民族地区自然资源开发地居民利益损失的构成与补偿法律,经济法论文

民族地区自然资源开发地居民利益损失的构成与补偿法律,经济法论文少数民族地区的自然资源开发给当地的经济发展提供了大量的就业时机和财政盈余，但同时也给当地的生态环境带来了宏大的负面效应。对于资源开发地少数民族居民的利益保卫，(宪法〕、(民族区域自治法〕从优先就业权和优先受惠权等方面做出了原则性规定，但这些制度并未得到真正落实，原因是相关配套法律缺乏详细的规定。国内部分学者以为应当以(民族区域自治法〕赋予的民族地区的资源自治权和优先受惠权为基础，建立资源地居民与资源开采企业的利益分享机制和生态环境补偿机制。应当成认，上述研究对于保障民族地区资源开发地居民的利益具有重要的参考价值，但是资源地居民怎样通过现行法律获得直接补偿，当前的理论仍未有全面细致的讨论。本文拟以民族地区自然资源开发地居民为考察对象，通过梳理资源地居民利益损失的构成，以现行法律为基础对少数民族地区自然资源开发地居民利益的损失补偿进行较为全面的讨论。一、少数民族地区自然资源开发地居民利益损失的构成由于自然资源开发对当地居民的影响是历时性的和多方面的，无法从整体上进行特定化，对于因自然资源开发而遭到的利益损失就无法由特定主体就特定客体利益的损失进行整体性的保卫。本文尝试就资源地居民利益从多个维度和多个层次上进行分解，以此作为资源地居民利益损失补偿的基础。〔一〕个体利益损失和群体利益损失资源地居民利益是从整体上对资源开发中的需要法律保卫的利益的描绘叙述，华而不实不仅包括个体利益，还包括群体利益。个体利益损失主要具体表现出为自然人和法人的财产利益和人身利益的损害。群体利益则不同于个体利益和社会公共利益，它是具有共同地位和共同利益的个体的联合，是由一定数量的社会成员集合成一定的社会共同体所享有的共同利益。群体利益的损失，固然主体边界模糊，在认定方面存在困难，但也是客观存在的。在自然资源开发经过中，资源地的居民的个体利益损失主要具体表现出在其财产权和人身权遭到损害时产生的不利后果。群体利益损失则主要表现为资源地的环境污染和生态毁坏，资源地居民的生存和发展基础的毁坏，集体所有土地的征收等。〔二〕既有利益损失和预期利益损失自然资源开发经过中不仅可能会妨害资源地居民既有财产利益的享有，还可能会导致其财产利益应增加而未增加。前者不仅包括资源地居民土地和房屋既有利益的维持，而且牵涉到当地生活环境的恶化以致丧失生态功能的生态修复问题。后者则既牵涉到资源地居民财产受损而导致的将来应获得财产的减少，还具体表现出在自然资源开发和土地征收经过中生存利益的维持和可持续发展利益的保障方面。自然资源开发对于资源地居民的影响是客观存在的，资源地居民的现有利益和财产利益都会遭到不同程度的影响和损害，这是自然资源开发的负外部性的具体表现出。严格讲，对他们的损失进行补偿是一种资源开发的成本补偿，并不是利益共享。二、民族地区自然资源开发地居民利益损失补偿的现行法律评价民族地区自然资源开发地居民利益损失的补偿从现行法律来看，不仅包括(宪法〕和(民族区域自治法〕基本法层面的规定，还包括(物权法〕、(侵权责任法〕、(矿产资源法〕、(环境保卫法〕等部门法层面的规定。〔一〕宪法性规范的十分规定(宪法〕第118条第2款规定：国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。这是(宪法〕确立的民族自治地方自然资源开发优先受惠权的基本条款，也是民族地区资源开发地居民优先受惠权的宪法基础。同时，(民族区域自治法〕作为施行宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，在牵涉到民族地区资源开发地居民利益保卫方面，做出了特殊的制度布置：1.资源开发地居民利益的直接补偿。根据(民族区域自治法〕第65条的规定，国家在民族自治地方开发资源要照顾当地居民的利益，这是资源开发地居民利益补偿的直接根据。2.优先就业权。根据(民族区域自治法〕第23条和67条以及(施行中国民族区域自治法若干规定〕第8条的规定，在民族自治地方进行资源开发的企业应在就业方面对当地给予支持。这种优先就业权的制度设计，是对因资源开发而导致的资源地居民生存利益损失的替代性补偿方案，具体表现出了对资源地居民的构造性转业的补偿。3.民族自治地方的环保职责。根据(民族区域自治法〕第45条规定，民族自治地方在自然资源开发中对资源开发地居民要承当环境保卫和生态治理的公共服务职能，这是资源开发地居民在环境利益受损时请求承当责任的基本根据。4.自然资源开发者环境保卫的责任。根据(民族区域自治法〕第66条的规定，任何企业在民族自治地方开发资源，都不能以牺牲当地的环境和生态为代价获取利润，要采取有效措施，保卫和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。从(宪法〕和(民族区域自治法〕的规定来看，民族地区资源开发地居民利益的保卫，较其他地区资源开发地的居民更为全面和周到。但也应看到这些规定主要牵涉到民族地区自治机关的资源自治权的实现问题，主要目的在于协调上级国家机关和民族自治地方机关之间自然资源开发中的利益分配问题，对于资源开发地居民利益损失的直接补偿仅仅是原则性的规定，有待于部门法的落实。〔二〕民族地区资源地居民利益补偿的部门法规定自然资源开发牵涉到当地居民的生产和生活，可能会对当地居民的财产和人身造成损害，更重要的是资源开发带来的环境损害和生态毁坏对当地居民的影响是持久和长远的。相关部门法的规定主要有：1.牵涉到资源开发地居民土地征收和临时占用补偿的规定。(物权法〕第42条和(土地管理法〕第2条、第44条至第51条、第57条，(煤炭法〕第20条，(草原法〕第38条至第41条等条文，以及(大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〕对于自然资源开发经过中集体所有土地的征收从征收的程序和补偿的标准等方面都做出了规定。2.牵涉到资源地居民财产和人身损害赔偿的规定。(物权法〕第34条至第37条，(侵权责任法〕第2条，第6条和第65条，以及其他自然资源和环境保卫的法律，对于自然资源开发经过中资源开发导致的财产和人身损害赔偿都做出了明确的规定，这些条文是资源开发地居民在其财产和人身遭到损害时请求赔偿的根据。3.牵涉到资源开发地环境保卫的规定。(环境保卫法〕第19条和第41条，(煤炭法〕第32条，(矿产自然法〕第32条等对于自然资源开发中的资源开发者的环境保卫义务做出了明确规定，对于毁坏环境和生态者能够要求其承当复垦、恢复原状等责任。4.对于少数民族地区资源地居民利益损失补偿的优惠布置。(就业促进法〕第28条对少数民族劳动者的优先就业权做出了规定。(矿产资源法〕第10条对于矿产资源开采中少数民族群众的优先受惠权做出了规定。〔三〕基本评价总体来讲，民族地区资源开发地居民的利益损失补偿在宪法性规范中都有比拟全面的规定，在各个部门法中则主要通过一般性规定来加以保障，牵涉到资源开采地居民利益损失补偿的十分规定则不多见。对照上文民族地区资源开发地居民的利益损失构成，能够发现下面特点：1.法律对于民族地区资源开发地居民个体的现有利益的损失补偿都有比拟明确的规定。包括资源开发导致的资源地居民人身和财产损害赔偿、土地征收中的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，都有详细明确的法律规定，但仍有完善的必要。2.法律对于民族地区资源开发地居民个体的预期利益的损失补偿有部分规定，但并不充分。当前法律对于资源地居民人身和财产损害的预期利益的赔偿规定比拟明确，但是在土地征收中，根据(土地管理法〕第47条第1款的规定：征用土地的，根据被征用土地的原用处给予补偿。牵涉到土地用处改变产生的增值收益并没有具体表现出在土地补偿费中，土地补偿费并没有具体表现出土地的市场价值，而且(土地管理法〕规定的补偿方式过于依靠货币补偿，造成的后果则是被征地的居民得到征地补偿款却失去了生活保障。3.法律对于民族地区资源开发地居民群体利益的保障有部分规定，但并不完好。这主要具体表现出在，资源地居民群体利益受损的救济并未得到足够重视，(民事诉讼法〕第55条没有赋予资源地居民提起环境公益诉讼的原告资格。在征地补偿中，作为群体利益承载者的集体土地所有权的补偿并没有具体表现出土地的市场价值，作为群体的资源地居民的持续发展权和生活保障权并没有在法律中得到充分具体表现出。十分是，民族地区资源开发地居民的优先就业权和优先受惠权在当前法律中还没有详细的保障措施和法律约束。三、民族地区自然资源开发地居民利益损失多元化补偿的初步框架在民族地区自然资源开发中，资源地居民的利益损失是多方面的，以全面补偿为原则，笔者以为需要通太多元化的途径对民族地区资源开发地居民的利益损失给予补偿。〔一〕土地征收补偿：预期利益损失的多元化补偿自然资源开发中的土地征收同其他土地征收一样，存在诸如征收权的滥用、征收程序不规范、征收补偿标准低、补偿范围狭窄、补偿方式单一等问题。将来自然资源开发中尤其要重视土地征收补偿范围的扩大和补偿方式多元化的问题。前者而言，征收补偿不仅要对土地的现存利益进行补偿，更重要的是，要对失去生活保障的资源地居民的预期利益进行完全补偿。对民族地区资源开发地居民而言，扩大补偿的范围也即意味着其优先受惠权的实现。后者而言，补偿方式不应局限于当前的货币补偿，应十分重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。十分是在少数民族地区要切实落实社会保障补偿，这是资源地居民优先就业权的详细实现方式。〔二〕侵权损害赔偿：环境侵权救济范围的扩大从(民法通则〕和(侵权责任法〕的规定来看，环境侵权多指环境污染侵权，这种狭义的环境侵权的理解忽视了环境毁坏对别人的损害，实际上限制了环境侵权救济的范围。十分是在自然资源开发中环境毁坏所引发的对别人财产和人身权益的损害更为普遍，例如土地塌陷和沉降、地下水位下降等。(侵权责任法〕第65条环境侵权应做扩大解释到环境毁坏导致的侵权。〔三〕环境损害赔偿：群体环境利益的实现由于传统私法仅调整私人之间的财产和人身关系，对于具有公共性的环境利益在传统私法框架内是难以得到圆满解决的。对于环境损害的救济必须跳出公私法二元体系的框架，在环境法的视野内寻求解决的办法，即将环境利益独立进行保卫，制定(环境损害赔偿法〕，通过环境公益诉讼的途径加以救济。同时，在环境公益诉讼中应该考虑将资源地居民作为适格的原告，由于资源地居民作为资源开发导致的环境损害的受害者，相比拟其他社会公众具有愈加密切的利害关系，若将该群体排除于环境公益诉讼的原告之外，则其群体利益的维护必然在法律上缺失。〔四〕生态补偿机制：横向补偿机制的建立当前生态补偿机制侧重于由国家向资源开发者征收生态补偿费〔例如矿山环境治理保证金、地质塌陷费〕通过纵向补偿以财政转移支付、项目支持等方式对民族地区资源地居民的生态环境损失进行间接补偿。将来生态补偿机制应该构建纵向补偿和横向补偿相结合的机制，一方面完善现有的对民族自治地方的直接补偿措施；另一方面，拓宽融资渠道，建立国家、社会、资源开发者和受益者共同介入的多元化投融资机制，十分是建立资源开发者和受益者之间的横向补偿机制，向资源开发地居民进行直接生态补偿。〔五〕资源地居民介入：资源开发和管理的新形式民族地区自然资源的开发牵涉到多方利益主体的博弈，尽管法律明确界定了自然资源的产权关系，但是无论自然资源的产权形式发生何种变化，其存在及开发与当地居民的生存利益都存在必然联络。自然资源的开发与当地居民的生存利益不可避免地要产生冲突。国外资源开发的经历体验表示清楚加强资源开发地居民的介入度，通过社区组织、社会团体等组织形式，资源开发地居民能够向资源开发者和表示出自个的利益要求，有效化解资源开发中的矛盾，对资源开发者损害环境的行为给予有效的制约。人类发展的历史证明，不合理的资源开发活动会引发严重的生态和环境灾难，会对人类的生存环境造成灭顶之灾。十分是，自然资源开发地的当地居民无疑会成为这些资源环境灾难的直接受害者。在(宪法〕和(民族区域自治法〕框架内，少数民族地区的自然资源开发活动必需要结合资源开发地居民的优