上海生态之城建设的国际对标分析及对策建议

上海“生态之城”建设的国际对标分析及对策建议

2011年，《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“建设资源节约型和环境友好型城市，努力使我们的家园更加生态宜居，实现城市可持续发展”。在资源环境底线约束更加趋紧、生态环境质量与市民期盼仍有较大差距的背景下，以建设美丽中国为目标导向，2016年，《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出要顺应市民对美好生活的追求，推进绿色发展，共建生态宜居家园，建设美丽上海。2018年，《上海市城市总体规划（2017～2035年）》[1]明确要把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。从“两型城市”到“美丽上海”再到“生态之城”，逐步回答了建设怎样的上海式生态文明、上海在生态文明建设中怎样做好“排头兵”的重大理论和实践问题。当前，上海正处于全面推进“五个中心”、“三大任务、一个平台”建设，强化“四大功能”的关键阶段，如何在新的发展战略机遇期，将“生态之城”建设目标与新的使命担当紧密结合，与贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念紧密结合，切实推动以生态环境高水平保护促进社会经济高质量发展，成为本市“生态之城”建设推进工作的重中之重。一生态之城的特征内涵早在20世纪70年代，“生态之城”由联合国教科文组织发起的“人与生物圈”计划提出，并逐步受到全球广泛关注。国内外专家学者对生态城市的定义不尽相同，但都将城市作为一个生命体、有机体，强调了城市发展过程中要协调好“人—社会—经济—自然”四者之间的关系，实现资源的高效利用，保护好生态环境，达到经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环的高度和谐统一，使城市成为老百姓的幸福乐园[2]。基于对国际同类城市的调研分析，“生态之城”建设普遍体现出“三高”特征。一是生态环境的高品质。顶级全球城市二氧化硫（SO2）年均浓度普遍低于10微克/米3，细颗粒物（PM2.5）普遍低于15微克/米3；地表水环境质量普遍达到我国III类或II类水及以上标准；绿化覆盖率普遍达到50%以上[3]。除了实现让居民“呼吸上新鲜的空气，喝上干净的水，吃上放心的食物”外，近年来这些城市在提升生态空间和资源的可达性方面也做了诸多有益尝试，如纽约提出开放90%水域用于市民开展娱乐活动，伦敦将公园绿地服务半径与公园绿地面积对应，形成较为精细的半径覆盖体系。二是经济发展的高质量。把生态绿色理念融入城市规划、建设和管理全过程各环节，普遍形成了城市功能协调、结构布局合理、产业集约高效的城市发展格局，呈现出优质高端第三产业占据主导地位、环境基础设施完善、能源资源循环利用率高、要素生产率高等特征。高效率的经济增长同时也有效支撑了城市能源基底的清洁化，进一步保障了城市生态环境的高品质。三是社会公众的高素养。欧美日等地区的发达城市在生态环境治理方面普遍经历了从政府自身改良，到政府与社会关系改良，再到加强社会自治的过程。社会有机体更加健全，社会公众普遍具有较高的生态环境保护素养和行为意识。二上海建设生态之城的长短板对标分析（一）长板分析回顾上海城市发展历程，上海“生态之城”建设的长板主要体现在四个方面。一是生态文明理念始终贯穿城市总体发展战略。从“资源节约型、环境友好型”两型城市到美丽上海和生态之城，从“绿水青山就是金山银山”到“人民城市人民建，人民城市为人民”，上海始终坚持把生态文明放在城市发展的突出位置，率先担当起新时代城市建设发展的新使命，坚持生态优先、绿色发展，努力做到生态惠民、生态利民、生态为民。全市2019年PM2.5年均浓度为35微克/米3（达到国家二级标准），较基准年2015年下降30%；AQI优良率为84.7%，较2015年上升9个百分点。地表水主要水体水质稳定改善，主要河流断面水环境功能区达标率为87.3%，其中，Ⅱ～Ⅲ类断面占48.3%，劣Ⅴ类断面占1.1%，均提前完成“十三五”规划目标[4]。2020年上半年，全市空气质量指数（AQI）优良率为85.7%，较上年同期提高4.5个百分点。主要河流断面水环境功能区达标率为96.1%，较上年同期上升12.2个百分点。Ⅱ～Ⅲ类水质断面占79.3%，较上年同期上升30.9个百分点。Ⅳ～Ⅴ类断面占20.7%，较上年同期下降26.6个百分点，无劣Ⅴ类断面。二是规范有序的环境治理体系初步形成。海纳百川的国际视野、规范有序的契约精神、相对较高的公民环境素养和强有力的社会组织动员能力，为持续推动上海城市绿色低碳发展转型奠定了良好基础。以垃圾分类的推进为例，自2019年7月1日起施行的《上海市生活垃圾管理条例》，全社会支持、参与度广泛，全市1.2万余个居住区达标率已由2018年底的15%提升到目前的90%，取得了良好成效，绿色时尚观念日渐流行，彰显海派特色的生态文化和生态治理模式初步形成。三是支撑未来可持续发展的绿色经济初具规模。轨道交通运营里程位居世界第一（2020年底将达到830公里），继续保持为全球最大的新能源汽车推广应用城市（累计保有量约35万辆）[5]，绿色建筑和装配式建筑规模全国领先，先进制造业占比不断提升，第三产业占比已达70%以上[6]，体现绿色转型发展的生态经济初具规模。四是全民共享的滨水绿廊空间初具雏形。黄浦江、苏州河两岸总计87公里的公共空间陆续实现贯通，为市民提供了方便可达的滨水公共空间。同时依托绿带、林带、水道河网、景观道路等廊道，打造具有生态保护、健康休闲和资源利用等功能的绿色线性空间（2019年底已建成881公里绿道），既为市民的高品质生活筑起绿色走廊，又激发了城市建设的绿色新动能，初显人与自然和谐的宜居之城风貌。（二）短板分析对比国内外同类城市，上海生态之城建设的短板主要包括四个方面。一是生态环境有待持续改善。生态环境质量与国际同类城市现状、上海城市目标定位和人民需求相比还有较大差距。空气质量改善成效不够稳固，复合型、区域性污染特征明显，PM2.5、NO2等主要污染因子还处于临界超标水平，臭氧污染风险日益凸显；部分河道在雨季还存在局部性、间歇性水质反复，河湖水生态系统比较脆弱，“消黑除劣”后富营养化问题逐渐成为水环境新矛盾；各类固体废弃物数量持续增长、种类繁多，处理处置能力相对不足的短板问题不容忽视；林地、绿地、湿地等生态资源总量相对不足，生态系统服务功能亟须提升。二是功能结构有待优化提升。总体上，上海仍处于城市能级和核心竞争力全面提升的关键爬坡期。功能定位上，上海全球城市架构已经基本形成，但城市能级和核心竞争力还不够，亟待大力推动科技创新，提升高端制造业竞争力，以强化“四大功能”为主要引领和突破口，大力推进“五个中心”建设。空间布局上，建设用地占比已达49.8%[7]，显著高于可比全球城市20%～30%的水平。产业结构上，重工业在全市工业中占比接近80%，如石化、钢铁两大行业产值占本市工业总产值的13%左右，但总能耗占规上企业能耗的70%左右，SO2、NOx的排放量分别占全市工业领域总排放量的55%和72%[8]。能源结构上，煤炭在全市一次能源中占比达30%[9]，天然气和可再生能源占比与顶级全球城市相比有较大差距。交通结构上，交通能耗保持刚性增长，道路交通“三高”（机动车数量高速增长、高强度使用、高密度聚集）问题较为突出，特别是重型货车保有量显著高于其他城市。三是发展效率有待进一步提高。上海经济社会发展水平较高，但经济增长的资源环境代价仍较大，属于“高投入高产出”城市，投入产出效率不高一定程度加剧了城市资源环境的紧约束。能源资源效率方面，虽然本市火力发电、精品钢等部分工业产品单位能耗指标达到或保持国内外行业先进水平，但受发展阶段、产业结构、工艺技术水平等影响，本市万元生产总值综合能耗仍为新加坡和纽约的4倍、香港的6倍、伦敦的6.5倍；单位生产总值水耗是纽约的10倍、新加坡的19倍、北京的2.5倍、深圳的3.8倍；单位土地产出仅为纽约的1/12、东京的1/5，单位建设用地产出仅为东京的1/5、香港的1/8、新加坡的2/7。全要素生产率方面，据上海市发展改革研究院分析，1992～2017年，全要素生产率（TFP）对上海地区生产总值增长的平均贡献率约为30%[10]，与发达国家60%以上的水平相比，在效率提升和创新驱动方面仍存在显著差距。四是生态环境治理体系有待健全。上海生态环境治理仍处于从被动应对向主动作为转变的过渡期。环境治理方面，长期以行政管制为主，主要以“规划标准+财政奖补+监督执法”的方式推进，多方合作、社会共治的体系尚未形成，生态环境治理对推进城市绿色发展转型所发挥的战略性、全局性、主动性引领作用相对薄弱。社会转型方面，全社会绿色生活消费方式转变仍处于探索期。长期以来，从国家到地方将推进生态绿色发展的重点都放在经济领域并侧重生产环节。实践证明，作为短板的消费领域问题不解决，绿色发展就难以落到实处。需要长期关注、持之以恒地从宣传教育、供给侧改革、管理体系完善、示范推广等多层次引导形成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。三推进上海“生态之城”建设的对策建议对照2035年“生态之城”建设目标定位，围绕“人民城市人民建，人民城市为人民”总要求，综合国内外实践，在上海自身长短板分析的基础上，笔者认为上海“生态之城”建设应在“抓环保、促发展、惠民生”三个维度共同发力，努力实现“三个提升”，即进一步提升生态环境品质，进一步提升绿色发展能级，进一步提升人民群众获得感，加快探索，走出一条符合超大城市特征的“生态之城”建设新路子，为人民城市建设和打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接中心做出更大贡献。（一）坚持以人民为中心，进一步夯实“生态之城”的绿色基底，更加突出市民可达性和获得感从单纯追求生态环境资源的规模提升，转向量质齐升，更加突出功能性和感受度，即加强各类生态环境资源的“可达性”（accessibility）。除逐步实现清洁的空气和饮用水人人可达共享外（目前本市PM2.5年均浓度为35微克/米3，已达到国家二级标准，2035年目标25微克/米3将达到世卫组织第二阶段标准，集中式饮用水源地水质达标率已达100%），需要进一步改善地表水环境质量，达到水域开放比例（供市民休憩），可划船、可游玩水体占比等亲民指标。生态建设方面，除森林覆盖率、人均公共绿地面积等指标外，增加公共开放空间5分钟步行可达覆盖率等指标，增加复合生态空间，优化生态格局，加强自然生态系统保护修复，强化生物多样性保护。农产品方面，进一步提供更加安全、更高品质的本地产农产品，让广大市民吃得放心。对此，需要进一步加快完善城市环境基础设施，重点是污水、污泥及固废综合利用和处置等基础设施和管理体系建设，完善城市绿色生态基础设施功能，因地制宜推进海绵城市、韧性城市建设。加强对绿色生产、生活方式的积极引导，尤其应将“无废城市”纳入上海“生态之城”建设目标，努力构建以强化循环经济产业链为支撑，以促进源头减量和过程协同为特色的“无废城市”管理体系，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，进一步充实并提升上海“生态之城”的内涵和外延。（二）坚持新发展理念，进一步提升城市发展效率，更加突出传统产业绿色赋能一是以资源环境的适度紧约束助推效率提升和高质量发展。更加重视对衡量经济质量指标的跟踪评估（如单位生产总值的直接物质投入量、全要素生产率等），服务提升四大功能，倒逼提升城市发展能级和核心竞争力。特别是针对临港自贸区新片区、一体化发展示范区等重点区域，严格对标国际最高标准、最好水平，坚持高质量发展、高水平保护和高标准治理，积极打造国家绿色高质量发展标杆。二是加快推进能源清洁化和高效利用。严格限制各类煤化工项目，严格控制全市煤炭消费总量，大力提升天然气利用比例，积极开发本地可再生能源，努力提升外来电中清洁能源比例。进一步加强余热利用、高效电机、变频调速、高效保温等技术应用，在全市范围内大力推进能源资源节约和梯级利用。三是加快提升重点产业绿色发展水平。积极推进钢铁、化工、石化等传统产业的“绿色化”技术改造和升级换代；加强各工业园区的循环化补链改造，引导创建一批“绿色示范工厂”，引导上海化工区等重点园区创建国家级绿色示范园区；以清洁生产一级水平为标杆，引导和激励企业采用先进适用的技术、工艺和装备实施清洁生产技术改造；系统谋划战略性新兴产业带来的废旧蓄电池、重金属、持久性有机物等污染防治。四是加快构建绿色交通网络。积极推动货运向公转铁、公转水方式发展，进一步提升铁路、水路货运比重；适当控制外高桥港区货运体量，优化外高桥港区周边集装箱货运场站布局，减轻对市区道路交通和移动源污染排放的影响；进一步加强本市交通组织优化、新能源车辆推广（特别是城市营运车辆的新能源替代）、交通出行方式优化等。五是加快推进绿色农业发展。进一步推广无农药、无化肥绿色农业，深化农业面源污染防治，创建一批生态循环农业示范区、示范镇、示范基地。（三）坚持全社会共治，进一步提升“生态之城”的治理能力，创造繁荣多元的生态文化坚持海纳百川的国际视野，秉承良好的营商环境、契约意识、法治意识等既有优势，以及相对较高的公民环境素养和强大的社会组织动员能力，在坚持政府承担环境治理主导责任和义务的前提下，进一步构建政府、企业和社会公众共同参与的现代环境治理体系。一是促进治理主体的多元化。为企业、社会组织和公众更广泛、更直接、更有效地参与环境治理提供制度保障和推进平台，充分激发释放各类市场主体活力，为各类环保产业、环保机构和民间组织的成长创造良好的外部环境。二是促进治理方式的多元化。加强市场机制的作用发挥，引导绿色生产，构建绿色供应链，推行“领跑者”等模式，推动企业由被动治污向主动治污转变。将与社会各界广泛沟通、协商作为推进环境治理的重要方式，鼓励村民委员会、城市居民委员会、业主委员会等社区组织在政府的引导和支持下充分发挥基层自治的重要作用。三是促进治理渠道的多元化。依法推进环境信息公开、环境保护公众参与，畅通民意表达渠道，完善社会公众和新闻媒体监督参与机制。针对固废资源回收利用、绿色消费等工作，建议通过直接拨款、间接补贴、税收优惠、授予合作伙伴资质等方式，提升企业、机构、个人参与环境治理实践的社会认同感，促进他们的自我价值实现，大力倡导绿色生活消费新风尚，加快形成彰显海派特色的生态文化体系。附表全球城市生态环境建设及绿色发展主要指标比较类型指标单位上海纽约伦敦东京巴黎环境质量类大气SO2年均浓度微克/立方米7

（2019年）3

（2019年）2

（2019年）3

（2017年）0.4

（2019年）PM2.5年均浓度微克/立方米35

（2019年）11

（2019年）12

（2019年）11.7

（2019年）12.4

（2019年）水溶解氧浓度毫克/升5.90（Ⅲ）

（2019年）7.07（Ⅱ）

（2016年）—7.40（Ⅱ）

（2018年）—高锰酸盐指数毫克/升4.45（Ⅲ）

（2019年）——4.75（Ⅲ）

（2015年）—五日生化需氧量毫克/升3.14（Ⅲ）

（2019年）——1.7（Ⅰ）

（2018年）—生态森林覆盖率%17.56

（2019年）24

（2017年）34.8

（2017年）37.8

（2017年）27

（2017年）人均公园绿地面积平方米8.4

（2019年）13.6

（2018年）25.5

（2017年）9

（2017年）16

（2017年）发展基础类产业产业结构—0.27∶26.99∶72.74

（2019年