发展规划咨询理论方法和实践

发展规划咨询理论方法和实践

第01讲发展规划咨询理论方法和实践（一）

发展规划概述

第02讲发展规划咨询理论方法和实践（二）

发展规划咨询相关理论（之一）

第03讲发展规划咨询理论方法和实践（三）

发展规划咨询相关理论（之二）

第04讲发展规划咨询理论方法和实践（四）发展规划咨询的常用方法

第05讲发展规划咨询理论方法和实践（五）

第06讲发展规划咨询理论方法和实践（六）发展规划评估的方法与实务

第07讲发展规划咨询理论方法和实践（七）发展规划管理的程序与要求

第08讲发展规划咨询理论方法和实践（八）发展规划概述

作为课程第一讲，主要是对发展规划的基本概念、发展演变有个轮廓性的了解。理解发展规划的概念与特征、功能与内容，掌握我国发展规划体系及演变过程，了解国外发展规划的概况。第一部分发展规划的概念与特征、功能与内容

1.对发展规划概念的理解。

发展规划是加强中央政府宏观调控，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责和能力的重要手段。

我们要特别注意“规划”与“计划”、“战略”、“政策”三个概念之间的区别。

相对于“计划”而言，“规划”更加注重宏观性、战略性、指导性。在实际工作中，往往将年度和年度以下的方案称之为“计划”，而将年度以上的方案成为“规划”。

相对于“战略”而言，“规划”是一定时期内实施战略的行动方案，在内容上应该比“战略”更具体，在时间上更具弹性。

相对于“政策”而言，“规划”是制定“政策”的依据和目标，而“政策”是实现“规划”的措施和保障。2.对发展规划特征的理解。一般具有五个特征：

（1）预期性，强调发展规划是对今后经济社会发展的谋划；

（2）层级性，强调发展规划具有行政层级的特点，有上位规划和下级规划之分；

（3）动态性，强调发展规划的制定和实施，需要根据外部环境和发展条件的变化，进行动态调整和修订；

（4）宏观性，强调发展规划涉及面广，需要处理好各方面关系。

（5）统领性，强调发展规划具有宏观引导、统筹协调的功能，对制订和实施政策措施发挥着综合协调的作用。3.对发展规划功能的理解

发展规划的功能主要表现在四个方面：

其一，综合协调功能。是指统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，实现国民经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。

其二，信息导向功能。是指集中展示政府对未来发展环境、发展趋势的分析和把握，提出经济社会发展战略、目标、重点任务和政策动向，从而为市场主体的生产、建设和经营决策提供引导作用。其三，政策指导调节功能。是指各级政府通过制定和实施发展规划，更好地正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，有利于促进经济社会全面协调可持续发展。

其四，引导资源配置功能。是指政府通过其直接掌握的公共资源的配置，引导、带动全社会资源的优化配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性和盲目性。4.对发展规划内容的理解

简要介绍一下发展规划的通常内容。一般是由五个部分组成：

首先，是分析发展条件。这是制定规划的依据和前提，主要包括发展环境、发展基础、存在问题等方面的分析。对于经济形势的判断，以习近平为总书记的党中央做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。要加强对经济新常态下的新挑战与新机遇、新特征与新趋势、新理念与新思维、新动力与新举措等知识的学习和理解。要重视坚持问题导向，准确把握区域经济社会发展中面临的新情况和新问题，为进一步提炼出规划的理念、目标、任务等规划内容打下坚实的基础。

其次，是确立发展理念。这是规划的“灵魂”。以习近平同志为总书记的新一届党中央将建设小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的治国理政重要方略。发展规划要贯彻落实好“四个全面”战略布局，结合区域发展实际，提出规划的发展理念，并体现到规划的指导思想、发展方针、指导原则之中。

第三，是确定发展目标。这是规划的核心。发展目标要紧扣主题、切实可行、功能多元。既要有发展性的目标，也要有约束性的目标；不仅要有时间性的目标，也要有空间性的目标；不仅要有定性的目标，也要有定量的指标。要特别注意的是，目标与指标的区别和联系。目标的包容性更强、更有原则，而指标是对目标的具体化和量化。

第四，是部署主要任务。这是政府贯彻规划指导思想和实现规划目标的重要抓手。在发展规划的主要任务中，要强化行动纲领的内容，突出战略性，使得规划真正成为各方面的行动依据。任务一般是分层次的，层层分解，最终要体现为实施具体的重点项目。

第五，是明确保障措施。为了保障发展规划的实施，需要综合运用法律、行政、经济和科技等多种手段，切实加强规划管理，引导社会力量，保障规划的顺利实施。在市场对资源配置发挥决定性作用的前提下，发展规划应尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法治等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。第二部分我国发展规划体系

我国实行以国民经济和社会发展规划（计划）为基本框架的规划体制，已经有60多年的历史。我国的发展规划体系，可以从规划层级和规划类型两个维度加以把握。

1.对我国发展规划层级的理解

根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），我国发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划三级。

其中，国家级规划，由中央政府部门制定，是最高层级的规划，关系到国家的全局和长远利益。国家级规划在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合，以保证国家级规划确定的目标和任务的实现。省（自治区、直辖市）级规划，具有承上启下的功能，在编制时既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发，充分体现地方特色；既要为编制市县级规划提供重要依据，又要注意与相邻地区的规划做到相互协调。市县级规划，是我国三级发展规划体系中的末端规划，也是最贴近群众、最具约束力、最具操作性的规划，同时也是相对薄弱的环节。目前，国家正在探索推进市县层面规划的“三规合一”或“多规合一”。在市县层面，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，形成“三规合一”。2.对我国发展规划类型的理解

我国发展规划按照功能不同，可以划分为总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划四大类。

其中，总体规划，即国民经济和社会发展总体规划，是战略性、纲领性、综合性的规划，是编制专项规划、区域规划和主体功能区规划，以及制定有关政策和年度计划的重要依据。以国家级总体规划的编制工作为例，是由国务院提出，国家发展改革委会同有关部门具体负责编制。专项规划，是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，是总体规划在特定领域的延伸和细化，因而必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。专项规划的编制主体是各级人民政府的有关部门。国家发展改革委在2007年印发了《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划﹝2007﹞794号）。区域规划，是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。由于区域规划跨行政区，涉及利益协调问题难度较大。在区域规划中，要着眼于发挥各个地区的比较优势，统筹安排好重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，推动提高区域的整体区域竞争力。近年来，中央政府出台了长三角地区等一批区域规划，特别重视创新跨行政区域合作机制。主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划，是其他各类规划中空间开发和布局方面的基本依据。2010年12月，国务院印发了我国首个《全国主体功能区规划》，该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。3.掌握我国发展规划体系的演变过程

自1953年开始，中央政府每五年制定一次国民经济和社会发展规划（计划）。60多年来，除了1963～1965年的国民经济调整时期以外，我国已经编制了12个“五年规（计）划”。重点要掌握改革开放后，发展规划的属性、理念、方法等方面发生的深刻变化。

“六五”计划（1981-1985年）。主要特点是，“以计划经济为主，市场调节为辅”，在社会主义计划经济的框架内，缩小指令性计划的范围，逐步扩大指导性计划和市场调节的范围，发挥市场调节的积极作用。但是，这种计划管理形式仍难以解决产需脱节、资源浪费、质量品种差、微观效益低等传统计划体制的固有弊端。

“七五”计划（1986-1990年）。遵循建设有中国特色的社会主义的总要求，以及对内搞活、对外开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制由旧模式向新模式转变。计划中增加了产业结构、体制改革和精神文明的内容。

“八五”计划（1991-1995年）。以1992年邓小平同志重要谈话和中央十四大为标志，在“八五”时期，我国改革开放和现代化建设进入新的阶段，确立了“对内改革、对外开放”的格局。“八五”计划的名称改为“计划纲要”，进一步增强了计划的战略性、宏观性，增加了民主法治的内容。“九五”计划（1996-2000年）。提出“两个根本性转变”，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；还提出了实施科教兴国和可持续发展两大战略，强化了科技教育以及人口、资源、环境的内容。

“十五”计划（2001-2005年）。坚持把发展作为主题；坚持把结构调整作为主线；坚持把改革开放和科技进步作为动力；坚持把提高人民生活水平作为根本出发点；坚持经济和社会发展结合起来。

“十一五”规划（2006-2010年）。首次将“计划”改为“规划”，在规划的内容和形式上，都呈现出一些新特点。尝试将发展规划与空间规划相结合，提出了主体功能区的思想。在表现形式上，采用“正文+专栏”的形式。

“十二五”规划（2011-2015年）。特点是坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定政策导向、设置规划目标、明确战略重点。

“十三五”时期。确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展的三大战略目标和任务。第三部分国外发展规划的概况。

从规划体制演变的脉络看，国外规划最早出现在工业革命时期。1920年，前苏联编制了历史上第一个国家规划——俄罗斯国家电气化8年至15年远景规划。1929年爆发的资本主义世界空前的大危机，在凯恩斯主义理论影响下，西方经济学家提出了“计划化”概念，在美国编制了“发展公共工程六年计划”等。二战后，为了推行马歇尔计划，许多国家都陆续制定了中长期经济计划。20世纪70年代，新自由主义流派乘势而起，主张经济自由，相信市场机制，反对国家干预。90年代后，新自由主义取代凯恩斯主义占据西方经济学的主导地位。在新自由主义思潮的影响下，前苏联和东欧国家经济快速转轨，西方国家中长期经济计划的功能逐步弱化。从主要国家的规划特定看：

德国：①形成了成熟的空间规划体系；②将促进均衡发展作为基本目标；③采用“开放式”的规划编制过程；④通过立法保障规划执行的严肃性。

美国：①规划流程上实行合理分工；②议会审议加强规划实用性；③规划实施注重动态调整优化；④规划追踪监测机制健全完整；⑤规划执行市场和政府各司其职。

法国：①经济计划逐步退出历史舞台；②国土整治计划得到重点发展；③十分重视大区的规划和实施。

日本：①重视经济社会发展的计划导向；②重视国土综合开发规划；③重视健全规划的审议机制和实施评价机制。

俄罗斯：①越来越重视制定全国性的总体规划；②通过专项规划具体落实总体规划；③具有转轨国家体制转换的鲜明特色。第一讲发展规划咨询相关理论（之一）

我们用两讲来学习发展规划咨询的相关理论。与发展规划咨询相关的理论，主要包括指导性理论和基础性理论两大方面。指导性理论是指党中央治国理政的指导思想，这是编制实施发展规划的基础，我们重点要学习新一届中央领导集体作出的“四个全面”的治国理政总体框架，以及科学发展观理论。基础性理论涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，我们重点来学习现代化理论、区域发展理论、经济发展理论和可持续发展理论。一、“四个全面”的治国理政总体框架

四个全面，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。“四个全面”的提出，完整地展现出新一届中央领导集体治国理政总体框架。“四个全面”，抓住改革发展稳定关键，统领中国发展总纲，确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、主攻目标，是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手。从时间轴来看，“四个全面”是在不同高层会议场合逐步提出的：（1）2012年11月，十八大提出了“全面建成小康社会”，即在建党一百年时全面建成小康社会；（2）2013年11月十八届三中全会提出“全面深化改革”。在全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革进行了全面部署；（3）2014年10月，十八届四中全会作出“全面推进依法治国”的战略部署。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出全面的战略部署；（4）2014年10月8日，习总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上，提出“全面推进从严治党”的要求，并对全面推进从严治党进行了部署；（5）2014年11月，习总书记到福建考察调研时提出了“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国进程”的“三个全面”；（6）2014年12月，习总书记在江苏调研时则将“三个全面”上升到了“四个全面”，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”，新增了“全面从严治党”；（7）2015年2月2日，习总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上的讲话中，首次在正式讲话场合集中阐述四者关系，宣示了“四个全面”已成为新一届中央领导集体治国理政的全新布局。“四个全面”的战略布局，蕴含了深刻的战略思想。将全面建成小康社会定位为“实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步”；将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”；将全面依法治国论述为全面深化改革的抓手、定海神针和助推器；第一次为全面从严治党标定路径，要求“增强从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性”。每个“全面”，都是一整套结合实际、继往开来、勇于创新、独具特色的系统思想。四个“全面”加起来，相辅相成、相得益彰，是我们党治国理政方略与时俱进的新创造、马克思主义与中国实践相结合的新飞跃。二、科学发展观理论

党的十八大把科学发展观确立为当长期坚持的指导思想，强调必须把科学发展观贯彻落实到我国现代化建设的全过程。

科学发展观的内涵。2003年10月，十六届三中全会提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观和统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的思想”。党的十七大报告进一步提出,科学发展观的“第一要义是发展，核心是以人为本、基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾”。

贯彻落实科学发展观。重点是：加快转变经济发展方式。党的十八大报告提出，要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动，更多依靠城乡区域发展协调互动，不断增强长期发展后劲。全面深化改革。党的十八届三中全会决定中，提出了全面深化改革的目标、方向和重点。总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

重点任务有：（1）紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；（2）紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；（3）紧紧围绕社会主义和谐价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；（4）紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；（5）紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；（6）紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。其中，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。重点有：（1）坚持和完善基本经济制度；（2）加快完善现代市场体系；（3）加快转变政府职能；（4）深化财税体制改革；（5）健全城乡发展一体化体制机制；（6）构建开放型经济新体制。三、现代化理论

中央对现代化建设的战略部署是，在新中国成立一百年时要建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。对于现代化理论，这里重点学习工业化、城镇化、人的现代化理论。

其中，工业化是指一国（或地区）工业经济活动占国民经济主导地位的发展过程。工业化水平一般用工业增加值占国内生产总值的比重来表示。按照美国经济学家钱纳里的工业化阶段理论，可以分为六个阶段，依次为经济不发达阶段、工业化初期阶段（农业为主）、工业化中期阶段（重化工业阶段）、工业化后期阶段（服务业快速发展）、后工业化阶段（服务业占主导地位）、现代社会（服务业开始分化，知识密集型产业占主导地位）。党的十六大报告指出，要“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。党的十七大、十八大报告明确提出，要推动信息化与工业化融合发展，由此将引起生产力、产业结构、经济结构、社会结构、生活方式发生全面剧烈的变化。城镇化，是一个国家或地区现代化进程，在工业化和市场化推动下出现的人口和产业集聚的过程；是一个社会生产、生活方式转变的过程；主要体现为大量农村人口市民化的过程。根据诺瑟姆曲线，城镇化率在25%以下是为城镇化初级阶段；提高到50～70%为城镇化快速阶段；超过70%为城镇化成熟阶段。党的十八大报告：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路……促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”；党的十八届三中全会强调“推进以人为核心的城镇化”，重申“推进农业转移人口市民化”和“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2013年12月12日到13日召开的中央城镇化工作会议，以及2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，对进一步推进新型城镇化作出了全面部署和具体安排。该规划是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

人的现代化，阿列克斯.英格尔斯提出了人的现代化概念，并将之看作是现代化的根本和关键。他认为“现代人”必须具备以下12个基本特征：（1）乐于接受新经验；（2）乐于接受社会变革；（3）尊重各种不同意见；（4）对信息的测量；（5）时间性；（6）效能感；（7）计划性；（8）可依赖性或信任感；（9）重视专门技术；（10）教育与职业的志愿；（11）尊重他人；（12）了解生产过程。

四、区域发展理论

重点学习区位理论、区域非均衡发展理论、空间结构理论。

区位理论，主要有：（1）农业区位论。19世纪初，德国经济学家杜能提出在中心城市周围，在自然、交通、技术条件相同的情况下，不同地方对中心城市距离远近所带来的运费差，决定不同地方农产品纯收益即“经济地租”的大小。（2）工业区位论。1909年，韦伯提出区位因素是决定工业分布于特定地点的原因、因素，主要是经济因素，而且主要是成本的节约以及由此形成的对工业企业的吸引力，成为影响工业布局的重要因素。（3）中心地理论。1933年，德国地理学家克里斯泰勒，指出一定区域内的中心地在职能、规模和空间形态分布上具有一定规律性，区域集聚的结果是结节中心——中心地的出现。不同等级的中心地按一定的数量关系和功能控制关系，构成一个等级数量体系，在空间分布上具有特定的形态。（4）市场区位论。1940年，德国经济学家廖什，把生产区位和市场范围结合起来，供应区和消费区合称市场区，生产和消费都在市场区中进行。

区域非均衡发展理论。主要包括：（1）增长极理论。20世纪50年代法国经济学家佩鲁，认为经济增长并非同时出现在所有地方,而是以不同的强度出现于一些增长点或增长极上,然后通过不同渠道向外扩散,并对整个经济产生不同的影响。增长极具有极化效应（表现为向心力）和扩散效应（表现为离心力）。（2）梯度转移理论。美国经济学家弗农认为，在一个大区域范围内,由于地理环境、发展条件、历史基础等原因,区际间经济发展是不平衡的,客观上存在经济技术梯度。经济创新活动所包含的新兴产业、新产品、新工艺、新技术和新管理方法的创建和运用首先发源于高梯度地区,然后随着时间的推移逐步向低梯度地区转移。空间结构理论，主要有：（1）核心－边缘理论。1966年由美国地理学家约翰·弗里德曼提出，是一种关于城市空间相互作用和扩散的理论。核心区与边缘区相互依存，共同组成一个完整的空间系统，其中核心区在空间系统中居支配地位。（2）点－轴开发理论。作为一种关于生产力布局、国土开发和区域发展的理论模式。其中，“点”是指一定区域的各级中心城市；“轴”是指连接各个“点”以交通运输线路或网络为主的基础设施，对附近区域有很强的经济吸引力和凝聚力。点轴开发，是指开发重点应放在由点和轴在一定地区内有机组合而成的核心区位上。（3）圈层结构理论。由德国经济地理学的创始人杜能提出。主要观点是：城市在区域经济发展中起主导作用，城市对区域经济的促进作用与空间距离成反比，区域经济的发展以城市为中心，以圈层状的空间分布为特点逐步向外发展。其中，内圈层，即中心城市或城市中心区，以第三产业为主；中圈层，即城市边缘区，以第二产业为主；外圈层，即城市影响区，以农业为主。（4）网络理论。网络是节点和线路的综合体，节点是网络的中心，线路是构成节点之间、节点与域面、域面与域面之间功能联系的通道。第二讲发展规划咨询相关理论（之二）

在这一讲里，我们继续来学习发展规划咨询的相关理论。重点学习经济发展理论、社会发展理论和可持续发展理论。

五、经济发展理论

经济发展理论涉及的内容十分广泛。教材中根据发展规划编制工作的需要，侧重于学习偏重于宏观经济和公共政策的内容，重点学习市场经济理论与政府调控理论。由于经济发展理论，对于从事工程咨询领域的从业人员来说，相对比较熟悉，所以在本讲中作梗概的介绍。

市场经济理论。包括：（1）国民收入决定理论。这是宏观经济学的核心问题。认为均衡的国民收入水平是由总需求与总供给相互作用决定的。总供求均衡决定国民收入及就业和价格水平。（2）经济增长理论。经济增长理论主要解释经济增长的源泉和动力、经济增长的内在机制和外部影响以及经济增长持续性等问题。可划分为古典经济增长理论、新古典经济增长理论和以新经济增长理论为主流的现代经济增长理论三个阶段。（3）经济周期理论。经济周期指经济运行中周期性出现的经济扩张与经济紧缩交替更迭、循环往复的一种现象。一个经济周期由繁荣、衰退、萧条、复苏四个阶段组成。根据周期时间的长短，经济周期分为长周期、中周期和短周期。长周期又称长波，指一个周期平均长度为50年左右；中周期又称中波，指一个周期平均长度为8到10年；短周期又称短波，指一个周期平均长度为40个月。（4）国际贸易理论。主要有古典国际贸易理论、新古典国际贸易理论、新贸易理论等。其中，古典国际贸易理论有重商主义、重农学派、绝对优势理论、比较优势理论等。比较有影响力的新古典国际贸易理论，有要素禀赋理论。新贸易理论有新生产要素理论、动态贸易理论等。政府调控理论。主要包括：（1）政府干预理论。西方经济学关于国民经济运行中的政府行为大致分为两大流派：国家干预主义、经济自由主义。经济自由主义的政府干预划分为两大阶段，第一阶段是古典经济自由主义时期，第二阶段是现代经济自由主义时期。（2）货币理论。货币政策规则不仅可以指导政府制定出切实可行的货币政策，促进经济的平稳发展，而且可以提高货币政策的有效性、可信性和透明度，从而将经济的运行结果推向更优的均衡。（3）财政理论。财政政策一般分为扩张性和紧缩性。当出现经济衰退时，通过削减税收、降低税率、增加支出的扩张性财政政策来刺激总需求；当出现通货膨胀时，则通过逆向操作。（4）产业组织理论。分析的框架结构为“市场结构—行为—绩效”。理论界对产业组织的研究不断深化、系统化，形成了各种不同的理论流派，研究内容也从以研究产业内企业间的垄断与竞争及规模经济和效率这两组关系为核心，逐扩展到对企业内部组织制度以及企业与政府之间关系的研究。（5）公共产品理论。公共产品两个特征：一是非排他性；二是非对抗性。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品的范围是比较狭小的，如国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品。准公共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准公共产品。公共产品生产和供给的方式有公共提供、混合提供两种。其中，公共提供即由政府部门生产，或者由政府购入私人产品，以免费方式向社会提供。混合提供，即由政府部门生产，或者由政府购入私人产品，以一定的价格标准向消费者收费的方式供应。中央政府正在积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。我们要重点把握对经济发展新常态的理解和认识。2014年12月召开的中央经济工作会议，从九个方面全面阐释经济发展新常态。（1）从消费需求看，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流。（2）从投资需求看，经历了30多年高强度大规模开发建设后，传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，对创新投融资方式提出了新要求，必须善于把握投资方向，消除投资障碍，使投资继续对经济发展发挥关键作用。（3）从出口和国际收支看，现在全球总需求不振，我国低成本比较优势也发生了转化，同时我国出口竞争优势依然存在，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生，必须加紧培育新的比较优势，使出口继续对经济发展发挥支撑作用。（4）从生产能力和产业组织方式看，现在传统产业供给能力大幅超出需求，产业结构必须优化升级，企业兼并重组、生产相对集中不可避免，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化将成为产业组织新特征。（5）从生产要素相对优势看，过去劳动力成本低是最大优势，引进技术和管理就能迅速变成生产力，现在人口老龄化日趋发展，农业富余劳动力减少，要素的规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎。（6）从市场竞争特点看，过去主要是数量扩张和价格竞争，现在正逐步转向质量型、差异化为主的竞争，统一全国市场、提高资源配置效率是经济发展的内生性要求。（7）从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。（8）从经济风险积累和化解看，伴随着经济增速下调，各类隐性风险逐步显性化，风险总体可控，但化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险将持续一段时间，必须标本兼治、对症下药，建立健全化解各类风险的体制机制。（9）从资源配置模式和宏观调控方式看，全面刺激政策的边际效果明显递减，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向，必须全面把握总供求关系新变化，科学进行宏观调控。这些趋势性变化说明，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

六、社会发展理论

学习重点包括社会基础理论、社会分配理论和社会管理理论等三个方面。

社会基础理论。主要包括：（1）结构功能理论。社会是具有一定结构或组织形式的系统，构成社会的各组成部分应以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能，社会整体以平衡的状态存在着，即使其组成部分会发生变化，但经过调节整合，仍会趋于新的平衡。（2）社会冲突理论。它强调社会生活中的冲突性，并以此解释社会变迁，主要代表人物有美国的L.A.科塞和德国的R.达伦多夫等。（3）社会分层理论。最根本的意义上是关于资源和利益是经由何种过程在人与人、人与群体以及群体与群体之间获得配置，其核心是社会资源及其分配规则。（3）社会公平理论。社会公平是一个利益关系范畴，其核心是社会各个领域的权利和利益在社会成员之间均衡而平等的配置问题，以及人们对这种权利和利益关系是否合理的主观价值评判。社会公平包含起点公平、过程公平和结果公平等内容。社会分配理论。主要包括：（1）收入分配理论。传统经济理论中对收入分配分析时所考虑的主要是收入、商品、效用等概念。而现代西方经济理论在阐述收入分配的内容时，考虑的范围不仅仅局限于收入或者商品，自由、权利、能力等非收入和非商品信息均纳入其中。（2）社会福利理论。纵观当代社会福利理论演变的本质，表现为从单一的“市场取向”或“政府取向”的福利观，迈向综合的“社会取向”福利观。当代福利理论演变的核心是重构国家、市场及社会三种力量在福利体系中的功能及角色。

社会管理理论。主要包括：（1）社会控制理论。从本质来看，社会控制具有明显的集中性和超个人性。从作用来看，社会控制具有明显的依赖性和互动性。从作用过程来看，社会控制具有多向性和交叉性。（2）公共治理理论。自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从“统治”到“治理”的广泛变革，强调市场、企业、NGO和各类公民组织在治理过程中的作用，公共治理一词逐渐得到世界的广泛认可。治理与统治的主要区别是：主体不同；权力运行的向度不同；管理的范围不同；权威的基础和性质不同。（3）自组织理论。即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序的。自组织理论主要有三个部分组成：耗散结构理论、协同学、突变论。在这里需要特别强调的是社会治理与社会管理的区别。从历史演变看，改革开放后，我国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。1993年党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能，不能继续从前计划体制下那样大包大揽的管理模式。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2004年，中央正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化。党的十八大提出社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”，强调法制保障。十八届三中全会中则明确提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。社会治理与社会管理的区别，主要体现在：两者的主体不同，传统的管理，主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与；两者的方式不同，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政还强调法制建设、思想道德建设、制度建设等多种方式。两者的实施方向不同，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动。两者的内容不同，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序。

七、可持续发展理论

2015年3月24日召开的中央政治局会议，审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次明确提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”。

所谓“绿色化”，首先，它是一种生产方式——“科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式”，有着“经济绿色化”的内涵，而且希望带动“绿色产业”，“形成经济社会发展新的增长点”。同时，它也是一种生活方式——“生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费”。并且，它还是一种价值取向——“把生态文明纳入社会主义核心价值体系，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风”。

推进“绿色化”，必然要求实现可持续发展。可持续发展的内涵非常丰富。其基本点有三个：需要、限制和公平。基本原则需要遵循：公平性、可持续性、共同性。1992年，联合国环境与发展大会上，通过了《全球21世纪议程》等重要文件。根据联合国的文件精神，我国于1994年7月正式发布了《中国21世纪议程》，内容主要包括：一是可持续发展总体战略与政策；二是社会可持续发展；三是经济可持续发展；四是资源的合理利用与环境保护。可持续发展的模式。主要体现为：（1）循环经济。即生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。（2）低碳经济：是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。在教材中，提高了发展低碳经济，需要澄清一些认识上的误区。（3）绿色经济：是指人们在经济社会活动中，通过正确处理人与自然、人与人之间的关系，高效地、文明地实现对自然资源的永续利用，使生态环境持续改善、生活质量持续提高的一种经济发展模式。（4）生态经济：是指把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，实现经济发展和生态保护的“双赢”，建立经济、社会、自然系统良性循环的复合生态系统。生态经济又三个特征：时间性；空间性；效率性。中央要求当前和今后一个时期，要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，把深化改革和创新驱动作为基本动力，把培育生态文化作为重要支撑，把重点突破和整体推进作为工作方式，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。

最后，了解一下“人类发展指数”。这是1990年，联合国开发计划署（WNDP）首次发布《人类发展报告》，提出的衡量经济与社会发展水平的指标体系。人类发展指数主要由:长寿、知识和体面的生活水准等三个基本要素（指标）构成。其中，长寿指标，由人们的预期寿命表达，一定程度上可以反映人的健康、营养等变量。知识指标，即教育指标，用成人识字率来表现，一定程度上可以反映教育机会、教育效果等情况。体面生活水准指标，采用人均GDP来表达。根据《2013年人类发展报告（HumanDevelopmentReport2013）》显示，我国人类发展指数为0.699，比1980年的0.407取得了显著进步，不过仍然处于世界排名的第101位。发展规划咨询的常用方法

一、发展规划咨询的常用方法概述

在发展规划研究、编制、评估和实施管理中，要运用各种方法，进行数据资料的收集、整理、分析、研判，以及规划目标的预测和规划实施情况的评价，等等。

（一）发展规划咨询方法的种类

发展规划咨询方法的涵盖面较宽，由此发展规划方法涉及很多学科，如经济学、社会学、管理学、地理学、工程学等，在专项规划、区域规划和主体功能区规划中，咨询方法还涵盖更多的专业领域。（二）发展规划咨询方法的选择

在实际工作中，根据不同的规划类型、规划的不同阶段、不同的分析对象，选择不同的方法。

1.不同的规划类型

编制总体规划、专项规划、区域规划、主体功能区规划以及发展规划评估，既有共同的咨询方法，例如社会调查、专家咨询、利益相关者参与等方法；同时也有各自侧重的方法，如区域规划和主体功能区规划编制大量运用空间分析方法，而发展规划评估常运用以指标分析为核心的绩效评估法。2.不同的咨询阶段

（1）策划阶段：以专家咨询法（总体目标、发展定位、重大举措、以及整体框架等）和利益相关者调查（态度、诉求）为主，了解规划区域的情况，整理发展规划的编制思路；

（2）调研阶段：采用抽样调查、访谈调查、实地调查等社会调查方法，收集各方面资料；调研方案和资料清单，如主要部门、重点乡镇、重点区块、重点企业调研，历年统计年鉴、重大会议文件、空间布局和土地利用规划、资源环境情况、重大基础设施建设等资料。

（3）编制阶段：主要采用定量分析进行指标预测和项目分析，利用空间分析方法进行功能区布局；

（4）征求意见阶段：进一步开展专家咨询方法和利益相关者参与方法，从而完善规划成果。

（5）实施阶段：如对规划进行评估，采用数据分析、实地调查、专家咨询。

根据不同的分析对象，我们可以选用定性分析、定量分析和空间分析的方法：。（三）发展规划咨询的大数据分析

人类进入信息社会以后，这是一种通过统计模型从海量数据中寻找规律，进而指导规划编制的方法。目前，大数据分析方法在商业运营中已开始运用，预计未来将逐步在更多的专业领域进行推广。

本课主要讲发展规划咨询的常用方法，主要简介社会调查法、专家咨询法、利益相关者参与法、定量分析法、空间分析法。

二、社会调查方法

（一）问卷调查法

问卷调查法是一种通过问卷，系统地、直接地从某个群体的样本中收集资料并对其进行统计分析，以获得对社会现象及规律的认识的一种研究方法。问卷调查法的关键是问卷设计和抽样方法的选择。

1.问卷设计

封面信是对调查对象的一封短信，介绍有关调查的主要情况。指导语主要是对问卷填写要求、方法作出的说明，方便调查对象填写。问卷主体包括问题及答案，是问卷设计的主要内容。从问答形式上看，可以分为结构式、无结构式和半结构式三类。

2.抽样方法

抽样方法：就近抽样、目标抽样或判断抽样、滚雪球抽样以及配额抽样。

（1）就近抽样

就近抽样是指调查者仅仅选择那些离得最近的、最容易找到的人作为调查对象，比如在街道拐角、社区门口或商业中心等拦下路人进行访问调查。这种方法简单而方便，可行性高。

（2）目标抽样

也称判断抽样，是研究者根据研究目标和自己主观的分析来确定研究对象的方法。

（3）滚雪球抽样

滚雪球抽样就是根据既有研究对象的建议找出其他研究对象的累积过程。在特定总体的成员难以找到或取得联系时该方法得到普遍使用，譬如对流动人口的调查。

（4）配额抽样

所谓“配额”，是指对总体划分出各构成要素，并分配给一定数量，从而组成的调查样本的方法。（二）访谈调查法

1.问题导向式座谈

以座谈会的形式，将许多被调查者聚在一起就同一个或几个问题进行访谈。这种访谈具有典型调查或重点调查的性质,调查结果侧重于问题的讨论研究、解决方案、发展趋势的研判等。

2.“头脑风暴”式座谈

头脑风暴法，常常被用于概念性、战略性、创新性规划的访谈调查当中，以会议形式，让所有参与者在畅所欲言的氛围中，通过相互间信息交流，产生思维的组合效应，形成创造性思维和观点,策划阶段用的比较多。

3.关键人物深度访谈

关键人物深度访谈是一种无结构的、直接的、一对一的访问形式。这里的关键人物常常是企业高层、专家和政府官员。（三）观察法

观察法是观察者通过一定的科学程序和规则,获得由研究目的所确定的正在发生的社会现象和社会行为的一种资料收集方式。

（四）文献分析法

主要指通过搜集、鉴别、整理、研究和利用既有文献，形成对发展规划对象的科学认识。

三、专家咨询方法

专家咨询法，是发展规划咨询的重要方法，该方法利用专家在特定领域的知识、经验和分析判断能力，对发展规划的观点、意见、方案形成借鉴，对保障规划成果的科学性和前瞻性具有重要意义。

（一）专家咨询会

包括咨询专家名单确定，主题酝酿，推进谋划，意见汇总、适时成文等等。

（二）德尔菲法

德尔菲法一种利用函询形式进行的集体匿名思想交流过程，其本质上是一种匿名反馈函询法。其工作流程大致可以分为四个步骤，

1.开放式的首轮调研

2.评价式的第二轮调研

3.重审式的第三轮调研

4.复核式的第四轮调研

并不是所有被预测的事件都要经过四步，根据进展可以简化。也可能在四步结束后，最后也不一定都达到统一。不统一也可以用中位数与上下四分点来作结论。事实上，总会有许多事件的预测结果是不统一的。

四、利益相关者参与法

（一）利益相关者识别

最常见的利益相关者是规划委托方、当地政府及其部门、受影响的企业（机构）、受影响的居民等。

1.规划委托方

委托方是一个关键的利益相关者。一般来说，要充分理解委托方的诉求，将规划师的专业知识与委托方的要求完美地融合。“规划是向权力讲真理”，有时委托方的要求与客观规律并不相符，咨询机构也需要根据专业知识和经验，对委托方的要求进行一定程度的修正，当然要注意方式方法。

2.受影响的政府

在行政层级中，从国家到省、市、县、乡镇（街道）都应该密切关注。在实际操作中，发展规划更多地把下一级政府作为利益相关方进行分析。在一些大型水利、交通的发展规划中，除对受直接影响的政府进行识别外，还需要考虑沿河、沿线政府的影响和意见。

3.受影响的企业与居民

新农村规划、园区规划、特别是可能产生重大环境或社会影响的发展规划，还必须直接了解当地的居民及与机构的意见，在咨询过程中尤其要注重利益相关者参与。（二）参与方式

1.规划咨询过程中的参与方式

民意调查会为全面搜集情况奠定坚实的基础，关键是确定合理的抽样方式；

2.重点参与方式

（1）公示方式

（2）听证方式

3.持续性参与机制

通过设立咨询窗口或电话咨询等方式收集反馈情况。

五、定量分析方法

（一）指标分析法

发展规划的指标体系是定量分析的重点领域，对规划目标制定、评估、考核具有重要的作用，指标体系的科学性、客观性与可操作性显得尤为重要。

1.指标选取

（1）系统性与简洁性相结合。

（2）直接指标和间接指标相结合。

（3）互斥性与融合性结合。

设置规划指标可概括为“上、下、左、右”四个字，即上下衡量、左右环顾。“上”是指上一级规划的指标；“下”是指标在统计上的可得性；“左右”是与周边地区指标的比较和相关规划指标的衔接统筹设置规定指标和特色指标。

案例：浙江“十二五”规划体现转型发展主要选取五个指标“一平四高”。即“一平”指经济保持平稳较快增长，年均增长8%左右；“四高”城乡居民人均收入、第三产业增加值占生产总值比重、城市化率年均增幅、研发经费支出占生产总值比重和教育经费投入年均增幅高于“十一五”实绩。2.现状数据收集

理论上可以利用多样化的数据来源，一般来说，还是利用官方数据，公开发布的、统计数据的、政府部门。

3.指标数据的预测分析

（1）时间序列预测法

时间序列预测法是一种历史资料延伸预测，也称历史引伸预测法，是以时间序列所能反映的社会经济现象的发展过程和规律性，进行引伸外推，预测其发展趋势的方法。

简单序时平均数法也称算术平均法。即把若干历史时期的统计数值作为观察值，求出算术平均数作为下期预测值。

加权序时平均数法就是把各个时期的历史数据按近期和远期影响程度进行加权，求出平均值，作为下期预测值。咨询工作者需要根据经验判断权重分配，也可依托专家咨询法来确定权重。

指数平滑法即根据历史资料的上期实际数和预测值，来计算下期的预测值，是较多使用的一种短期预测方法。

（2）弹性系数预测法

弹性系数法在对一个因素发展变化预测的基础上，通过弹性系数对另一个因素的发展变化作出预测的一种间接预测方法，通常表示为在某一变量变化1%时，另一变量变化的相对程度。

比如：能源消费弹性系数，是指在一定时期内某一区域或国家GDP增速与能源消费增速的比值，一般用来预测该区域的能源需求量。

（3）回归分析法

利用数理统计方法建立因变量与自变量之间的回归关系函数表达式。有一元回归分析、也有多元回归分析。

六、空间分析方法

人类从事社会经济活动所涉及的信息80%以上与地理位置相关。空间分析是基于地理对象的位置和形态的空间数据分析技术，其目的在于提取和传输空间信息，具体包括空间位置、空间分布、空间统计、空间关系、空间对比和空间趋势等信息。

3S技术：全球定位系统（GPS）、遥感（RS）、地理信息系统（GIS）

（一）全球定位系统

GPS（美国）、GLONASS格洛纳斯（俄罗斯）、北斗（中国），其作用主要是定位、测量、导航等。

（二）遥感方法

遥感是指利用卫星、飞机等空间平台上的传感器，根据目标地物反射或辐射的电磁波获取数字影像的技术。可应用于国土资源遥感、自然灾害遥感、农业监测遥感、水质监测遥感、海洋遥感、环境遥感、大气遥感……

遥感在规划中的应用空间，主要有基础信息获取、变化动态监测、规划实施情况检查等

（三）地理信息系统方法

地理信息系统（简称GIS）是在计算机硬、软件系统支持下，对空间地理分布有关的图形和属性数据进行采集、储存、管理、运算、分析和显示的技术系统。GIS在发展规划中的应用主要体现在提供直观和理性的工具，实现海量数据的存储、分析、更新以及辅助规划决策等方面。包括空间信息提取、空间问题查询分析、空间综合分析、模型构建等。发展规划评估的方法与实务（之一）

今天我来给大家讲解《发展规划咨询的理论方法和实践》一书的第八章《发展规划评估》的内容。这一章分为两讲，现在先讲第一讲。

一、发展规划评估概述

（一）发展规划评估的依据

发展规划作为决策系统的构成和支撑，不仅包括编制、决策和执行过程，而且要有评估、反馈和修订程序，从而形成一个完整的闭环管理。发展规划评估是规划实施过程中的一个重要环节。

2005年，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）提出，“规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估”。“评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。”

2006年发布第53号主席令——《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条明确规定,“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。”

最近几次编制实施的五年发展规划，也都明确提出了开展中期评估事宜。在国家“十一五”规划纲要中，有关规划监测评估的内容基本上是一些程序性的要求，如“在本规划实施的中期阶段，要对规划实施情况进行中期评估”；再如“中期评估报告提交全国人民代表大会常务委员会审议，经中期评估需要修订本规划时，报全国人民代表大会常务委员会批准”；等等。

在国家“十二五”规划纲要中，有关规划监测评估的内容，也有一些程序性的规定，如“向国务院提交规划实施年度进展情况报告，以适当方式向社会公布”；还明确提出规划监测评估的重点，即“约束性指标和主要预期性指标完成情况”，还明确提出要“完善监测评估制度，加强监测评估能力建设，加强服务业、节能减排、气候变化、劳动就业、收入分配、房地产等方面统计工作”，强调规划评估工作的制度建设。

这些规定，都为开展发展规划评估提供了重要依据。（二）发展规划评估的主体

2005年，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）提出，“评估工作可以由编制部门自行承担，也可以委托其他机构进行评估。”

发展规划的评估工作一般由政府部门组织，由此决定发展规划的评估主体是政府部门。但从承担评估任务的具体方式看，可分两种，一种是政府自行评估，主要由发展规划的编制和实施部门组成，一般是发展规划管理部门牵头，协同相关部门进行评估。国发〔2005〕33号文明确规定，“有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见。”另一种是第三方评估机构，一般由政府委托独立的咨询机构，对规划实施情况进行评估。

两种方式各有利弊。在实际工作中，往往采用“内外结合”的方式，即在政府统筹组织的基础上，委托第三方机构进行评估。同时，还有专家和公众参与评估工作。（三）发展规划评估的程序

1.评估准备

在这一阶段，主要明确三项内容：一是明确规划评估的目标与意义，要明确规划评估的时间节点、评估的重点等内容，尤其要明确是针对规划编制情况还是规划实施情况进行评估。二是成立评估组织机构，确定规划评估工作的责任部门，并选定第三方评估机构。三是制定评估方案，明确评估工作的任务要求及时间进度等。

2.开展评估

这是规划评估的主要环节，主要工作有：一是选择评估指标，主要根据规划目标和主要任务，选择一些有数据来源、能量化评估的指标。二是收集与处理相关信息资料，包括统计数据、空间信息数据及相关部门工作绩效；三是撰写评估报告，形成评估结论，并征求相关部门及专家、公众意见。

3.结果应用

这一阶段的主要工作有：一是按照法定程序向同级人大常委会报告评估结果。二是按规定在适当时候向社会通报。三是落实评估报告中的建议措施。（四）发展规划评估的分类

按照不同的标准，规划评估可分为不同的类别，针对不同类型的评估，分别有相应的评估重点与方法。

1.按评估内容分

按照评估内容的不同，对规划制订程序和内容的评估、对规划实施过程的评估以及对规划实施结果的评估。

2.按评估时点分

按照评估时点的不同，规划评估可分为定期评估和不定期评估两大类。其中，定期评估又可分为年度评估、中期评估、期末评估；不定期评估主要是指应急评估。

发展规划中期和期末评估，一般都要对规划目标、主要任务、实施机制保障情况进行评估。不同之处在于：一是评估结论的关注点不同，中期评估主要关注“规划目标能不能实现”，期末评估则关注的是“规划目标是否已经实现”；二是评估报告的内容框架不同，期末评估需要对下一个规划期的重点和难点进行分析，并对发展思路和重大举措提出建议。

3.按规划类型分

按照规划类型的不同，规划评估可分为总体规划评估、区域规划评估和专项规划评估。根据规划层级不同，各类规划评估又可分为国家、省、市县等不同层级。（五）我国发展规划评估开展情况

长期以来，我国中长期发展规划领域内存在着“重编制、轻实施”，“重编制、轻评估”的现象，发展规划评估工作和相关研究都较为薄弱。直到“十五”时期，我国才陆续开展有关规划的监测评估工作，政府和社会各界的关注、重视程度不断提高。

1.国家层面

2003年，我国组织开展“十五”计划的中期评估工作，这是发展规划领域的第一次正式评估，开启了发展规划评估的先河。

2008年，我国大范围地开展“十一五”规划中期评估工作，在评估程序、评估主体、评估报告、评估结果应用等方面进行了有益的探索，推动了发展规划评估的规范化和制度化发展。

2013年，国家发展改革委提出要科学合理地设计评估方法，主要通过“三个结合”的方法开展中期评估工作，即全面评估和重点评估相结合、定性评估和定量评估相结合、自我评估和第三方评估相结合。2.地方层面

“十一五”规划中期评估是我国第一次在全国范围组织开展的发展规划评估工作，不但在国家层面，而且省、市、县等层面均组织开展了中期评估工作，有的地方（浙江省）还开展了年度评估工作，总结各地在中期评估的做法，主要可概况为综合分析型、纲要导向型、体系评估型等三类模式。

一是综合分析型。这类规划评估特点是：在总体把握规划基本精神和主要内容的基础上，对经济社会发展进行综合性的分析评价。评估报告的内容框架一般分主要成绩、存在问题和对策建议等三部分，并不要求与规划《纲要》的内容和框架保持完全对应。

二是纲要导向型。这类规划评估的特点是：对照规划所确定的所有目标和重大任务，逐项进行分析评价。评估报告的内容框架一般由主要指标完成情况、重大任务进展情况、存在问题分析和对策建议四部分。其中，指标和任务的分析评价，与规划《纲要》的内容相对应，基本上是逐条逐项地进行评估。

三是体系评估型。这类规划评估的特点是：在重点专项规划进展评估的基础上进行综合评估，以若干专项规划评估支撑总体规划的评估结论。评估报告一般采用“1+X”的框架，“1”即总体规划评估，主要对发展目标、重大任务进行分析评价；“X”即若干专项规划评估，主要对具体领域和行业进行分析评价。

二、发展规划编制情况评估

对规划编制情况的评估主要对规划制订程序的正当性，以及对规划文件自身的科学合理性进行评价。由于规划类别、性质具有差异性，规划编制评估并没有固定的模式。概括地讲，主要对规划背景、编制过程、规划文本等三方面内容进行评估。

其中对规划编制过程的评估涉及到规划编制的组织架构情况、包括前期研究在内的规划编制的前期准备情况、部门沟通情况和公众参与情况，以及对规划审批的法定程序等。

最重要的是对规划文本的评估。关于发展规划的内容框架，一般都应包括规划的现实基础、指导思想、发展目标、主要任务、保障措施等内容。一般来说，规划评估也是围绕这些内容展开的。规划内容的评估标准，要求达到可监测、可评价、可考核的深度。

1.规划的现实基础

对规划基年的经济社会运行是否进行全面分析和客观评价；对国际国内形势是否进行了客观分析和科学研判；对规划期内区域发展的机遇挑战是否进行充分考虑；等等。

2.规划的指导思想

规划的主题主线是否明确、清晰；规划的战略举措是否切实有效；未来的发展定位是否符合实际；规划原则、重大关系的处理是否得当；等等。3.规划的发展目标

规划总体目标是否明确；主要领域的目标设定是否合理；规划指标体系设计是否科学；主要经济社会指标是否与当地长远发展目标进行了衔接；一些指标是否上级下达的目标任务进行了衔接；规划是否有比较广泛、可靠的数据来支撑，能否满足规划的需要；是否充分考虑了数据设计的弹性问题，是否对某些重要数据进行了详细标注和说明；等等。

4.规划的主要任务

主要任务是否能够支撑规划目标的要求；各领域是否提出了具体的行动方案；规划重点地区的发展思路是否清晰；空间格局上是否作出了合理安排；是否作出了重大基础设施的建设安排；等等。

5.规划的保障措施

保障措施是否具有可操作性；是否提出了相关资源要素的安排；是否提出规划实施考核要求；等等。

6.规划文本的形式

规划文本的逻辑是否严密；规划图件描绘是否准确；规划项目清单是否完备；表格、专栏的表现形式是否符合要求；等等。

在国外，规划文本的大小是否适度，规划文本的格式是否便于阅读和使用；规划的目录与页码是否完整，是否标注了规划制定者的姓名：是否明确标示了规划实施日期，规划图纸的功效是否发挥到最大，规划文本排版是否美观，等等，都是规划文本形式的评估内容，目的在于增强规划对读者的吸引力。

三、发展规划实施情况评估

（一）评估内容与方法

1.评估内容

发展规划实施情况评估，是在规划发布实施一段时间后，对规划实施效果所进行的一种评估，其实质是对发展规划的实施成效进行一次阶段性的评价、检验，以及时发现问题、总结经验、采取措施，确保各项规划目标和战略任务的实现。

基于“一致性”的评估理念：首先假设“规划是科学的”，采用将实际结果与规划目标进行基于一致性的对比评估。一般包括6方面内容：

第一，规划描述，综合介绍规划的背景、性质、发展目标、发展方向以及发展重点等内容。

第二，目标识别，对规划的主要目标与核心任务进行识别，构建评价指标体系。

第三，尺度确定，时间尺度与空间尺度。

第四，结果评价，将规划目标与效果进行基于一致性的对比评估。

第五，因果分析，对实际偏差进行影响因素的初步分析，根据评估结果，制定相应的的减缓措施。

第六，适应调控，依据评价结论和新的需求，对规划方案做出反馈、修正和适应性调控。

在我国，发展规划评估的主要内容包括目标评估、任务评估、政策评估三个方面。2.评估方法

清华大学在总结出“规划蓝图-实施情况”一致性评估方法，从发展规划的目标、任务、实施机制三个维度进行评估，具体步骤如下：

第一步测量，对各分项实施情况进行定量测量与定性测量。

第二步评价，把测量结果与规划蓝图进行比较，对各分项的实施进展进行分级评价，识别进展良好、正常、较差的分项。

第三步诊断，对实施进展较差的分项进行原因分析，诊断原因。

第四步报告，提出评估结果与政策建议。发展规划评估的方法和实务（之二）

我们接着前一讲在讲到发展规划实施情况的评估，并且已经概要介绍了相关的评估内容和方法以后，我们在继续介绍对“规划目标实现情况的评估”

（二）规划目标实现情况的评估

1.规划目标评估的内容

在实际的规划目标评估中，可将规划目标分成若干层次，分别进行评估。以总体规划为例，一般分成三个层次：第一层次是规划总体目标的实现程度；第二层次是规划主要目标的实现程度，第三层次是规划具体指标的实现程度。2.规划目标评估的方法

规划目标的评估，一般采用定量和定性相结合的方法，以定量分析为主，定性描述规划目标的实现程度。

第一，数据来源。可靠的数据是开展规划评估的基础。数据收集是一项关键而艰巨的任务，具有持续性、动态性、复杂性等特点。数据收集一般有三种途径：

一是持续收集基础数据,比如有关人口、经济、用地等基础数据。二是充分利用部门数据，比如其他部门的业务统计数据。三是调研补充相关数据，使规划评估反映实际情况更真实、更客观。

第二，评估方法。常用的有以下三种方法：

一是单指标评价，完成情况可用公式：（实际值-基期值）/（目标值-基期值）进行评价。

二是分类分析法，是将指标按大类进行评估，如分成经济、社会、文化、政治、生态等几大方面，分别进行评估。

三是加权分析法，根据每个指标的重要程度赋予不同的权重，并与每个指标完成情况相乘的结果相加得到。第三，指标选择。在规划目标的评估中，通常要建立一套评价指标体系，采用对比法进行目标实现程度的评估。而指标选择的方法主要有两种：

一种方法是围绕规划提出的发展目标，特别是规划文本中列出的主要指标，分别进行数据采集、分析评价。另一种是根据规划的总体思路和战略重点，设计一套完整的指标体系进行评价。

指标选择的原则是：一是所选取的指标要有可靠的数据作支撑，即满足数据的可获得性；二是指标涵盖空间意义，也即可以用于空间横向对比；三是指标要内含时间概念，既要有指标的延续性，又要有指标动态调整的属性，也即具有动态的纵向可比性；四是指标要易于操作；五是指标要易于转化，容易解释。

第四，评估标准。一般来说，评估标准包括两种类型：一种是绝对标准，可称为理想状态下的目标值或最优值；另一种是相对标准，可选取发达国家或地区的水平，或者选取同一评估对象不同时期的发展水平作为评判的依据，将评估对象与其比较，进而判断评估对象所处的状态。3.规划目标评估的要求

对规划目标的实现情况进行评估，其要求：一是对当前规划目标的实现程度，要作出总体性的评估结论；二是对各类目标到规划期满，要进行预期性的评估判断；三是对各项约束性指标，结合政府绩效考核进行重点评估；四是对实现程度超异常的具体指标，要进行有侧重的评估分析，等等。重点是找出症结，采取更加积极有效的措施，确保完成预期目标。（三）规划任务实现情况的评估

1.规划任务评估的内容

发展规划中的任务，覆盖面广，内容复杂，对其进行评估，是整个规划评估工作的重点。由于定量指标较少，基本上以定性描述为主，因而也是评估的难点。

根据规划中战略任务的内容构成，规划任务评估的内容主要包括：一是各领域战略意图的实现程度；二是各项重大任务的完成进度；三是各项重大工程项目的实施进度；四是各项重大举措的落实情况；等等。2.规划任务评估的方法

规划任务评估的方法，主要是定性量度与定量测量相结合。其中，定性量度是对部分任务参照定性目标、采用定量化的方法进行分析评价，即选择恰当的替代指标加以衡量。如果是综合性的任务，可以对综合任务进行分解，通过构建二级子任务，再分别选择定量指标进行衡量；也可以构建定量指数进行评价。定量指标的选择，要求一方面能够衡量定性的任务，另一方面相关数据能够便捷地获取到。

3.规划任务评估的要求

对规划任务的实现情况进行评估，其要求：一是对规划目标起支撑作用的重大任务，重点评价规划实施中加以分解落实的任务与重大工程；二是对规划最新提出的战略任务，重点评价规划任务的实施推进情况和突破性进展；三是对空间属性较强的重大任务，重点评价其空间落实情况和形态布局特征；四是对于无法量化的重大任务，重点评价其中的能够操作化的实施进展情况。（四）规划实施机制情况的评估

1.规划实施机制评估的内容

为保障发展规划的顺利实施，一般在规划的最后部分安排保障措施的内容，如建立健全规划实施机制等。

规划实施机制评估的内容，主要包括：一是规划在社会上的影响力与权威是否建立，是否成为各级政府、各职能部门在制订相关政策及项目审批时的依据；二是规划的实施环境是否形成，支撑规划实施的各种资源要素是否保障到位；三是规划实施的部门协同机制是否建立，规划的目标和任务是否进行部门分解和落实；四是规划实施的配套政策是否及时出台，相应的规划管理体制是否调整到位；等等。

2.规划实施机制评估的方法

规划实施机制，通常包括政策法规、体制机制、部门协调等内容，在规划文本中基本上都是定性描述，在规划评估中也常以定性评估为主，对保障规划实施各项工作的进展情况进行描述。

3.规划实施机制评估的要求

对规划实施机制进行评估，其要求：一是对主要规划保障措施的进展情况，要有清晰的评估结论；二是对支撑规划实施的各项工作，要有具体的情况描述；三是在表现形式上，可用专栏或表格的形式。

四、发展规划的环境影响评价

开展规划环境影响评价，设定区域的环境容量，限定区域的排污总量，将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围之内，有利于消除区域的环境累积影响。

（一）规划环评的定义

规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施的过程。（二）规划环评的范围

2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），明确提出要对相关规划进行环评，标志着规划环评法律地位的正式确立。

1.综合规划

《环评法》第7条规定，国务院有关部门、设区市以上人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划、区域、流域、海域建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。

2.专项规划

《环评法》第8条规定，国务院有关部门、设区市以上人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划，应当进行环境影响评价，编写环境影响报告书。案例：武汉市“十一五”规划环评。规划环评的主要内容