公共管理前沿问题研究

主要内容公共管理的背景与理论基础公共管理的主要观点与内容公共管理与公共行政的差异发展公共管理应注意的问题第一页，共52页。一、公共管理发展的背景与理论基础（一）20世纪70年代末以来政府改革与公共管理发展的社会背景信息化、全球化、民主化的发展企业经营机制与市场活力的示范效应公民自治与公民社会（NG0/NPO）的崛起政府治理的三大危机：财政、效能与信任危机第二页，共52页。实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务

更少的官僚、更好的治理

更低的成本、更好的绩效更少的管制、更多的服务更少的支配、更多的自主第三页，共52页。政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：实现内部取向转向顾客、战略、结果取向善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整：以外部需求为动力调整角色、功能与行为。第四页，共52页。（二）20世纪70年代末以来公共管理发展的理论支撑1、公共政策理论:关注解决问题为导向2、新公共行政理论:关注公平和公正3、公共选择理论:经济人和政治市场假设4、新公共管理理论:企业家政府和治理工具5、治理理论:政府与市场和社会的合作6、新公共服务理论:以公民为中心的服务第五页，共52页。（三）当代西方国家政府改革与公共管理发展的基本情况1、西方发达国家政府改革的类型（1）幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等第六页，共52页。（2）内容的视角市场模式参与模式解除规制模式灵活模式第七页，共52页。2、西方发达国家政府改革的基本阶段（1）20世纪80-90年代初：减少政府职能削减社会福利以市场检验推行国有经济（公共企业）的民营化与私有化改革市场规制破除政府对公共服务的垄断更多的公私合作在政府和公共部门进入市场竞争机制政府内部分权化第八页，共52页。

——改革内部规制

——改进治理工具

——重塑组织文化

——精兵简政

——流程再造

——推行绩效管理与评估第九页，共52页。（2）第二阶段（20世纪90年代中期至今）：提高公共服务质量通过信息化改进服务质量发挥社区、NGO、NPO的作用弱化政党的意识形态色彩，共同为社会服务重点完善服务机制，提供更人性、便捷和快速的公共服务建立责任分担的积极福利制度政府功能重在规划、引导、服务、协调和补救提升政府的谈判、协调、交流、对话能力和技巧第十页，共52页。西方国家经过20世纪80开始的政府改革实践，已基本上奠定了公共管理框架与格局，新的公共事务治理模式已经形成。此时政府的形态总体上实现了由“善政”向“善治”的转变——民主参与的政府；——企业家精神的政府；——分权化的政府；——合作治理的政府；——高效便捷的电子政府。第十一页，共52页。

（一）公共管理的涵义与基本特征

所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共需求，不断实现和增进公共利益的过程。

二、公共管理的主要观点与内容第十二页，共52页。

公共管理的特征

1)公共事务治理主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门

2)公共事务治理对象变化：核心是公共服务,并重新其范围

3)公共权力扩展:集体行动≠政府行动,公共权力≠政府权力

4)公共利益实现的关键：由善政到善治

5)政府角色与行为调整：更多的合作治理与柔性行为方式

6)政府治理工具:借鉴私人部门的管理经验和策略

第十三页，共52页。

（二）公共管理的知识体系

1、公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。

公共管理的核心内容是公共服务。公共管理强调根据公共服务和公共产品的属性,进行治理工具(管制和服务)的开发。

第十四页，共52页。

2．公共事务治理主体的多元性

——政府依然是解决公共问题的核心主体

——非政府组织、非营利组织是补充力量

——公共问题的解决更多是合作治理的网络行动

——关注私人部门角色的变化

由独自行动到三架马车的合作治理。第十五页，共52页。

3、公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨

善政向善治的转变：公共利益实现的视角差异在传统政府模式下的善政。

在公共管理模式下的善治。第十六页，共52页。

4．公共事务治理过程的民主化

（1）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。（2）基层政府有更多的自主权,政府间的关系更多是合作。（3）政府权力运行更多依赖规划、引导、建议、指导、谈判、合作等非强制性方式。（4）组织设计是外部和结果取向的战略、灵活、回应与创新。（5）在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的参与，都必须保持开放性，以最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益。第十七页，共52页。

5、强调对私人部门管理经验的借鉴公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技术操作和治理工具层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，外部关系管理、顾客管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。第十八页，共52页。

三、公共管理与公共行政的差异

（一）公共行政模式的外部环境（二）公共行政模式的基本特征（三）公共管理对公共行政的新发展第十九页，共52页。（一）公共行政产生的外部环境

产生于19世纪中期的政府改革运动，伴随市场经济与公民权利的确立，代议制宪政体制的逐步完善而成为现代政府的发端。市场（企业自由竞争的交换与效率优势）

社会（公民自治的人道和互助优势）

公共领域（代议制政府的权威和资源优势）第二十页，共52页。

1、公共行政的思想基础：尊重人权与自由

14世纪的文艺复兴运动：关注人的价值与意义1517年的宗教改革：世俗化与资本主义精神资产阶级的启蒙运动：追求人权与自由的宪政设想第二十一页，共52页。

2.公共行政的社会结构：公私分离

私人领域——————————公共领域私人事务（私人问题）————-公共事务（公共问题）私人权利———————————公共权力私人利益———————————公共利益隐私性————————————开放性

自主性————————————参与性

公私分离是现代社会的基本结构，并形成自由市场、自治社会和公共政府三大版块。有市场经济才能奠定公共行政的经济基础。第二十二页，共52页。

3、公共行政的政治结构：行政与政治的分离

政治功能是实现公共意志表达和聚合，行政功能是执行和贯彻公共意志。政治领域贯彻竞争性原则，以选举的政党政治与自由的结社为基础；行政以高效执行追求目标。

“政治——行政”领域形成三重委托代理机制政治领域：公民——议会——政府——官员（公民主权：看得见的脚）

主权者-立法者-执行-执行者纳税人——————服务者

经济领域：股东——董事会——经理层——雇员（消费者主权：看不见的手）

第二十三页，共52页。

4、公共行政的宪政结构基础：国家权力的分工与制约

纵向分工：地方自治。公民主权基层政府次级上级政府中央政府，并依据责任确立事权和财权划分。这样需要统一治理的事项在宏观能管好，微观事项又能灵活地方自治，体现了根据利益相关性的公共事务分级治理。

横向分工：三权分立与相互制衡。每一层级保证国家机器的合理分工与权力制约。立法机关决策（法律优先、法律保留）行政机关执行司法机关监督（司法审查）。

思考：关于决策、执行、监督相分离的四种理解。

第二十四页，共52页。

（二）公共行政的特征

1、公共性：公共行政最基本的特征

人类政治“民主化”与管理“公共性”是同步展开的：

民主化(政治)

公共性(管理)家统治集团第二十五页，共52页。

现代政府的使命：解决公共问题——服务的政府

现代政府的价值：追求公共利益——公正的政府现代政府的权威：掌管公共权力——民主的政府现代政府的活动：限于公共领域——有限的政府

现代政府的运行：依据公共政策——法治的政府现代政府的过程：体现公共参与——参与的政府现代政府的资源：来自公共财政——效能的政府现代政府的结果：承担公共责任——责任的政府第二十六页，共52页。

2、公共行政的受制约性：以保证政府的公共性人性,权力和资源的结合的特性,要求给予制约

社会权利与公共权力的平衡，以私权制约公权

法权与行政权的均衡，以法权制约公权

公共权力的合理分工与制约，以公权控制公权

选举政治的制约，公民用脚控制政府政策与行为

大众传媒的舆论监督，社会性公共权力的载体

各领域、行业、部门具体的制约制度与监督机制

第二十七页，共52页。

3.相对自主性：以保证科学和依法行政

政府相对独立于政党相对独立于利益集团下级相对独立于上级

依法管辖与各司其职人员相对独立于领导

思考：

___如何看待政绩工程中的动力机制？

---如何实现公务员对上级说“不”？第二十八页，共52页。

4、公共行政的组织管理：规范与效能

1）内部组织管理：注重理性与规则主义的科层制

——部门化的目的是实现专业化，但注意协调的有效性

——层级化的目的是实现有效控制，但注意成本的节约性和沟通的有效性

——政府组织外部行政严格“依法行政”，内部管理实现制度化和规范化。中国的问题：

规则有制无度：工具主义与潜规则

部门分工与层级分工过细：交叉管理与重复管理第二十九页，共52页。

2）人员的职业化：文官制度

官员是一种职业：专业化与职业化

经过公开考试选拔任职专业化的培训与职业操守官员任职的职业回报是薪水和退休养老金职业化的核心是对职务目标效能，而不是对上级效忠职业保障：政治中立、功绩晋升、职务常任、司法独立职业操守的核心是公共精神：

——公私分明

——公事公办

——对事不对人第三十页，共52页。

3）组织管理的追求：执行功能定位下的效率

——在执行功能定位下，实现效率至上是公共行政追求的行动指南和组织管理依据。但后来开始关注对结果、公平的责任。——政府组织寻求科学的行政管理原则，以实现效率化。后来效率原则得到更多的修正。第三十一页，共52页。

(三)公共管理对公共行政的新发展

1.政府行政的进一步民主化：参与、协商、审议式民主

不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；

政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。有三个原因：

代议制民主的局限；

行政国家的扩张；

重新认识行政权力的合法性。第三十二页，共52页。

2、公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）

功能或利益性自治

非功利性的民间公益组织或行动

社区自治第三十三页，共52页。

1)公共管理社会化的载体:社会自组织相对于政府：非政府组织（NGO）相对于企业：非营利组织（NPO）学术上称为：第三部门、第三领域

第三十四页，共52页。

2)第三部门的伟大意义：

解决公共问题、治理公共事务新渠道

实现公民自治与维护自由秩序的保障政治民主与社会民主有效运转的基石组织社会资源与进行社会动员新途径

实现社会和谐与实践社会美德的载体

发展社会经济和壮大社会服务的力量政府失灵和市场失灵有益矫正与弥合第三十五页，共52页。

3)第三部门的最根本特征：自组织性建立的民间性

——民间自发形成——民间自愿组建

运作的自治性

——独立决策----自主治理----志愿机制

功能的社会性

——满足社会需求----开发社会资源----承担社会责任----接受社会监督第三十六页，共52页。

4)第三部门的运行方式

独立行动

与政府合作

与企业合作

第三十七页，共52页。5)第三部门的经费来源

募捐

政府资助或减免税

会费

经营

项目合作

第三十八页，共52页。

6)第三部门与政府的关系

受政府立法控制和政府监管；政府为其创造良好的自治环境与公平发展平台；接受政府委托承担政府职能；监督和制约政府。

7)第三部门与企业的关系

----既竞争又合作第三十九页，共52页。

3、公共服务的市场化:创新服务机制

1）公共服务市场化的涵义：

一是破除政府对公共服务的垄断，“以私补公”；

二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”(通过决策实现公共服务的供给),而“划桨”(执行，即具体的生产、经营、管理）领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既满足公平要求，又能提高效能。

第四十页，共52页。2）公共服务市场化的运行模式政府规划或必要的投资减税（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）

竞争性市场化运作（通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）消费者自主选择（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）第四十一页，共52页。三方主体之间的关系是：提供者与生产者:选择、安排和监督服务的生产者，并签订合同。为生产者运行设计一系列激励、奖励、惩罚规则，努力改进服务供给质量和效率。用户群体-生产者：通过提供者提供的合同、信息公布、权利保障以及必要的自由选择,监督生产者。用户群体-提供者：公众通过民主机制向提供者表达他们服务和利益诉求,促进提供者合理规划以及向生产者施加改进的压力。提供者以提高工资和弱者补偿以贯彻公共消费责任承担和普遍服务原则.第四十二页，共52页。

3）市场化模式下公共服务模式的改变公共服务需求的发动者改变：由政府到公民。公民获得主体地位；公共服务的组织方式改变：从政府集中提供的单一方式向多种方式转变。服务生产者与政府之间的行政隶属关系转向合同关系，获得了独立的地位；公共服务的构成主体改变：从双方关系改变成公共服务的提供者、生产者和消费者三方关系，这三方主体之间的关系决定着公共服务的质量和发展。判断公共服务的标准改变：不是从谁（政府、公共部门、私人部门）提供了服务，而是从是否有效满足公共需求的组织方式判断公共服务。第四十三页，共52页。

4)公共服务市场化的主要模式-合同出租（外包）

-政府采购

-放松规制，开放市场，实现以私补公

-民营化（即国有民营）

-业务剥离

-私有化

-内部市场

-政府参股

-转移负担

-政府资助

-凭单制

-面向市场的融资

-公私合作(各种PPP工具)第四十四页，共52页。

5)公共服务市场化的目的:三赢

更少的财政支出；

更多数量、更高质量、更合理结构的公共服务；

资源配置有效，并促进生产者的不断创新；

消费者得到更多的实惠：更多的选择、更低廉的服务成本、更公平和公正的服务。第四十五页，共52页。

通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实

现形式发生了重大变化。第四十六页，共52页。4.组织管理:外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向

政府内部进一步分权化：宏观上在地方自治的基础上进一步分权；微观上探索组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效、和结果控制的外部取向，用绩效取代效率（3E）：成本——投入——产出——效果经济——效率——效益

反思：1）政府和公共部门引入成本意识：

2）公共工程和公共项目投入要适度；

3）外部评估机制的引入（更关注质量）：

4）以结果为导向设计内部组织管理和工作流程。第四十七页，共52页。

引入企业管理技术与方法及风格：

——建立顾客导向的政府；

——明确政府的战略管理体系和目标管理体系；

——推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、

——人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。