宁骚《公共政策学》第二章第一节

第二章公共政策与政策工具第一节公共政策的含义、类型与功能课程内容一什么是公共政策二公共政策的产生与发展三政策类型：从内容特征上划分四政策类型：从形式特征上划分五公共政策与法六公共政策的功能

一什么是公共政策定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的内涵：①、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；②、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；③、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系；④、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；⑥、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。⑤、公共政策是一种权威性的价值分配方案；真题（2003.04）单选题主导公共政策过程的基轴是（）A立法机关与行政机关的关系B公共权力机关与公民的关系C立法机关与司法机关的关系D行政机关与司法机关的关系二公共政策的产生与发展（一）公共政策的产生

公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：

公共问题的形成；

公共决策机关的产生；

公共强制机构的出现真题（2002.04、2009.04）单选题以下选项中不属于公共政策产生的初始条件的是（）A公共问题形成B政策方案的制定C公共决策机关的产生D公共强制机关的出现真题（2005.04）简答题试论公共政策产生的初始条件（2012.07）简答题简述公共政策产生的初始条件。（二）公共政策的发展

近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现：

①、公共政策问题形成中的公民参与；

②、现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民；③、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展，越来越注重于执行社会管理的智能；④、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。三政策类型：从内容特征上划分

公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。（一）以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：元政策、基本政策、部门政策；

元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系；真题（2004.04）简答题简述元政策、基本政策和部门政策的关系（1）相互间存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系；（2）元政策对其他各项政策起指导和规范的作用；（3）基本政策是总政策的具体化；（4）部门政策是由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策

真题（2012.07）单选题在政策类型中，被认为是“政策的政策”的是（）A元政策B基本政策C部门政策D一般政策真题（2013.07）单选题针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域起全局性与战略性作用的政策是（）A元政策B基本政策C部门政策D总政策真题（2014.04）单选题以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为（）A战略、战术、策略B政治政策、经济政策、文化政策C元政策、基本政策、部门政策D单目标政策和多目标政策（二）将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：战略、策略、战术；

相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题。政策类型政治政策社会政策教育、科技、文化政策经济政策（三）依政策的社会内容进行划分：政治政策；经济政策；社会政策；教育、科技、文化政策；（四）其他分类方法：①以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：单目标政策与多目标政策；②以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：程序性政策与非程序性政策；③以政策是否改变客观对象为标准划分：是指实质性政策和程序性政策；(由美，安德森提出)；④以政策效果为标准划分：物质性（或实质性）政策和符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；⑤以政策协调社会生活的方式为标准划分：分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策(由美，安德森提出)；⑥由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分为分配性政策、限制性政策、再分配性政策；⑦以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分为零和博弈政策与非零和博弈政策；⑧以同一政策的始创或调整为标准划分初始政策和反馈政策；⑨内容构成以政策结果的可预测性为标准划分确定型政策(如全国统考制度)与不确定型政策、风险型政策(建立股票市场)与竞争型政策；

⑩以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；（11）以政策主体是否行为为标准划分积极性政策与消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策)；（12）以面向未来还是面向现实为标准划分能动型政策与被动型政策；真题（2010.07）单选题按政策效果分，可以将公共政策分为（）A实质性政策和程序性政策B物质性政策和符号性政策C能动性政策和被动型政策D积极性政策与消极性政策真题（2011.07、2014.04）单选题美国学者詹姆斯·安德森以政策是否改变客观对象为标准将公共政策划分为（）A实质性政策与程序性政策B程序性政策与非程序性政策C物质性政策与符号性政策D初始政策与反馈政策答案：A真题（2012.04、2012.07）单选题以政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则可遵循为标准，可以把公共政策化为为（）A单目标政策与多目标政策B程序性政策与非程序性政策C实质性政策与程序性政策D物质性政策与符号性政策答案：B四政策类型:从形式特征上划分（一）从形式特征上对公共政策进行类型划分的必要性

公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上的构成和权力分布与公共政策的形式构成之间的关系：现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；

在纵向结构上由中央(全国)政府地方政府和基层政府三个层级构成；

公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策，地方政策，基层政策构成的。横结构形式式立法决策行政决策司法决策中央政府地方政府基层政府

依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策I）立法决策——中国的人大决策和美国的国会决策。

中国人大决策的主要形式：宪法；基本法律；其他法律；人大决定共4种；人大的四大职权：立法权，决定权，任免权，监督权；

美国国会的权利分为立法权和非立法权两类，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。II）国家元首决策——总统制（模糊）、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。

美国的总统决策通过如下途径做出：其一是他在内阁决策中的独断权。其二是总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构。

总统决策的类型：

①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文；

②立法否决；

③委托立法；

④外交决策；

⑤防务政策III）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。

①中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。主要形式：行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章

②美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构：内阁部；独立管制机构；其他独立机构；政府公司。美国联邦行政机构的决策有以下几种：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决。IV）司法决策

1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的主体，其作用不大显著的原因？(P139)

第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”它在国家机关中由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。司法部门同样要在党的统一领导下进行检查和审判工作。第二，我国司法机关参与立法过程的情况是，司法机关在立法过程的基础阶段所起的作用是一般性的，当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关就不再具有主体地位。第三，我过司法机关在法律实施过程中作出的适用法律的决定，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。

第四，法律解释是在法律实施过程中具体揭示法律内容的一种特殊的活动。司法工作中涉及对宪法和法律本身的解释，或者最高人民法院和最高人民检察院对法律应用的解释出现原则性分歧，则须报请全国人大常委会解释或决定。

2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令。V）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。

当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。

横向结构特点：全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行；

党的政策：党的政策转变为公共政策的形式：直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部；

党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志；

将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：联名发布政策方案、提出政策创议、政府决策以党的政策原则为指导；

（1）公共政策的类型取决于国家结构。

国家结构：是国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机关之间的关系，主要有单一制和复合制(联邦制和邦联制)；

地方政策和基层政策是地方政权与地方政权体系中处于最低一个层次的国家政权即基层政权所做的决策。

（三）依纵向形式特征划分的政策类型2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，可划分为中央政策（国家政策）、地方政策和基层政策等类型。A）中国的纵向政策类型：第一、根本特点：地方政策只是中央政策的具体化。第二、从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层次：①直辖市→区（地级）；②直辖市→区（县）→乡（镇）；③省（自治区）→县（市）→乡（镇）；④省（自治区）→市（地级或副省级）、自治州（地级）→县（市、区、自治县）→乡（镇）。真题（2014.04）单选题当代中国不具有政策制定一般功能的一级政府是（）A省政府B乡政府C市政府D县政府真题（2004.04）论述题论述中国公共政策纵向结构的特点。B）美国的纵向政策类型第一、从法理上说，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。第二、联邦宪法对国家权力做了明确划分，两级政府各自在权力所及的领域制定政策。五公共政策与法

公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。

公共政策分成两个部分：①获得法的形态者；②未获得法的形态者。

政策的执行者主要是政府即国家行政机关；法的执行者主要是国家司法机关。法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动加以干预，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施。

法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的。

法的适用必须力求统一，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。政策执行是以国家强制力为后盾，法是由国家强制力保证实施，往往直接动用国家强制力来执法，政策更为灵活，能更快地应对客观形式的变动。法和政策对各个领域都有广泛的干预，政策干预的范围更大更深入。

政策的第二部分—未获得法的形态者，是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。这一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。

政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。真题（2011.04）单选题下列关于政策与法的关系的说法正确的是（）A政策是法的来源和动力B公共政策是法的一部分C政策不具有强制性D政策对象的权利和义务是完全统一的答案：A六公共政策的基本功能

公共政策的四种功能：（一）管制功能；（二）引导功能；（三）调控功能；（四）分配功能（一）管控功能政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生主体不愿见的行为，就须使政策对象的行为具有管制功能。积极性管制功能与消极性管制功能，举例高薪养廉、贸易报复措施（二）引导功能为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。（三）调控功能政府的调控功能，指的是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。（四）分配功能从公共政策的界定中就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观票号一致或基本一致者，最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数着。真题（2001.4）简答题简述公共政策的功能（2006.04）论述题举例说明公共政策的主要功能（2010.04）多选题公共政策的主要功能是（）A管制功能B引导功能C调控功能D系统功能E分配功能简答题简述公共政策的分配功能真题（2011.04）论述题结合实际，阐述公共政策的基本功能（2012.7）单选题政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有（）A管制功能B调控功能C引导功能D分配功能（2013.07）简答题简述公共政策