农业供给侧结构性改革中价格与财政效应

农业供给侧结构性改革中价格与财政效应中图分类号：F306.4文献标识码：A文章编号：1007-2101〔2017〕03-0030-11一、引言“十二五〞期间，虽然中国进入以“三期叠加〞为特征的“新常态〞，增长面临着下行的压力，但是依然保持了长期向好的发展态势。农业粮食生产实现“十二连增〞，农民收入增长提速超过城市居民收入增长速度，也实现“十二连增〞，城乡收入差距有所收缩，新建设正取得有效进展。但经济发展中新的困境和矛盾通过一段时间的积累也逐步显现，经济增长速度放缓、经济结构性矛盾凸显。农业生产技术的整体性落后以及过剩农产品的高成本、高储存、高进口并存，粮食进口规模不断企高，而国内托市收储的粮食库存也保持高位，呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增〞的怪现象，长此以往将影响着中国农业的可持续发展。如何应对当下农业发展中面临的问题，-提出了农业供给侧结构性改革，2016年3月8日---在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时指出：“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当下和今后一个时期中国农业政策改革和完善的主要方向。〞这从理论和实践上给界的学术研究提出了新课题，可以说供给侧结构性改革是基于中国三十多年改革实践的基础，结合当下经济发展阶段新特点的理论创新〔肖林，2016〕。当前界围绕农业供给侧结构性改革的探讨主要包括三个方面：一是土地制度改革；二是?Y构调整；三是粮食价格体制和补贴制度改革〔孔祥智，2016〕。郭振宗〔2016〕认为，农业供给侧结构性改革是一个涉及制度改革、组织创新、结构调整、要素整合、技术进步、市场开拓、政策扶持等诸多方面的系统工程。因此，农业供给侧结构性改革必须系统性推进，做好顶层设计，统筹谋划。许经勇〔2016〕认为，农业供给侧结构性矛盾是源于市场调节供求、配置资源的功能被扭曲，导致结构性过剩和结构性短缺。由于农业与制造业的性质不同，农业供给侧结构性改革不能照搬制造业的供给侧结构性改革。江维国〔2016〕从宏观经济的需求与供给的角度来解读农业供给侧结构性改革，认为在需求管理应对问题边际效应日益递减、实施成本与风险已高于预期成效的当下，引入供给管理已是大势所趋；且指出了当前中国农业发展中面临供给侧结构性矛盾的根源在于供给侧，主张从劳动力、土地、资本、创新力以及制度安排等方面入手，加快推进农业供给侧结构性改革，以实现中国农产品供给的长期有效和可持续。改革开放以来，很多学者对我们国家农产品市场的价格机制进行了研究。柯炳生〔1991〕认为，我们国家粮食市场对农民生产产生制约作用的是自由市场价格，粮食生产对价格反应程度很低。孙鹤等〔1999〕认为，中国农民对农产品价格有足够的反应，他们根据价格变化作出投劳决策，因此，利用价格杠杆调节农产品供求平衡是有效的。程国强〔2009〕认为，随着农产品价格主要由市场供求决定机制的形成，农产品供求变化成为价格波动的直接影响因素，价格与产量相互影响的蛛网波动特征明显。蔡荣等〔2007〕基于新制度经济学的角度分析了农产品批发市场价格的形成机制，认为产品价格的形成是市场内交易双方博弈的结果。王川〔2014〕认为，最低收购价无法反映粮食市场价格真实水平，造成了粮食价格的扭曲。通过对现有文献的梳理发现，既有的研究主要集中在对支农支出的必要性与理论分析以及补贴的绩效评价〔侯石安，2007；靳黎民，2007；穆月英等，2008〕。财政支出的必要性在理论界已经达成共识。同时，也有学者对当前财政支农政策进行思考，指出不足之处。安广实〔1999〕认为，中国财政对农业投入存在投入量不足、投入结构不合理、投入体制不完善等问题。安体富、王海勇〔2005〕认为，要解决财政资金“错位〞“缺位〞和“越位〞的问题，需要加大财政的转移支付力度，尤其是对落后地区和西部地区的转移支付，加大对义务、科研和公共卫生的投入力度。张俊伟〔2006〕指出，中国财政支持农业发展的政策存在职能转变滞后、行政效率低、公共财政制度建设滞后等问题。石泓〔2011〕认为，公共财政支持现代农业发展中存在财政支持规模不足、投入结构不合理以及资金管理体制分散等问题。这些研究农产品价格与财政支农政策的相关文献并未涉及农业供给侧结构性改革，在当前此类研究中将二者结合起来探讨还比较鲜见，本文旨在通过分析农业供给侧结构性矛盾的深层次因素，发现二者的逻辑关联性，并理论工具和计量分析加以解释证明。而即使对农业供给侧结构性改革的现有研究，基本只是定性地研究农业供给结构性矛盾，很少挖掘农业供给侧结构性矛盾的深层次原因。笔者认为农业供给侧结构性矛盾的深层次因素就在于农产品市场的价格扭曲效应，而现行财政支农政策并没有达到预想中的政策效果，反而加深了农产品价格的扭曲程度，在一定程度上加剧了农产品市场上的结构性过剩。二、农业供给侧结构性矛盾与深层次因素现前阶段，农业供给侧结构性矛盾主要突出表现在品种结构矛盾、质量结构矛盾、过高的农业生产成本以及落后的农业生产技术。〔一〕农产品供给的品种结构性过剩随着发展，人民收入稳步增加，居民的消费结构日益升级，尤其是食品消费结构有了质的提升，对肉、奶、蛋、水产等动物蛋白质以及蔬菜、水果等需求增加，相应地谷物消费需求下降。同时，工业化进程和畜牧业发展加快，工业用粮和饲料用粮需求增加。以往种植业偏重于粮食作物的生产，而忽视了饲养牛羊等牲畜的草牧业，草牧业的供给滞后于畜牧业生产的需求。如此图1所示，2004―2014年，青饲料的种植面积由3349.18千公顷下降到了2018.44千公顷，减少了1330.74千公顷，减少将近40%；并且许多适合种植草牧业地区长期种植粮食作物，对生态造成了一定的破坏且粮食产量低、收益较差，得不偿失。总体上看农产品供给的品种结构性矛盾突出表现在玉米供大于求，而大豆、棉花、油料、糖料等供求缺口逐年扩大、进口不断增加。根据国家局最新数据显示，2015年中国玉米播种面积达到38116.6千公顷，玉米产量为22458万吨①，而国家临时收储就达到52%②。同时，国家玉米补贴政策抬高了玉米的价格，相对于产量较低、收益较差的大豆和马铃薯而言，种植玉米具有更大的收益。于是，在国家临时收储政策与价格补贴政策的双重作用下，农产品的供给结构逐步发生扭曲，市场对资源配置的正常作用受到干扰。〔二〕农产品供给的质量结构性矛盾过去的农业补贴政策，只注重产量的增加，且利用价格“剪刀差〞使工农业产品的价格相对扭曲，以完成农业向工业发展输送原始积累。这种“以量持价〞的惯性调控思维，也影响到现在的“粮食安全〞和“农户收益〞，不惜扭曲价格杠杆、刺激追求产量、不顾质量的粗放型生产模式泛滥，从而助长了农户生产中化肥、农药的过度使用，不利于农业发展方式的转变。靠传统粗放式的农业生产方式，为追求粮食的高产，过量使用化肥、农药，不仅推高了粮食的生产成本，而且影响了粮食的品质；同时，导致了土壤肥力的破坏和水资源的污染。从当前中国三种主要粮食作物③的种植面积看，占很大部分是一些质低价廉的品种，难以满足现在市场消费需求，一方面国家为了维持粮食市场的稳定与保护农民收益，对此只能收购入库，造成了库存积压；另一方面为了满足消费需求，从国外进口大量的优质粮食，从而导致了粮食进出口失衡。低端品种需求不足、产量过剩，既有国内外市场价格倒挂的因素，更重要的还是我们国家农产品质量过低、成本过高原因所致。〔三〕过高的农业生产成本中国农业发展方式一直以“高投入、高耗能、低产出〞的粗放式发展方式进行，如粮食的增产依赖于农药、化肥等要素的投入，忽略了要素投入的边际报酬递减规律。其中过高的农业生产成本是影响农产品价高胀库的重要因素。中国人多地少，农业发展面临着严峻的资源约束。在工业化和城镇化过程中，许多地方主打“土地财政〞，大量的耕地转为非农用地；同时，由于水土流失和土地荒漠化加剧，耕地面积逐年下降。另外，在现存的耕地中，土壤肥力和耕量也不容乐观。在这样严峻的现实面前，为了维持农产品的供给，只能依赖于大量追加物质要素〔尤其是化肥、农药〕的投入。从中不难看出，农业生产高成本的推手就在于工农业产品价格的相对扭曲，导致了农业生产要素的过度投入。而农产品价格补贴机制则促使农民产生了对国家政策的依赖心理，扭曲了价格信号的传递机制，使得农产品价格失真，不能真实地反映成本对价格上涨的推动作用。从图2可以看出，我们国家三种主要粮食作物的生产成本逐年增加。其中三种作物的每亩平均成本由2009年的485.79元上升到2014年的864.63元，增长了77.98%。2012年以来，我们国家适龄劳动年龄数量开始下降，红利逐渐消减，人工成本持续上升。人工成本占生产成本的比例从2009年的38.78%上升到2014年的51.67%，上升了将近13个百分点。说明人工成本的上升助推了农业生产成本的上升。土地租金成本和服务与物质费用虽然也在逐年增长，但是总体上升幅度小于人工成本。在服务与物质费用中，化肥和农药支出一直呈现增长的态势，根据农业统计数据显示，中国农业生产中，农药和化肥的使用量一直保持着逐年递增〔见图3〕。虽然年增长率不是很大，但是考虑到中国耕地面积逐年减少的实际情况，单位耕地面积的平均化肥和农药的使用量持续上升。以三种主要粮食作物为例，每亩化肥农药的支出占服务与物质费用大约在40%以上④。〔四〕落后的农业生产技术农业生产技术是农业现代化的重要基础，是提高农业生产率的关键因素。家庭联产承包责任制实施以来，虽然在一定程度上激活了农民生产劳动的积极性，但土地规模的细碎化和以农户为生产单位的分散经营体制，不利于农业科学技术的推广与运用，已经越来越不适应现代农业的发展趋势。中国农业技术化水平总体偏低，落后于发达国家，在农产品的生产、储藏、加工、销售、等各个环节缺乏现代科技的支撑，长期以来，制约着农业综合科技水平的提高。虽然农业科技成果看似很多，但大多不能解决农业生产经营过程所遇到的现实难题，科技成果推广利用率不高。现代人力资本理论表明，改造传统农业需要加大对农业科技要素投入与农业从业人员的培训。中国的财政支农政策当前存在的突出问题就在于对农业科技与农业从业人员的投入力度不够，同时由于政策的导向性，国内的农业科研教学单位一直追求科研创新与重大突破为目标的高大上项目，缺乏对农业生产第一线科技真实情况的了解，既忽视了农业科技的实用性和多样性，也忽视了农业技术的培训与推广，这就使得农业生产成本的降低、农产品质量的提高缺乏现代农业科技的及时跟进和支撑。任何科学技术的推广使用还要取决于劳动者的素质，而“高龄化、女性化、低〞是当前中国农业劳动者的普遍现象，“兼职化、副业化、粗放化〞已经成为农业生产经营的基本趋势〔陈文胜，2014〕。劳动力程度较低限制了农业生产率提高。这种农业劳动者文化程度普遍较低的状况，除了长期以来城乡教育非均衡发展带来的影响之外，主要原因还在于30多年工业化和城镇化快速推进中，农业比较收益低于工业比较收益，许多优秀的人才不愿意从事务农劳动，农村大批精壮劳动力向城市流动。因此，还留在农业生产中的劳动者文化素质与劳动技能难以匹配现代农业的发展要求，阻碍了农业科学技术的推广。要破解上述农业供给侧结构性问题，核心是要转变农业发展方式。转变农业发展方式，就是不通过粗放型而是采用集约化的高效、绿色、环保型的农业模式?砣繁Ａ甘彻└?安全，实现环境保护、资源节约、农民增收、农业增效，这是农业供给侧结构性改革的重要目标，也是实现国民经济持续发展的基础。当下农业发展方式的转型非一蹴而就，面临着资源环境、体制机制等方面的现实困境。三、理论分析当前农业供给侧结构矛盾深层次原因在于农产品市场的价格机制与财政效应的失灵。农业供给侧结构性矛盾表现出：一方面，农业价格下降，谷贱伤农。另一方面，加剧了财政负担，财政支农的边际收益递减。中国正处于由传统农业向现代农业的转变阶段，在这个阶段中，需要加大对农业的投入以提高农业生产条件，提高农业生产技术，更新农业生产装备，培育现代农民，完善农产品交易市场的价格形成机制。可见，对农业发展的干预是十分必要的，本无可厚非，但如何干预才恰当合理，才不至于产生大的负面性，这是在解决农业供给侧结构性矛盾时需要审慎认识和处理好的一种与市场的关系。〔一〕农业产品及要素市场的价格效应市场经济条件下，合理有效的农产品价格机制是农业健康发展的必要条件，也是解决当下农业供给侧结构性矛盾的关键。有专家提出，我们国家曾经实施的赶超型战略导致了生产要素市场化进程滞后于产品市场化程度，人为压制要素投入的价格，导致了要素市场扭曲〔林毅夫，2004〕。而农产品要素市场的特殊性极有可能发生价格的扭曲，进而导致资源使用结构的扭曲〔盛仕斌等，1995〕。市场存在的外部性以致农民在生产过程中，过多使用化肥、农药和农膜，以维持粮食的高产，试图在农产品价格下行通道中保留住种粮收益，但却忽视了成本和效益，实际上违背了要素投入的边际报酬递减规律。正如上分析提到，农产品成本的提高，是推升产品价格的主要原因〔见表1〕。三种粮食的总成本与生产成本都呈逐年上涨的趋势，且上升幅度大于出售价格。成本的提高直接侵蚀了三种粮食生产的净利润。同时，对于农产品市场的不当干预行为也是造成农产品价格市场扭曲的另一因素。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，通过交易市场、生产市场和贸易机制等多种方式干预价格，从而影响到工农产品价格的相对扭曲〔张明等，2014〕。虽然建立了农产品收购的最低保护价，但这种不能灵敏反映市场供求变化的机制，极有可能使大量收购入库的农产品价格维持在一个相对不变的状况，如像粮食最低收购价仅考虑了粮食生产的成本弥补，不能反映粮食市场的真实价格，不能反映市场供求的变化，并且粮食最低收购价格扭曲了粮食市场的价格机制。国家粮食最低收购价一直保持在较为稳定的水平，没有随着农业生产成本的提高而提高，也没有根据粮食市场的供需变化而调整，如表1、表2所示。当下中国粮食高库存的问题，很大程度是由国家支持价格造成的，国家粮食“托市〞政策扭曲了市场配置资源的功能⑤，从而传递出农产品价格扭曲的信号，加剧了农产品生产的供给约束；另外，普遍相对价低的农产品价格却刺激了需求的增长，造成了供需缺口的扩大。从更深层次的体制因素看，计划经济时期留给农业发展模式的遗产在很大程度上决定了农业发展是由主导，国家的政策对农业的发展影响至深。在原计划经济体制下，主导农业生产，存在着管得过多过死的特点，其影响依赖路径传递弥久深远，以至在当今中国农业发展模式下，仍然可见“越位〞或“错位〞的情形。比如由于农业补贴政策不合理，导致农业产量的增长过多地依赖于要素的投入，而农产品托市收购政策又进一步致使粮食市场的价格不能反映真实的供求变化；同时，使农民产生了对政策心理依赖的预期。以玉米为例，由于玉米的国家托市收购，许多并不适合种植玉米的非优势地区，在利益的驱动下，农民纷纷种植玉米，导致玉米种植面积和产量连续上升。由于气候条件的影响，生产出玉米品质低下，既造成大量的库存积压，又减少了其他农作物的生产。〔二〕??家财政支农效应递减农业在国民经济中的地位和农业的弱质性是进行财政支农政策的出发点。财政支农政策本身有助于在一定周期内稳定农产品价格，防止经济剧烈波动，是国民经济持续良性健康发展的政策工具。可以说，具有内在稳定器的功能，对一个经济系统产生自动稳定经济运行的功能，减少外在因素对经济体干扰。农业产业的特殊性和农业经营特点决定了财政支持的必要性。而农业生产的比较收益历来低于其他产业，在利益驱动下，不仅流向农业部门的资源相对减少，而且原本用于农业生产的资源也会逐渐流出。财政支农支出还存在较为严重的“筛子现象〞和“虚投现象〞。一方面财政支农资金在总量上不能满足农业发展的需求，而各级又层层截留支农资金，使得财政支农支出大打折扣；另一方面，不合理的财政补贴扭曲要素市场价格提高了农业生产的边际成本，降低了农业投入的边际效益，从而导致财政效应递减，甚至出现负的财政效应。在发展经济学中发展阶段增长理论是马斯格雷夫〔RichardA.Musgrave〕和罗斯托〔WaltWhitmanRostow〕分别提出的解释财政支出的理论。该理论分析了不同的经济增长阶段与财政支出的关系，认为处于不同的经济增长阶段，财政支出的数量和作用都不相同。根据发展阶段理论分析，中国当前处于工业化的中后期阶段，财政支出将会进一步增长，但是财政支出的结构将会由过去的偏重于基础设施建设向更加注重教育文化、科技进步以及社会保障转变。中国农业发展的现实国情决定了财政支农政策的支出总量与支出结构。虽然财政支农支出的绝对规模逐年增加〔见图4〕，而相对规模〔财政支农支出在财政支出总额中的比重〕呈现出阶段性下降与阶段性上涨的趋势〔见图5〕，且财政支农支出一直偏向于农业基础设施建设，对危及食品安全的农业生产安全重视不够，没有支持建立农产品安全质量的追溯体系；农业生产信息化程度低，各种产前、产中、产后的农业社会化服务体系建设的支持力度不大；用于农业科技的比重较低且忽略对农业从业人员的科技培训与职业化农民培育的投入，从而导致了当下财政支农效益差、农业科技利用率不高、农业从业人员教育水平低、农产品质量不高等问题。这些问题都集中反映在农产品市场供求上则是绿色优质农产品的供不应求和污染劣质农产品的供过于求这样并存的结构性矛盾。四、统计描述和计量分析〔一〕统计描述性分析1.对粮食产量的影响分析。为了测度财政对粮食产量的影响，运用弹性理论分析粮食生产对财政支农的生产性支出的反映程度，其计算公式如下：E=■M0t=■；K0t=■其中E为财政支农的生产性支出对粮食产量增加的贡献率；mt和mt-1分别为报告期、报告前一期的粮食产量；kt和kt-1分别为报告期、报告前一期的国家财政支农的生产性投入额。财政支农的生产性支出的数据采用〔中国农村统计年鉴〔2015〕〕国家财政用于农业支出中的支持农业生产支出；农户人均粮食产量根据〔中国农村统计年鉴〔2015〕〕的粮食总产量和〔中国统计年鉴〔2015〕〕三次产业就业人员中第一产业就业人员数计算而来。从图6中可以看出，财政支农的生产性支出增长率变化对农户人均粮食产量影响较大，具体来说当财政支农的生产性支出增加幅度较大时，对农户人均粮食的产量影响较小；但是当财政支农的生产性支出增加幅度较小时，对农户人均粮食产量就会下降。说明财政支农的生产性支出对农户人均粮食产量负的效应大于正的效应。2003年之前，粮食总产量以及农户人均粮食产量呈连续下降的趋势，原因在于耕地面积的减少，非农占用耕地面积过大，2003年以后，国家加大了对农业支持的力度，耕地面积减少趋势放缓，粮食总产量也随之上升。根据〔中国农村统计年鉴〔2015〕〕数据计算的财政支持农业支出对粮食总产量、稻谷小麦、玉米、大豆以及薯类影响的结果显示，总体而言，财政支农的生产性支出对粮食作物的影响存在结构性失衡的问题。财政支农的生产性支出对稻谷、小麦以及薯类粮食作物的产量影响较为平稳；对玉米和大豆的影响波动较大，其中对玉米的影响为正效应，而对大豆的影响为负效应。2.农产品价格扭曲效应。笔者借鉴张明、谢家智〔2014〕关于干预作用下工农产品相对价格的扭曲程度的计算方法，测度工农业产品的价格相对扭曲程度。其计算公式为：η=〔P1t-1/P2t-1〕/〔P*1/P*2〕式中η为工农业产品的价格扭曲程度，η>1，且越大表示价格扭曲程度越高。图7显示了1991―2014年我们国家工农业产品价格的相对扭曲程度。1991―2002年期间呈现上升的趋势，工农业产品的结构性上涨趋势明显；随着中国农产品价格体制的逐渐完善，在“十二五〞期间农产品价格扭曲度出现放缓趋势。〔二〕实证分析1.模型设定。模型中变量名称及数据;如表3所示。农产品生产价格指数以1978年作为基期，取值为100。由于统计口径的变化，财政“三农〞支出数据中2013年和2014年数据;于中国统计年鉴中国家财政水事务支出。对数据取自然对数，以尽可能地消除异方差。模型一：lnap=β1+βapi1lnapi+βpfe1lnpfe+u1对市场干预行为成为影响价格扭曲的重要因素，在转型期的中国尤为明显。农业是国民经济的基础，财政支农政策顺理成章也是影响农产品价格的重要因素。为了检验财政支农政策对农产品价格扭曲度的影响，将农产品价格扭曲度与财政支农支出进行拟合，回归方程如下：lnapd=α0+αapdpfelnpfe+e0〔1〕将农产品价格扭曲度作为财政“三农〞支出影响粮食产量的调节变量，将财政效应与农产品价格的交互项纳入模型二，推导出模型二：lnap=β2+βapi2lnapi+βpfe2lnpfe+βpfeapd1lnpfe*lnapd+u2模型二中lnpfe×lnapd?椴普?支出pfe的调节变量，其系数βpfeapd1衡量了价格扭曲度的调节效应。农业机械化水平作为财政支农政策影响粮食产量的中介变量，其回归方程为式〔2〕：lnalp=α1+αpfelnpfe+e1〔2〕将式〔2〕代入模型二得到式〔3〕：lnap=〔β2+βalpα1〕+βapi2lnapi+〔βpfe2+βalpαpfe〕lnpfe+βpfeapd1lnpfe×lnapd+〔u2+βalpe1〕〔3〕在模型二的基础上加入作为中介变量的机械化水平，得到具有调节效应和中介效应的模型三：