浅谈中国开展社会评价的现状及问题

中国开展社会评价的现状及问题开展投资项目社会评价有利于协调项目与社会发展的关系，促进社会进步及经济、社会协调发展，是规避投资项目社会风险的重要手段。社会评价重视对人的因素的分析，重点关注文化教育、卫生健康、宗教信仰、风俗习惯、贫困、性别、环境、组织机构、参与性，等问题，通过深入系统的调查研究，分析项目可能产生的社会影响，评价项目与社会的相互适应性，分析项目可能存在的社会风险，并研究提出消除项目的不利影响，规避社会风险的对策，对确保项目的可持续性具有重要作用。缺乏社会评价，将会使项目的建设和实施留下很多社会隐患，激化社会矛盾和风险，并最终影响经济发展的进程。因此，在中国开展社会评价的重要性越来越受到人们的重视。同时，中国开展社会评价仍然存在各种问题，亟待采取措施予以解决。一、在国内投资项目前期准备阶段的应用状况

1、总体情况社会评价在中国投资项目前期准备阶段的实际运用仍处于刚刚起步阶段，由于缺乏明确的法规或程序规定，尚未引起有关方面的足够重视，在项目前期研究阶段的实际应用显得不足。对于国内投资建设的项目，从政府投资管理部门的角度，一般不要求进行社会评价工作。但是，随着社会评价方法在中国的研究和推广，越来越多的项目评价人员掌握了这种方法，并尝试着在有关项目中进行运用。在有关部门制定的投资项目经济评价方法中：也不同程度地包含了社会评价的内容。原国家计委于2002年发布的《投资项目可行性研究指南》，其重要特色之一，就是强调了社会评价在可行性研究中的重要作用。为改变中国过去可行性研究只重视技术、工程、经济评价，基本不进行社会评价的状况，为了与国际接轨，完善中国项目评价的方法体系，《指南》提出重大项目应进行社会评价。借鉴国外社会评价的通常做法，结合中国项目投资的具体特点，提出了中国开展社会评价的内容及方法。要求从项目可能产生的社会影响、社会效益和社会可接受性等方面，判断项目的社会可行性，提出协调项目与当地的各种社会关系、规避社会风险、促进项目顺利实施的对策建议。这是中国有关部门批准推广使用的文件中，首次提出将社会评价作为可行性研究的组成部分。

2、在各部门或行业的应用情况

(1)在水利项目中的应用。为在水利项目中开展社会评价，水利部规划计划司和中国水利经济研究会共同组织有关专家于1999年完成了《水利建设项目社会评价指南》，这是中国第一本具有行业性质的建设项目社会评价指南，是中国水利行业开展水利建设项目社会评价的重要指导性文件。本书系统地阐述了水利建设项目开展社会评价的作用、目的、意义、特点、原则，指出水利建设项目的社会评价应以项目的社会效益与社会影响评价以及项目与社会相互适应性分析作为主要内容，提出了水利项目社会评价的指标体系，评价的步骤，水利建设项目社会调查的主要方法，以及各种社会评价方法在水利项目社会评价中的应用，并重点对移民安置项目(含水库非志愿移民和自愿移民)社会评价的目标、原则、内容、指标体系等有关的政策措施进行了规范。

(2)在民航项目中的应用

1999年底，中国民航总局发布了《民用机场建设项目评价方法》，该文件明确提出了对民用航空项目开展投资项目社会评价的具体要求。例如，要求民用机场项目要从区域社会发展的角度，从社会环境、社会文化、社会群体的各种社会活动的角度，评价项目的建设实施可能对项目所在区域的社会造成的影响，研究项目所在地区的社会环境对项目的适应性和可接受性，评价项目的社会可行性，提出协调项目和各种社会团体的关系以及规避各种社会风险的建议，促进项目的顺利实施和可持续的运营，实现项目与社会互相适应的动态协调发展，取得最大的社会效益。

(3)在铁路项目中的应用情况。

2001年，在铁道部的主持下，由铁道部第四勘测设计院和国家发改委投资研究所共同参与制定了《铁路建设项目社会评价办法》，要求应从宏观和微观两个层次进行铁路建设项目的社会评价。宏观层次的社会评价在项目立项阶段进行，项目层次的社会评价贯穿于项目周期的各个阶段。评价内容包括铁路建设项目的社会效益和社会影响分析和铁路项目与沿线地区相互适应性分析等两个方面，并重点评价公平性、参与性、可持续性、组织机构、性别、贫困、沟通等七个方面的关键问题。在分析方法的选择上，建议采用定性分析和定量分析相结合的方法，主要采用逻辑框架分析、利益相关者分析、有无对比分析、综合评价和专家评价等方法。在有无对比分析中，强调要重视基线调查。二、社会评价在其他领域的应用情况

1、在国内投资项目后评价中的应用情况社会评价在中国投资项目后评价中的应用，于1992就被提到议事日程，但目前仍处于初步实践阶段。1988年，中国国际工程咨询公司接受国家计委的委托，完成了22个国家重大建设项目的后评价工作。在工作实践中，一些专家认为，许多基础设施项目和社会发展项目需要进行社会评价，才能对项目各方面的情况做出全面的评价。中国的投资项目后评价方法的研究工作，基本上都是在国家计委的组织下，由中国国际工程咨询公司具体完成的。中国国际工程咨询公司在1994年完成的《投资项目后评价手册》、1995年完成的《国家大中型项目后评价研究报告》、1997年完成的《中国固定资产投资后评价研究报告》，均对社会评价提出了明确的要求。这些研究成果虽然没有得到国家计委的正式批准和公开发布，但对推动社会评价在中国后评价工作中的运用发挥了重要作用。

2、在国际组织援助项目中的应用情况对于在中国投资建设的国际组织援助项目，一般均要求按照各国际组织的要求开展投资项目的社会评价工作。过去，这项工作一般由国际专家来完成。随着社会评价方法在中国的推广，在中国本土上正逐步成长出一批具有较强的专业素质和丰富实践经验的投资项目社会评价专家，他们以不同的方式参与到各国际组织援助中国项目的社会评价工作中，部分专家还成为这些国际组织的正式工作人员，在其援助项目的社会评价工作中发挥着重要作用。中国专家对社会评价方法的研究，已有十多年的历史，并有大量的研究成果出版。这些成果的取得，得到了世界银行、亚洲开发银行和英国国际发展部的大力支持。比较有代表性的活动包括，英国国际发展部1992—1995年期间援助国家计委投资研究所和建设部标准定额研究所开展的社会评价专题研究，亚洲开发银行2000—2002年援助中国社会科学院社会学研究所开展的TA3441“社会评价能力建设”技术援助项目。为了增强参与性，课题组进行了大量的案例研究及培训工作，初步建立了社会评价的专家网络，为推动中国的社会评价能力建设做出了重要贡献。三、中国投资项目社会评价存在的主要问题尽管中国在投资项目社会评价的能力建设方面，尤其是在社会评价的方法研究方面取得了重要进展，但仍存在许多不容忽视的问题。主要体现在以下方面。

1、对社会评价重要性的认识不足中国开展投资项目社会评价方法的系统研究已经经历了十多年的历史，但对社会评价的重视还仅仅局限于可行性研究等项目前期准备阶段。中国目前还远没有形成包括项目监测评估及涵盖项目管理全过程的投资项目社会评价体系，其根本原因在于人们对社会评价重要性的认识还很不足。中国目前正在研究如何建立适应市场经济要求的投融资体制，比较重视如何提高项目投资的财务效益、降低财务风险，建立适应市场经济要求的财务管理模式，但对与项目投资有关的社会问题，却很少予以考虑。对于项目投资的环境问题，有环境保护法及相应的环境管理部门进行监督管理。但对于项目投资有关的社会问题，既没有单独的法律法规进行约束；也没有单独的机构进行管理。在这种情况下，不可能使人们对社会评价的重要性予以足够重视。因此，在中国今后的投资项目中，推广和普及社会评价的任务还十分艰巨。另外，目前中国社会对社会评价的理解，还仅限于项目的社会效益评价。这种片面的理解，其根源在于传统的投融资体制。在过去的投融资体制及国家资源的配置方式下，人们进行可行性研究，主要目的就是要获得项目的审查批准，为求”可批性、戏说”可行性”，利用虚假的数据，测算出一些理想的所谓财务盈利能力评价指标，以表明项目的可行性。在项目的市场前景实在太差、实在难以计算出理想的财务效益评价指标的情况下，唯一剩下的办法就是强调项目虽然财务效益不好，但可以产生巨大的社会效益、环境效益等等，并以此来增加项目的可批性。在这种背景下所产生的所谓”社会评价”，只能是扭曲的社会评价，与真正意义上的社会评价相去甚远。因此，要想从根本上提高人们对社会评价重要性的认识，纠正人们对社会评价的片面理解，还需要开展大量的实际工作，如通过一系列的研讨会、舆论宣传等多种方式，传达社会评价的正确信息。同时，还要重视社会评价教材、指南、操作规范、手册等的编写和传播工作。

2、从事社会评价工作的机构薄弱、人才短缺日前，中国投资项目社会评价的组织机构体系还没有形成。中央政府投资管理部门(国家发改委等)及行业管理部门(铁道部、交通部、农业部、水利部、建没部、国务院扶贫办、林业局等)没有相应的机构进行投资项目社会评价的政策、标准、规范制定，资质审查和行业管理，地方各级政府也没有类似的管理机构。参与投资项目前期准备、规划设计、实施管理的机构，也没有专业人员负责投资项目社会坪价工作，缺乏社会评价的专门人才。中国目前虽然已经聚集了少量素质较高、具有丰富理论和实践经验的社会评价专门人才，但与投资活动对社会评价人才的需求相比，仍然存在很大差距，人才培训的需求十分强烈。中国的一些社会科学研究机构及高等院校虽然也开展社会学等与社会评价有关的专题研究，但普遍不具备项目投资规划、分析的专业知识及下作背景，缺乏投资项目社会评价的经验和能力，也缺乏有关投资项目社会影响调查、分析评价、监测评估的实际工作技能。在中国投资项川的前期论证及项目管理中，社会学家的参与力度很弱。中国从事投资项目前期准备、咨询评价的与专业机构巾，少数机构已经开始采取各种努力，推动中国的投资项目社会评价能力建设，如中国国际工程咨询公司，但类似这样的机构在中国还为数不多。在项目的执行层面上，机构及人员能力不足更加突出。项目执行机构一般都没有专门的人员处理社会评价事务。如在许多大型基础设施建设项目(公路、铁路、能源等)中，国内的项目规划设计及运营管理机构一般不具备对项目进行全面社会评价的能力，甚至不具备能力进行某一方面的社会评价工作(如减贫、社会性别、少数民族发展等)。项目的设计、实施及管理机构没有社会评价的专业人才。机构的能力不足，很大程度上表现为人才的缺乏及培训能力的不足。中国目前还没有专门的社会评价培训机构和理想的培训教材，具有培训能力的帅资非常缺乏。高等学校没有相应的社会评价专业，投资项目社会评价的人力资源缺乏长期的和稳定的人才来源渠道，加强人力资源能力建设及人才培训工作迫在眉睫。

3、缺乏社会评价的管理规定和操作规范目前，还没有全国统—的投资项日社会评价管理办法，缺乏投资项目的社会经济调查、社会评价报告编制、社会监测评估及社会实施管理等方面的操作规范。中国目前还缺乏各行业的社会评价操作规范。铁路、水利、民航等行业虽然也制定了相应的社会评价办法，但缺乏部门之间的协调规范，也不能准确地反映各行业社会评价的具体要求。因此，中国今后要在全国投资项目统一规范要求的指导下，分别逐步制定反映本部门特点的各行业投资项目社会评价手册。缺乏理想的社会评价培训教程。中国目前虽然已经出版了一些社会评价的手册、指南等，但缺乏系统性，全面性，而且适合用于社会评价专业培训的教材还是一片空白。根据培训人才的不同需要，应逐步开发出不同档次的、分别反映不同行业项目特点的、适应不同培训对象要求的系列化培训教程，这方面的工作还基本没有起步。中国专家对社会评价的研究，大部分还处于比较肤浅的阶段。目前出版的一些社会评价的著作，内容基本大同小异，普遍缺乏系统全面的，具有可操作性的方法规范，社会评价方面的学术交流也十分薄弱，缺乏学术交流的媒介和渠道。现有的有限的社会评价专业人才中，普遍还缺乏社会学的专业知识，难以将社会学、人类学的一些理论和方法有效地应用于投资项目社会评价的具体活动中。

4、缺乏对项目周期全过程的监测评价目前中国所开展的社会评价，主要局限于项目的前期准备阶段。事实上，社会评价应贯穿于项目周期全过程的各个环节。在项目的可行性研究阶段，可能出于审批项目的目的，而在可行性研究中开展了社会评价工作。日前除少数世界银行、亚洲开发银行贷款项目以外，没有要求对国内投资项目进行投资项目社会监测评估的国家法规或者行业规定。监测和评估在绝大部分国内投资项目中或者很弱或者不存在。过去由非专业人员进行的世界银行与亚洲开发银行的少数投资项目社会监测评估在一部分项目中流于形式，很难向业主和实施机构提供有价值的建议。其原因在于，目前有能力从事投资项目社会监测评估的机构的数量仍然很少，大部分研究机构、规划温计机构缺乏社会评价专业人才。由于缺少投资项目社会监测评估，使投资项目社会评价实施缺少外部监督机制，也使得投资项目社会评价变得困难。四、中国推广社会评价的前景展望

1、中国正逐步具备推广社会评价的条件经过十多年的方法研究和推广工作，在中国全面推动社会评价的条件已经日益成熟，主要表现在以下方面。

(1)体制性障碍正逐步消失。为适应建立现代市场经济体制的需要，中国政府决定对投资管理体制进行重大改革，其基本思路是对政府投资项目和企业投资项目实行不同的管理体制。对于政府投资项目，重点界定厂政府投资的主要领域，即今后政府将主要投资于关系国家安全、国土开发和市场不能有效配置资源的公益性和公共基础设施建设项目、保护和改善生态环境项目、重大战略性资源开发项目；对于企业投资项目，政府投资管理部门将放开企业投资决策的自主权，政府不再审批企业投资项目的市场前景、工程技术方案选择、资金筹措方式、项目盈利能力等涉及企业自主决策的事项，但对涉及国家经济安全、影响环境资源、公共利益、可能出现垄断和过度竞争、涉及整体布局等公共性问题的重大项目，需要政府进行核准。无论是对政府投资项目的审批还是对企业投资项目的核准，政府都将以公共事务管理者的角色，重点关注涉及公共性、外部性等方面的事项，而不再以经营者的身份关注属于企业自主决策的事项。投资项目可能引起的各种社会问题，多属于公共性、外部性的问题。因此，在新的投资体制下，政府必将更加重视社会评价工作，而不再是像过去那样过分关注市场前景及项目盈利能力等属于企业自主决策的问题。因此，阻碍社会评价在中国推广应用的体制性障碍正在消除。

(2)社会各界对社会评价重要性的认识逐步加深。随着社会的进步，人们对投资建设领域社会问题的关注将更加敏感，正反两方面的经验教训使人们越来越认识到通过社会评价来识别项目建设和实施可能存在的潜在风险，通过社会评价实现多赢目标的重要性。

(3)社会评价方法体系逐步建立和完善。为配合新的投资体制的建立，国家将逐步建立和完善投资项目社会评价的有关制度规范和方法体系。本书的编写，也是对完善中国投资项目社会评价方法体系所做出的重要贡献。

(4)社会评价的专家人才队伍逐步形成。为配合社会评价方法的推广应用，有关机构和部门在全国各地将开展一系列的社会评价培训和研讨活动。另外，中国对投资项目的工程咨询业务正在建立注册咨询工程师制度，今后在中国境内从事投资项目可行性研究、工程咨询评估、发展规划咨询、投资项目后评价咨询等业务的人员，必须取得注册咨询工程师执业资格。对注册咨询工程师的执业资格考试和业务技能培训，都包括了社会评价的内容。因此，今后中国投资项目的前期准备和监测评估活动中，将更加重视发挥专业咨询专家的作用，并在此政策的影响下，逐步造就一批包括社会评价咨询专家在内的工程咨询专家队伍，为社会评价在中国的普及创造人才条件。

2、今后中国开展社会评价的努力方向今后一段时期内，中国加强投资项目社会评价能力建设的任务仍很艰巨，需要重点开展的工作包括以下方面。

(1)政策法规制度的制定。社会评价是一种政策性要求很强的项目评价工作，必须在政策层面上对社会评价提出明确要求和具体规定，并由政府直接推动，才能达到理想效果。因此，为配合投资体制改革的需要，政府应该明确什么类型的项目必须进行社会评