2015级《福利社会学》第三讲

第三讲社会福利制度主要内容社会福利制度概论社会福利制度的类型当代中国社会福利制度及其变迁一、社会福利制度概论社会福利制度是社会福利实践的直接表现，包括体制和政策两个层面。1、定义社会福利制度是指国家和社会为实施社会福利所做的有关制度安排，是实施社会福利所需的体制和政策的总和，包括一定的法律制度和社会政策。社会福利制度也有广义和狭义的概念之分。广义的社会福利制度概念，是指国家与社会为保障公民的基本生活需要和社会权利，通过法律和政策法规的形式为社会福利的实施所做的制度安排，包括旨在增进公民安全的社会保险，特定人群的社会救助，公民的住房、教育、医疗服务的保障以及社会服务，等等。狭义的社会福利制度概念，则是指特定范围和领域的社会保障制度，通常指由国家立法确立的、专为特殊群体或弱势群体提供的福利性保障制度或专门的社会服务，如儿童福利制度、老人福利制度、残疾人福利制度等等。2、构成要素（1）福利制度主体，即社会福利制度的提供者和实施者。（2）福利制度对象。（3）福利制度内容。针对福利制度对象的不同，相应确定有关的福利项目。3、社会福利制度的特征社会福利制度具有鲜明的法律和法规特征，即强制执行的特征。社会福利制度不仅包括国家制定和执行的各种法律的总和，而且包括政府制定的政策法规。4、社会福利制度的产生作为制度的社会福利却是近代以来工业化的产物。英国的《伊丽莎白济贫法》是社会福利制度的雏形。19世纪80年代德国实施社会保险制度，正式宣告了近代社会福利制度的建立。20世纪40-50年代以来，社会主义国家普遍建立了社会福利制度，而西方各国则普遍建立了福利国家制度。二、社会福利制度的类型国内外学术界基于不同的分类标准和方法，区分了表现形式各异的社会福利制度类型。但注意的是，不管哪一种划分标准都不是绝对的，所以福利制度类型只是一种理论上的分类。类似于韦伯的“理想类型”。一些西方学者对社会福利模式所作的分类（李明政）年份（年）作者模式分类1965威伦斯基（H.Wilensky）列彪斯（E.Lebeaus）剩余型制度型1972蒂特马斯（Titmuss）剩余型工业成就型制度化的再分配型1975帕克（J.Parker）放任主义型自由主义型社会主义型年份（年）作者模式分类1976、1985（修订）乔治（V.George）韦尔定（P.Wilding）反集体主义型被动集体主义型费边社会主义型马克思主义型1979品克（R.Pinker）古典经济型新重商主义型马克思主义型1984、1990米什拉（R.Mishra）新右派型凯恩斯和贝弗里奇福利国家型合作主义型社会民主型马克思主义型1989威廉斯（F.Williams）反集体主义型社会改造主义型非社会主义的福利集体主义型费边社会主义型激进的社会行政型福利的政治经济学型社会理论中的政治取向维度左右对待变迁的态度激进（促进变迁）保守（维持社会现状）对待社会公平的方式平等主义（福利或需求）赞成不平等（地位+奖赏）对待国家的态度国家主义/集体主义/干预主义反国家主义/反集体主义/反干预主义对待人类本性的态度人类是合作的+利他的人类是自私的+个人主义的中国学者周弘：1、根据社会政策的起因，将社会福利制度区分为机制模式和补救模式；2、根据社会思潮或政治党派的信念和主张，将社会福利制度区分为社会民主主义、自由主义和社团主义；3、根据社会责任的分担情况，将社会福利区分为政府的责任、市场的责任和个人的责任等方面。蒂特马斯的“三种模型”1974年《社会政策》三种社会福利模型的基本特征考察角度制度化的再分配型工业成就型剩余型国家的作用普遍主义的国家管理服务，应该再分配收入和减少社会的不平等国家应该根据生产效率和工作表现满足需求国家只对市场和家庭不能满足的需求进行干预优先考虑的事项满足社会需求被给予优先权，超过对经济效率的关心。首先关心的是经济的成功，但社会需求的满足也被看作是必要的。市场自由的价值占主导地位，私人的供给受到偏爱。接受者的地位具有公民身份的所有社会成员都是接受者。接受者被看作是由于经济原因得到支持的潜在生产力资源。接受者被打上了失败者的烙印。政治立场左中右埃斯平-安德森的“三个世界”1990年的《福利资本主义的三个世界》

：以经济合作与发展组织中的18个国家为研究对象，运用“非商品化”或“去商品化”程度的差异性将资本主义福利制度分为“三个世界”或“三种模式”。去商品化程度：个人或家庭在市场参与之外，仍能维持社会可接受的生活水平的程度，即福利服务摆脱市场的程度。也就是说当服务被视为一种权利，并且一个人不必依赖市场就能维持生活时，就出现了去商品化，而在剥离了劳动合同之外的其他确保社会再生产的制度安排之后，人们就被商品化了。在一个高度去商品化的体系中，福利是由公共提供的，而且不以任何方式与个人的收入或经济资源相联系。而在商品化的体系中，福利服务的处置更类似于商品，也就是说，它们与其他任何商品或服务一样在市场上售卖。通过比较各国在养老金、失业以及收入资助等方面的政策，埃斯平-安德森区分了下面三类福利体制：1、社会民主主义的福利体制。强调的是全民性的社会福利分配与高水准的福利提供。这类福利是高度去商品化的。福利服务由国家实行补助，所有公民都可以获得（普遍补助）。绝大多数北欧国家都属于社会民主主义的福利体制。2、保守法团主义（合作主义）福利体制。

其特点是：社会权利的资格以工作业绩为计算基础，即以参与劳动市场的社保缴费记录为前提条件，带有保险的精算性质。这类福利服务可能是高度去商品化的，但它们未必具有普遍性。一个公民有资格获得的补助数额取决于他在社会中的地位。这种类型的福利体制可能并不是为了消除不平等，而是为了维持社会的稳定、家庭的牢固以及对国家的忠诚。法国和德国属于保守法团主义国家，3、自由主义福利体制。

其特点是社会福利分配原则与市场的逻辑是一致的，社会福利的分配仍然以市场为主导，国家只起从属辅导作用。这种福利是高度商品化的，通过市场售卖。对于亟需的人，有资产测查补贴可以用，但是会被高度地污名化。这是因为，大多数人被期望通过市场来购买自己的福利。美国是自由主义福利体制的范例，属于这一类的国家还有加拿大、澳大利亚等具有盎格鲁-萨克逊传统的国家。英国著名社会学家安东尼·吉登斯认为，英国并没有明确地属于这三种“理念型”中的任何一种。从前，它更接近于社会民主模式，但是20世纪70年代以来的福利改革已经使它更接近具有较高商品化水平的自由主义福利体制。也有学者采用计算福利支出占一国GDP的比重来衡量一个国家社会福利水平的状况，但这种标准只能反映福利支出占GDP的相对比例，却无法说明公民实际享受到的福利水准，也不能揭示究竟是哪部分公民享受到了社会福利，所以采用这种标准的学者很少。（三）两种福利制度分类方法之比较比较蒂特马斯和安德森他们在非商品化程度标准下的划分类型及其内涵差别。蒂特马斯与埃斯平-安德森的分类比较蒂特马斯模型工业成就型剩余型制度化的再分配型埃斯平-安德森模型保守法团主义型自由主义型社会民主主义型地理位置欧洲大陆盎格鲁-萨克逊斯堪的纳维亚思想与历史渊源俾斯麦贝弗里奇贝弗里奇社会目标工人的收入扶持政策贫困与失业的救助所有人平等与公平的再分配给付的基本原则缴费型的原则选择型的原则普享型的原则给付的技术原则社会保险型的原则目标定位型的原则再分配型的原则给付结构部分给付型（缴费关联与收入关联的）家计调查型统一费率可及性的方式社会地位与工作环境需求与贫困程度公民地位与居住资格融资机制就业关联型的缴费税收税收管理与控制决策社会伙伴合作制中央政府控制国家与地方政府控制蒂特马斯和埃斯平-安德森划分方法的差别：蒂特马斯更侧重于对福利国家传统目标的研究，如保护收入损失、防止贫困和限制社会不平等，而后者研究的不是基于传统的福利国家的保障功能，而是福利国家的社会政治关系和劳动力市场政策。三、当代中国社会福利制度及其变迁思路：从整体的角度来看，由于中国社会福利的研究和讨论离不开它正在经历的社会转型和体制改革，所以下面我将从社会结构转型或结构变迁的角度来分析中国社会福利制度的变迁。自上个世纪70年代末80年代初以来的改革开放已经引起中国社会一系列重要变迁，将这一变迁视为总体性的结构转型或结构变迁过程是社会学独具特色的研究角度。（一）计划经济下中国社会的状况及社会福利制度1、改革前的社会状况：以工业为主导的“总体性社会”总体性社会：国家垄断了绝大部分为正常的社会活动所必须的资源（不仅包括以货币和财富体现的物质资源，而且也包括制度性资源，如机会、权利和信息等）和活动空间，并在此基础上，国家几乎成为向社会成员提供资源和活动空间的唯一源泉。这种模式形成加强了个人对国家的依附。个人进入国家所控制的活动空间并获得接近国家配置的资源的途径，一般要经过两个步骤:首先，要获得一张或是农村或是城市的户口，以明确自己的身份，并由此确定接近国家控制的资源和活动空间的具体形式。其次，在获得户口和相应的身分（城市人或农村人）之后，要成为总体性体制中的两种基本组织之一的成员，即或是成为人民公社的一个社员，或是成为城市单位中的一份子。只有当上述两个条件齐备的时候，一个人才被纳入这种总体性的体制，才能成为一个名副其实的社会成员。这标志着，在农村，一个人获得了生存的基本权利，即参加公社中的集体劳动的权利，从公社那里获得一份生存资源的权利，以及获得一小块可以由自己耕种的自留地的权利。在城市中，这首先意味着就业的权利，同时，也不同程度地意味着公有住房、公费医疗、子女就学和就业、粮食和稀缺的副食品的定量供应以及其他社会福利等资源的获得。新中国成立之初，我国的工业基础极为薄弱。根据统计，到1949年，中国的工业固定资产仅有100多亿元，工业净产值也仅有45亿元，在国民收入中仅占12.6%。为了改变国家落后的经济状况，实施赶超西方强国的战略方针，从1953年的“一五”计划开始，我国就实施了以实现国家工业化为目标、优先发展重工业的经济发展战略。为了获取推进工业化进程的原始工业资本，国家以强制性的手段通过工业和农业之间的不平等交换来积累工业资本。据统计，从1952年到1986年，国家通过工农业产品价格的“剪刀差”从农业中隐蔽地抽取了5823.74亿元，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农业抽取了6868.12亿元的资金，约占这些年间农业所创造价值的18.5%。为了巩固和保障重工业优先发展的战略，国家通过制定和实行户籍制度来限制农业人口的流动。我国的工业化是建立在限制农业发展基础上的工业化，这样的工业化必然会加剧农业与工业之间乃至城市与乡村之间的差异和分隔。2、计划经济下的社会福利制度中国现代意义上的社会福利制度建立于20世纪50年代初。从解放初期到上个世纪80年代的三十年代左右的发展历程中，逐渐形成了一套系统的以集体主义价值观为核心，以人民的基本生活保障为主要内容，初步覆盖劳动就业、医疗卫生、教育、养老和伤残等领域的社会福利体制和救济、救助制度。总的而言，这一时期的社会福利制度具有以下几个特征：1、城乡有别的二元社会福利制度，即在城市和农村实行有很大差别的社会福利制度。在农村，社区性的生产组织和家庭（家族）为人们提供基本的保障，当遇到不能抵御的自然灾害时则由政府提供救济。在城市，国家基本上实行以就业为主体的社会福利制度。人们通过就业获得工资收入，通过进入全民所有制、集体所有制单位而获得来自国家和单位的住房、医疗等保障，因为他们已经成为“国家的人”。这种福利不仅惠及职工，也惠及其家人，是由国家（政府）提供的有较高水平的福利制度。在农村，社会保障提供者的级别低，提供保障的安全性差，保障水平也较低。在城市社会保障提供者（政府）的地位高，其对社会资源的占有和控制程度较强，因而提供保障的安全性也较强，保障水平也较高。2、城市的社会福利制度表现为单位福利体制，农村表现为社区型福利制度。1949年后经过几年的短暂过渡，形成了中央集中计划管理的社会体制，在组织方面它有如下一些特征：（1）整个国家按照统一计划、集中管理、总体动员的原则被组织起来。在这种格局下，几乎所有社会成员都被纳入各种组织之中。这些形形色色的组织——主要是在城市中的组织，被称为单位。（2）单位根据人们的工作、按照职能团块将他们组织起来。（3）国家通过行政组织体系，并借助于政治运动对社会成员进行动员和管理。组织（单位）成为国家与社会成员之间的必不可少的中介，处于社会生活的中心位置，整个社会的运转表现为各种组织（单位）的运行。这种社会结构体制被称为“单位制”。作为计划经济体制的典型方式，城市中的单位体制不但是一种生产组织和社会管理模式，也是一种社会福利制度，它包含了福利集体主义或“福利国家”的价值和理念。在城市中，国有企业向其职工提供较好的生活资料和福利保障，低工资、高就业、高福利、高补贴是国家通过企业和工作单位向职工提供生活条件和福利的基本模式。注意：单位没有自有资源，单位并不是真正的利益主体和资源主体，它是国家分配资源、管理社会的代理人，因此，人们通过单位高度依赖政府或国家。在农村地区，农村居民的福利资源则来自社区型集体经济内部。但在小农经济基础上组织起来的农村集体并没有带来经济的高速发展，集体也没有能力向其成员提供比较充分的生活资料。

城市职工群体：单位福利和国家福利——有困难找政府和工作单位，日常生活中的邻里（同事）相互关照——有助的福利期盼、制度化的福利制度——集体主义取向的福利意识形态及福利获取惯习。

农民群体：国家和集体的最小化残补福利（救济）——家庭自助，家族和邻里互助，生活靠家庭和集体——无助的社会福利企盼——个人责任取向的福利意识形态及福利获取惯习。总结： 总的而言，从新中国成立到改革开放初期的30年，中国的社会福利体制在计划经济模式下实施了城市以单位制为基础的集体福利制度（涵盖就业者与家属的各种福利需要与社会服务）、农村以集体福利保障弱势群体的需要和以家庭为单位的自我依赖的剩余性福利体系。在计划经济时期，中国的社会福利主要侧重现金和物质救助，以改善人的社会功能和协调人际关系为目标的社会服务十分缺乏。同时，由于意识形态的影响，贫困、失业等社会问题一直被视为非现实的存在，被认为是与社会主义制度不相容的。因此，针对应对这些社会问题的制度机制，即社会政策也一直被忽视。在这种形势下，社会福利的功能与重要性在政府政策议事日程中一直处于边缘化的位置。尽管在很长的一段时期内，社会政策在中国没有得到发展，但是国家（或政府）承担福利的主要责任这一点是十分明确的，尤其是在社会救助、疾病治疗、教育等领域表现得十分突出。因此，在计划经济时期，中国实际上推行了一种低水平、全覆盖的普遍主义福利制度，尽管城乡差距和身份地位导致了公民的福利水平显著差异，但这种福利体制却在很大程度上解决了公民的基本需要并实现了起码的社会公平。（二）20世纪80年代以来的社会转型及其社会福利制度的转型1、社会转型国家的退出：

“自由流动资源”“自由活动空间”国家对社会控制减弱，社会和市场获得了部分资源。社会问题丛生：社会分配不公，下岗失业严重，医疗、教育等方面的弊端及人口老龄化等日益成为严重的问题。孙立平：“总体性资本精英”2、社会福利制度的转型“单位制”——“新单位制”社会服务职能的外移：“企业办社会”——社会服务社会办用工制度改革：国营企业以及事业单位包揽城镇劳动人口的就业——劳动合同制“社区人”退休职工管理与服务责任的外移：企业——社会化政府一方面通过简政放权来刺激企业的积极性，另一方面通过财政包干、税收包干等措施明确了企事业单位的责、权、利。这样，企事业单位职工的福利责任就明显落在单位的头上。政府由福利服务的总承揽者变为有限责任者，单位成为职工福利最大、最直接的责任者，从而实现了以国家为主体的总体生存向以单位为主体的独立生存的过渡。独立生存机制的形成使单位担负起向其职工提供福利服务的责任。但这种责任承担与计划体制下的承担有不同。在计划体制下，单位是政府的代表，它从政府手中领回其应得的那一部分福利资源，下发给职工。这种单位作为政府这架大机器的“部件”和代表的现象被称为“单位制”。改革后，“分灶吃饭”政策使各企事业单位真正变成相对独立的实体，它不能再从国家手中领回“足够的”资源，而是通过自己的“创收”去增加福利资源再分发给单位职工，从而形成了众多标准不一、待遇有别的“小社会福利”。独立生存机制使一个个单位成为相对独立的实体和利益主体，也成为一个个以物质利益为纽带的利益共同体。职工的经济收益和福利几乎完全与单位的经济状况相关。单位之间因在政府手中领得的和在市场上挣得的财富多寡不同而产生了明显的分化，并进而影响了职工的收入和福利。这种体制可称为“新单位制”，这是一种利益型单位制。“社会福利社会化”福利承载主体和服务模式多元化：国家、企事业单位（集体）、非营利组织、社区和个人承担福利责任的局面。在中国，福利多元主义的实质是在市场经济与社会变迁背景下福利责任由国家（或政府）单一负责转向了国家——组织——个人共担责任的模式，它既是一种现实的策略选择，也是平衡权利-义务关系的一种实用考虑。社会福利的发展在社会转型过程中的重要地位得以突出，社会政策的改革与发展逐渐成为了一个相对独立的领域。案例：我国城镇职工医疗体制和医疗服务的变革：从计划走向市场一、计划经济时期的医疗体制与医疗服务自新中国成立到20世纪90年代初，中国城市基本实行无偿供给的医疗保障制度。在20世纪80年代之前，中国医疗服务领域长期实行的是计划经济体制下的公费医疗和劳保医疗制度。国家机关、人民团体和事业单位实行的“公费医疗制度”：公费医疗经费由各级政府财政预算拨款，一般按人均标准划拨到各单位包干使用。国有企业职工和部分集体企业职工实行的“劳保医疗制度”：劳保医疗经费按照企业职工工资总额的一定比例提取，在企业生产成本项目中列支。其中，在职职工从职工福利费中开支，离退休人员从劳动保险费中开支，由企业自行管理。到20世纪70年代末，公费、劳保医疗制度覆盖了全国75%以上的城镇职工及离退休人员，享受劳保医疗的人群达到1.14亿人，享受公费医疗的人群达到2300万人。我国的人均期望寿命从1949年的34岁提高到1996年的70.8岁，人口死亡率从1949年的20‰下降到1995年的6.57‰。计划经济时期，在整个经济发展水平相当低的情况下，通过有效的制度安排，中国用占3%左右的卫生投入，基本上满足了几乎所有社会成员的基本医疗卫生服务需求。成功的决定性因素：政府发挥了主导作用二、市场经济条件下医疗保障体制的改革试点原有的城镇医疗制度的弊端：第一，经费缺乏保障，企业和事业单位欠费情况普遍；第二，在公费医疗和劳保医疗的情形下，个人不负担或负担很少的费用，引发了搭便车和过度消费的问题，造成了医疗资源的极大浪费，也极大地增加了企事业单位的负担；第三，在医疗服务和医疗费用自行管理的前提下，不同单位在医疗资源上缺乏互助与共济，形成了非常不平等的局面。第四，由于市场经济的发展，多种所有制的企业也迅速出现，这些企业职工的看病就医也有必要纳入整个医疗保障的范围。我国医疗保障制度的真正的改革发端于市场经济改革时期，并从20世纪90年代逐渐步入正轨。医疗保障制度的改革也是先从地方开始，具有浓厚的试点经验和地方先行的色彩。从20世纪80年代开始，我国一些地方与企业已经开始了对传统的公费医疗和劳保医疗两大块进行自主的改革试点。也就是说，地方政府最先开始对医疗制度进行改革，这也就造成了在我国总体的医疗保障制度和地方先行试点经验相互存在差距的局面。到20世纪80年代末，中央政府开始集中对地方的医疗保障改革试点进行集中化的指导，以协调各政府部门在改革中的角色与职能。20世纪90年代是医疗改革的重要分水岭。1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度制度改革的试点意见》，经国务院批准，在经济发达的江苏省镇江市和次发达的江西省九江市进行了试点，即著名的“两江试点”。在“两江试点”的基础上，1996年4月，进行了更大范围的试点。到1999年，被确定为试点地区的58个城市已全部开展了试点工作。三、中国城镇职工基本医疗保险制度的正式引入1998年12月，国务院召开全国医疗保险制度改革工作会议，发布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（以下简称《决定》），明确了医疗保险制度改革的目标任务、基本原则和政策框架。以这一文件的发布为标志，中国城镇职工医疗保险制度的建立进入了全面发展阶段。根据改革议程，《决定》计划用一年时间，在中国建立起“社会统筹与个人账户相结合”的城镇职工基本医疗保障制度，受益对象为城镇全体劳动者，逐步形成包括基本医疗保险、企业补充医疗保险、商业医疗保险以及社会救助等各种形式在内的医疗保险体系。《决定》的基本指导思想是立足我国现阶段的基本国情，结合政府财政、企业效益和个人三方的承受能力，依据“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合”的原则，实现我国城镇职工医疗保障制度由“福利型”转为“保险型”，由“包揽型”转为“分担型”，由“自保型”转为“互济型”的三个转变，以期从根本上转变传统的医疗保障制度。 《决定》要求城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理。基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。我国职工的基本医疗保险费也是用人单位和职工共同缴纳，缴费的比例具体是：用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。在基金的构成、划拨和使用上，则是基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户，划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右。确定统筹基金的起付标准和最高支付限额，起付标准控制在当地职工年平均工资的10%左