善、水权的界定和安排还不明确、规范的情况下，探讨适合中国水权交易的可操作形式，就显得十分重要。3.区域经济、社会合作水权交易通常涉及不同地区的利益。为了保证水质，保证供水地区经济、社会的发展和利益，促进水资源交易的顺利进行，不同区域之间的经济和社会合作就显得非常重要。为保护水源地，纽约市与不属于本市管辖的水源地区合作，实施水源地保护项目。在20世纪90年代初期，纽约市开始实施一项大胆积极的计划，即通过开展跨区域水资源合作，实施水源保护，提高城市饮用水水质。1997年，纽约市、凯兹基尔水系和特拉华水系的社区、美国环保署和纽约州签署了《协议备忘录》。根据《备忘录》要求制定规划，纽约市和纽约州有关部门投入约5亿美元，实施凯兹基尔和特拉华水系水源保护项目。流域保护计划虽然耗资5亿美元，但是，该计划的实施为纽约市节省了60亿美元水净化厂建设费用和每年3亿美元的运行维护费用。纽约市的跨区经济、社会合作，主要通过水资源管理战略来体现。针对流域内的主要污染源，纽约市制定了其水资源管理战略，由7个部分组成。（1）流域农业计划。纽约市和纽约州北部的权益持有者共同制定了这一自愿性的计划，计划实施合作伙伴——流域农业理事会，这是一个由多方利益相关群体参与的机构。纽约市出资通过流域农业理事会完成农场一级管理计划的制定，实施管理措施。这些措施包括：设置缓冲带和后退区，开展土壤保护性耕作和放牧，在河边设置篱笆，防止动物接近水体，建设用来防止水土流失的防护林，保护土壤的天然滤水能力，防止潜在致病污染源进入河道。到2001年，该系统内90%以上的农场都签订了相关合同，对农场进行了很好的管理。（2）水土保持与植被保护改良计划。该计划的实施费用由纽约市和联邦政府共同承担，通过向农民支付补偿金的方式，鼓励他们不在紧邻水体的缓冲带上进行农业生产活动，以恢复植被。（3）征地计划。纽约市政府同流域内环境敏感地带的土地业主进行协商，计划逐步收购这些土地，将这些土地建成徒步旅行区、乡间滑雪旅行区，提高这些地区的休闲旅游价值。1997～2004年的8年间，纽约市获得了凯兹基尔和特拉华流域的233万亩土地。（4）环境基础设施发展计划。纽约市政府同当地合伙人共同出资建设实施一系列项目，其中包括：对化粪池进行改造，对建筑物和附属设施进行改造，在几个主要区域内开展雨水收集处理管理实践，解决设施匮乏村落和社区内污水的收集处理问题。在特拉华、凯兹基尔流域内，不属于纽约市政府所有、排放总量占本区域总排放量60%的34个污水处理厂的业主已签署了《谅解备忘录》，参与改造计划，然后由纽约市政府出资设计并实施对这些污水处理厂的升级改造计划。改造完成后，设施的运行和维护费用由当地居民和纽约市政府共同承担。实施所有这些项目的目的是在促进凯兹基尔地区经济繁荣的同时保护水质。（5）环境和经济伙伴计划。该计划对特拉华、凯兹基尔流域各社区推动经济发展予以资助。根据《备忘录》中的规定，纽约市出资5900万美元成立凯兹基尔未来发展基金，作为流域社区经济发展的研究基金、赠款和贷款。该计划充分体现了经济可持续发展与环境可持续发展之间的重要关系。（6）新流域管理法规。新法规为污水处理设施的设计、施工和运行制定了标准，明确了化粪池设计标准和后退要求，要求在商业、居住、机构和工业项目中设置雨水收集处理设施。法规还规定，某些可能会对水质造成潜在不利影响的活动必须经过市政府审批后方可实施，并且还规定了审批和决定期限以及相关应急措施。法规还明确了申诉的权利。新法规极大地促进了纽约市饮用水源的保护工作，为居住密集区的经济发展和恢复社会经济活力创造了条件。（7）环境检测制度。水资源管理计划的目的是保护特拉华、凯兹基尔流域的水质。该系统的主要任务和目标有：①进行达标检测，以确保符合《备忘录》的有关要求；②开展监理检测，以优化水质、提高运行效率；③协助开展长期水质趋势的预测；④提供水质问题的早期预警。4.上级水利等行政主管部门的支持在中国水权制度未完善和水权市场未建立的情况下，上级水利等主管部门的协调和支持，对于跨区域调水或两地水资源交易的成功进行，具有不可替代的作用。尽管在上述两起浙江的跨区水资源买卖安排中，只看到了当地政府的身影，没有看到上级政府主管部门的直接介入，但从上级水利和其他政府部门多次在不同场合的支持行动中可看出，离开了上级水利主管部门的支持，水资源交易会难得多，交易成本会很高，甚至难以进行。从中国的现实情况看，越是基层地区间的跨区调水，越是容易进行，这一现象说明了当地政府在其中推动作用的巨大贡献；政府级别越高，越是不会介入具体事务，因而缺少上级政府协调的跨区水资源交易，就会因行政区划限制而被搁浅。三实现原水跨区域供给的难点和对策实现区域水资源的优化调度，是实现中国水资源可持续发展的手段之一。为提高原水供给的数量和质量，上海市曾做过跨区域调水的设想，这些方案主要有太仓边滩水库方案、引太湖水方案和新安江引水方案。这些设想方案最后都因以下种种问题和原因，而不了了之。（1）直接成本、费用问题。上海周边地区以浙江新安江地区的水源最为优质，水量也最为丰裕；该地区离上海240公里。粗略测算，从新安江引水到上海的容量造价每立方米约需5元。而青草沙水库以160亿元造价和5亿立方米库容计算，单位库容成本仅为3.2元。（2）水质和数量控制问题。这表现在两方面：一方面，目前上海水量总体上是充裕的，只是水质不优，但也可使人们达到合格、满意标准；另一方面，大多数市民对外来优质水未来的水质和数量可能会受控于人有一定的担忧。（3）行政区域分割限制。由于隶属于不同省市，跨区调水利益协调和各方面关系调整谈判的交易成本增加。特别是在水权市场和相关法规不完善的情况下，缺少行政调整手段，会使项目搁浅的可能性大增。在当前水权制度和实践都不完善的情况下，行政区域分割限制使跨区调水过程中的协商成本大大增加，而降低交易成本是推动水权交易发展的一个重要因素。（4）工程管理问题。原水输配管网的维护需要如同铁路网一样，要求对土地绝对的排他性使用。而原水管网的过程特点，又使土地被用做其他目的实际占用不可避免。在缺少相关保障法规和区域统一规划的情况下，管网的安全隐患增大。例如，根据上海市政府于1995年制定的《上海市原水引水管渠保护办法》：“引水管渠保护范围内的土地除准许用于种植外，确需实施与引水管渠平行或交叉的筑路、铺设管线等地下市政设施建设行为的，应当事先与市给水处协商，征得同意逼供内采取加固措施后，方可办理建设工程审批手续。”2.实现原水资源跨区调配的对策和思路（1）完善综合成本测算体系。忽略了水质差异的原水供给成本的比较，并不能得出科学合理的结论，比较结果必然是本地供水更为经济合算的结果。科学合理的原水供给比较体系应该是综合成本测算体系，它至少应该包括以下几个部分：①水质成本，即为达到同类水质的处理成本；②工程成本，即水资源的收集和输送成本，是一个与空间地理位置密切相关的变量；③社会成本，这是一个水务体系的外部成本，最为复杂和难以计算，也最易被忽略，即当实际最终用水水质差异造成的社会运行成本差异，类似于优劣润滑油给机器造成的磨损差异，包括：低水质造成的水务体系本身运行成本增加，用水对象成本的增加，用水人健康的受损，城市形象的降低，等等。（2）加强区域合作。由产权的市场交易方式可看出，水资源的跨区交易，是有利于交易双方地区利益最大化的。上述水资源的交易案例也说明了这一点。跨区调水也有利于促进两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展。通过区域合作，加强区域间经济、社会