公共管理小抄 课件

西方公共管理学的演进历史一、早期研究时期（19世纪末----20世纪初）政治-行政二分法的提出传统的管理理论的推动作用二、两次世界大战期间的研究（1917--1945）公共管理学的诞生时期传统管理理论的继续发展和转折行为科学理论的两次冲击三、第二次世界大战战后时期的研究（1946--1959）对传统管理理论的批评和新的理论的形成多元化趋势的进一步发展四、20世纪60年代以来的研究20世纪60年代的研究成果新公共管理学---把公共管理学的注意力，从传统的关心效率、效果、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。其他代表性理论1政府职能的含义---政府职能是国家行政机关在行政管理中的基本职责和职能作用，它通过实施行政职能来实现国家权力，它是由政治职能、经济职能以及社会公共管理和服务职能共三大职能构成的有机整体，是无论任何社会形态、任何政体的国家所共有的.中国政府职能转变的内容政府职能的重心改变---把政府职能的重心从政治职能转到经济和社会职能方面明确政府的职能定位---实现政府职能的重心转变以后，就是要解决的就是如何进行社会主义现代化建设的问题，这实际上就是要政府回答“做什么”和“怎么做“的问题。转变职能方式---政府职能的重心的转变职能定位不明确，客观上也要求转变职能单一的行政方式。行政组织的内涵行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。狭义指国家行政机关，广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。在现代社会中，各国普遍设置掌握国家行政权力的行政组织。中国的行政学所研究的行政组织，主要指国家行政机关。2

政府职能的定位

党的十六大对在社会主义市场经济条件下我国的政府职能定位有一段表述，即“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务。”

中国政府职能定位的转变（1）从传统管理思维向现代管理思维转变（2）从人治管理思想向法治管理思想转变（3）从增长型理念向协调型理念转变（4）从封闭型的行政体制向公开型的行政体制转变（5）从领导型政府向公仆型政府转变（6）从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变总之，在全球化和在市场经济条件下，中国政府职能的定位必须在尊重市场经济发展的规律的前提下，借鉴发达市场经济国家的经验的同时，结合中国具体国情，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足。可见，政府的职能不是要去做大事，而是做自己应该做的事情。即政府和市场要做到各就其位、各司其职、各行其权、各得其利、各担其险，找到自己合适的位置。3非政府组织非政府组织（NGO）这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性集权制与分权制的异同5首长制与委员制的异同首长制，又称独任制、一长制,指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。美国的总统制是首长制的典型。

委员会制，亦称为合议制，是政府制度其中之一。在委员会制的运作下，行政组织的决策权及管理权，并不是由单一的领袖所拥有，而是平均由一定数目委员所组成的委员会共同行使。委员会的决策，通常会按协商达致一致的原则来进行。在世界各国中，瑞士是使用委员会制的唯一国家。首长制的优点是：行政组织的权力集中，责任明确，决策和行动迅速，指挥有力，避免相互扯皮，效率较高。

缺点是：受行政首长个人知识、经验和精力的限制，决定和处理问题可能欠周到或难以胜任；缺乏权力制约机制，行政首长容易专断弄权。委员会从本质上说是代议制民主政体，它具有人民直接民主的特点，委员会作为最高行政权力机关，各委员权力均等，而且都不能兼任议会的议员。除非委员自己辞职，否则任何机关均无权对其罢免或将其免职

委员会制的优点是能集思广益﹐对问题能有较周全的考虑。同时，各方面的利益和需求可在委员会内反映出来。更加重要的是，权力在委员会内受到制约而至平衡，能够防止个人专政等现象出现。

但另一方面，委员会制缺乏一位号召的领袖，因此容易引致行政领导的权责不清晰，甚至可能会出现委员之间互相推卸责任，使得委员会在决策上及行动上变得缓慢，导致行政效率失当。6行政领导行政领导是指国家行政系统中各级各类行政领导者和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调及控制等职能活动，依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程行政领导产生的方式选举制任命制考任制聘任制行政领导方式

①按行政领导的指挥模式可分为：强制方式、说服方式、激励方式和示范方式四种②根据领导的不同侧重点可分为：以事为中心、以人为中心和人事并重的领导方式三种③根据行政领导权力的控制和运用程度可分为：集权式、分权式和均权式三种行政领导的类型领导者自决型部属参与型领导者放手型7国家公务员制度（文官制度）指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公公务员制度书籍务的人员进行科学管理的一种人事制度。西方国家公务员制度的基本特征1、贯彻公开、平等、竞争原则2、奉行“政治中立”原则3、“通才型”与“专才型”用人标准4、实行“两官分途”5、功绩制原则6、形成公务员利益集团我国公务员制的基本特征

(1)坚持党的领导是我国公务员制度的政治特点。

(2)我国公务员既包括国家机关的工作人员，也包括政党机关的工作人员。

(3)我国公务员制度不实行“两官分途”。西方国家的公务员制度与其政治体制和政党制度相适应，实行“两官分途”，即将公务员分为政务类和业务类。（4）我国公务员是人民公仆，不是独立的利益集团。西方国家的公务员是一个独立的利益集团，与政府之间存在雇佣关系。

(5)我国公务员制度和公务员队伍不是一个封闭的系统。公务员可以与其他公职人员相互交流。9西方国家公务员制的发展一、公务员制度产生的理论基础1、政治与行政二分论2、行政管理的职业主义倾向。二、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。三、公务员制度产生的政治条件---政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。四、资产阶级大革命中提出的“天赋人权”、“人人生而平等”的思想，为资产阶级参政，建立为现代公务员制度提供了思想理论基础。五、中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴。六、英国是第一个建立公务员制度的国家。公务员制度随即在西方很多国家所采用，它的进一步发展是在美国。七、1883年《彭德尔顿法》的颁布标志美国公务员制度的建立。八、公务员制度的国际化1、联邦德国公务员制度二战结束后，德国一分为二。联邦德国于1949年成立共和国，并制定了《德意志联邦基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了考试用人机会均等以及文官常任制等原则，并陆续颁布了一系列关于公务员制度的法律，形成了一套比较完整的公务员制度。2、法国的文官制度二战后，临时政府首脑戴高乐参照英国的经验，于1945年设立文官管理局，确立以统一考试录用和培训高级文官的制度，并在1946年颁布了统一的公务员法，建立了现代公务员制度。3、日本的公务员制度日本公务员制度是在1947年提出，在1947年10月正式颁布了《国家公务员法》4、其他国家10公务员职位分类与品位分类机制

职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类，划分为若干种类和等级，以便对从事不同性质工作的人，用不同的要求和方法治理，对同类同级的人员用统一的标准治理，以实现人事治理的科学化，做到“适才适所”，劳动报酬公平合理，是现代人事分类的一种类型。所谓品位分类，是指以职员所具有的资格条件为主要依据，以职务或级别高低来确定待遇的人事分类制度。运用品位分类方法进行人事管理的国家，通常先根据职务的性质作比较粗犷的分类，再根据职务的地位、职责与资格条件作广泛的分级，其人事框架结构一般比较简单职位分类品位分类的区别？①分类标准不同。②分类的依据不同。③适用范围不同。1）职位分类体现的是科学管理理论；品位分类体现的是管理行为学理论2）职位分类是“以事为中心”，强调行政系统的整体性，符合生态行政学的要求；品位分类是“以人为中心”，重视人的存在，强调发挥人的积极性，符合行政系统的开放性和反馈性3）实施两种制度逐渐借鉴融合职位分类以“事”作为分类评价的基本标准。品位分类则以品（官阶、等级）和位（职位）作为分类评价的基本要素，着眼点是人的官阶、等级；两种分类各有利弊，相对来说，职位分类制较为科学。11

行政决策理论的模式

一、完全理性决策论完全理性决策论又称客观理性决策论。认为人是坚持寻求最大价值的经济人。经济人具有最大限度的理性，能为实现组织和个人目标而作出最优的选择。其在决策上的表现是：决策前能全盘考虑一切行动，以及这些行动所产生的影响；决策者根据自身的价值标准，选择最大价值的行动为对策。这种理论只是假设人在完全理性下决策，而不是在实际决策中的状态。二、连续有限比较决策论认为人的实际行动不可能合于完全理性，决策者是具有有限理性的行政人，不可能预见一切结果，只能在供选择的方案中选出一个"满意的"方案。"行政人"对行政环境的看法简化，往往不能抓住决策环境中的各种复杂因素，而只能看到有限几个方案及其部分结果。事实上，理性程度对决策者有很大影响，但不应忽视组织因素对决策的作用。三、理性、组织决策论承认个人理性的存在，并认为由于人的理性受个人智慧与能力所限，必须借助组织的作用。通过组织分工，每个决策者可以明确自己的工作，了解较多的行动方案和行动结果。组织提供个人以一定的引导，使决策有明确的方向。组织运用权力和沟通的方法，使决策者便于选择有利的行动方案，进而增加决策的理性。而衡量决策者理性的根据，是组织目标而不是个人目标。

13四、现实渐进决策论理论的基点不是人的理性，而是人所面临的现实，并对现实所作渐进的改变。认为决策者不可能拥有人类的全部智慧和有关决策的全部信息，决策的时间、费用又有限，故决策者只能采用应付局面的办法，在“有偏袒的相互调整中”作出决策。该理论要求决策程序简化，决策实用、可行并符合利益集团的要求，力求解决现实问题。这种理论强调现实和渐进改变，受到了行政决策者的重视。

五、非理性决策论该理论的基点既不是人的理性,也不是人所面临的现实,而是人的情欲。他们认为人的行为在很大程度上受潜意识的支配，许多决策行为往往表现出不自觉、不理性的情欲，表现为决策者在处理问题时常常感情用事，从而作出不明智的安排。14

行政执行

行政执行

是国家行政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章，充分调动政府资源，通过一定运作机制，逐级贯彻国家权力机关和上级的政策、决策，推行国家政务和执行行政决定，以落实公共事务管理和公共服务诸任务的全部活动过程。

方法手段

①行政手段。指依靠行政机关内部层级节制的机制，通过命令、指挥、控制、规定、指令等实施政策执行的方法。行政手段的优点在于它具有强制性，并且能够依托行政体制内的各种行政资源，迅速有力地推动行政执行的实施。②法律手段。指行政机关通过制定行政法律、法规、法令，对行政执行的实施过程进行规范的方法。法律手段是行政执行中的外在约束因素，对行政执行的内外部关系均具有强制性、权威性和普遍性的规范作用。③经济手段。指行政机关运用包括税收、罚款、政府开支、政府合同、利息在内的各种经济杠杆，在尊重经济规律的前提下，通过调节经济变量的关系，达到行政执行的目的。④教育手段。指行政机关通过宣传、动员、感化、鼓舞等沟通方式，将政策理念输人到人们脑海之中，使之理解政策的内容和意义，自觉地为行政执行服务。15依法行政的内容依法行政的基本内容是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一原则（一）合法行政原则：合法行政是所有行政活动必须遵循的首要原则，与这一原则相比，其他原则都处于补充的地位。合法行政原则的含义主要包括法律保留与法律优先两个方面。

1．所谓法律保留，指的是所有行政活动均只能在法律授权的范围内进行。法律保留的具体含义包括：（1）依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得对此做出任何规定；（2）在没有立法文件进行规定的情况下，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为。法无授权即禁止。

2．所谓法律优先，指的是所有行政活动均不得违背现有法律的规定。法律优先的具体含义包括：（1）行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有法律的规定，不得与其相抵触；（2）对于法律授予的职权，行政机关应当严格按照法定的程序、在法定的范围内行使；（3）对于法律规定的义务与职责，行政机关应当积极有效地履行或执行。（二）合理行政原则

所谓合理，即合乎理性。合理行政原则指的是所有行政活动，尤其是行政机关根据其裁量权做出的活动，都必须符合理性。法律原则中所讲的合理，指的是符合最基本的、最起码的理性，即符合一个理智健全的人所应当达到的合理与适当即可。17合理行政原则又包括几个方面的具体内容：

1．公平公正对待，即当行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当做出同等的、或者相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视；

2．考虑相关因素，即行政机关在实施其活动时，必须考虑也只能考虑与该事件有关的各种因素，不得考虑无关因素而影响其定；

3．符合适当比例，即行政机关为实现某一行政目标而采取的手段，应当以必要为限度，在可以实现行政目的的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段。（三）程序正当原则

在行政法律规范中，程序性规范占据着极大比例，因此程序正当也是法律上对行政活动提出的基本要求。程序正当的具体内容也可以被分解为几个方面：

1．信息公开，又称情报公开，指的是行政机关应向社会大众公开其活动的依据、过程以及结果。当然，涉及国家机秘和依法受到保护的商业秘密、