第四讲-行政组织1

第四讲行政组织一、行政组织的含义和类型二、行政组织设计的一般指导原则三、行政组织的结构和体制四、行政组织中的非正式组织五、行政组织气候六、行政组织冲突七、行政组织发展一、行政组织的含义和类型：

行政组织（狭）：政府为推行公务对人员权责划分所作的系统安排。

思考：这个定义对行政组织内涵的概括够不够全面？请在学完这一讲内容后，融合不同时期理论家对行政组织的认识，并根据你自己对行政组织的理解，再为行政组织下个定义。行政组织的类型：1．领导机关（中枢机关）：指一个行政组织体系的领导中枢和决策中心。2．职能机关：指各级政府对外管理业务和社会事务的机关，通称为业务部门。

国务院的职能机关分为部、委、办、直属机构四类：

部：外交部、监察部、国防部、公安部、司法部、教育部、科学技术部、信息产业部（合为：工业和信息化部）、文化部、卫生部、民政部、国土资源部、建设部（改为：住房和城乡建设部）、铁道部、水利部、农业部、商务部；交通部（和民航总局及邮政局合为：交通运输部）想想看：这四类机构有何不同？委：国防科学技术工业委员会（合入科技部）、国家民族事务委员会、国家发展和改革委员会（下设新局：国家能源局）、人口和计划生育委员会办：侨办、台办、港澳办、信息化工作办公室（合入工业与信息化部）直属机构：国家环保总局（改为：环境保护部）、民航总局（合入交通部）、国家邮政局（合入交通部）、国家烟草专卖局（合入工业与信息化部）、食品药品监督局（合入卫生部）、中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局。3．辅助机关：是为协助行政领导机关和职能机关实现行政目标、完成工作任务、行使职能而在机关内部承担辅助性工作的机关。

⊕综合性辅助机关：国务院办公厅

⊕专业性辅助机关：人力资源和社会保障部（由人事部、劳动保障部整合后形成）、财政部

⊕后勤保障机关：国务院机关事务管理局

4．咨询参谋机关：指由权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。

如：国务院参事室、政策研究室5．派出机关：是指上级机关根据需要授权委派的代表机关。

如：国家审计署向各省派驻的特派员办事处二、行政组织设计的一般指导原则：思考1：如果以后有机会进入政府机构，让你参与设计一个新机构的设置方案，你有一个基本的思路吗？思考2：试以行政组织设置的一般指导原则评析“大部制”机构改革方案。思考3：关注“大部制改革”，说说大部制改革要解决的机构上的难题（权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难）。1．适应职能需要原则：

案例：局长的失误

张某在几年前当了某局的第一把手后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴部署的甘苦。他想我能当上局长，全靠老同事们的支持，只有给他们晋升提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，说通上级，打通关节，在局内增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了晋升。这样一来，这个局原来只有4个处，现在扩展为8个处；原来每个处辖3个科，现在扩展为5个科；原来每个处（科）只设2-3个处（科）长、副处（科）长，现在扩展为5-8个处（科）长、副处（科）长。有个处，正副处长共8人，群众戏称为“八大处”；有个科有正副科长5人，群众戏称为“五官科”。

这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违；由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也受到挫折。

提问：局长的失误体现在哪里？带来了什么后果？2．职权责相称原则：职：指一个行政机关的职能范围或一个公务员的职务范围；权：是指授予与职务相当的权力；责：就是执行职务、行使权力承担的相应责任。在实践中要避免四种典型情况：①有职无权②有权无职③有权无责④有责无权3．精简效能原则：

就机构而言：设置机构要从管理职能来考虑，把行政组织的机构数限制在最低限度内。

就领导班子而言：副职不宜过多。

就一般管理人员而言：防止“有人没事干，有事却没人干”的情况。4．管理幅度与层次适度的原则：

幅度：指一个层次的行政机构或一个行政领导能直接有效控制的下级机构和人员的数量。

层次：是指组织纵向结构中等级关系数。

管理幅度与层次适度：即指组织系统纵横结构的最佳度。

尖高型组织

扁平型组织5．协调统一和因地制宜相结合的原则:6．法制原则：我国宪法规定：国务院和地方政府的组织由《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级政府组织法》做出规定。7．稳定性和变动性相结合原则：三、行政组织的结构和体制：◎行政组织的结构：

行政组织的结构：是指机构和部门的设计及人员职务的安排。行政组织的宏观结构（就整个国家范围来讲）:纵向：4（5）级政府架构；横向：中央：部、委、办、直属机构；省：厅、委、局、办；市（县）：局、委、办、科；乡镇：科、办。行政组织的微观结构（就某个具体部门而言）：◎行政组织的体制：

行政组织的体制：是指对组织结构的制度化安排。

1．首长制与委员会制（按最高决策权的归属情况）：2．层级制与职能制（按组织内部各机构性质与功能）：处长A科长B科长C科长科员科员科员A部a部b部c部C部B部

3．集权制和分权制（按上下级权力的大小）：

案例：温特图书公司的组织改组温特图书公司原是美国一家地方性的图书公司。近10年来，这个公司从一个中部小镇的书店发展成为一个跨越7个地区，拥有47家分店的图书公司。多年来，公司的经营管理基本上是成功的。每个分店的年销售量为26万美元，纯盈利达2万美元。但是近3年来，公司的利润开始下降。2个月前，公司新聘苏珊任该图书公司的总经理。经过一段时间对公司历史和现状的调查了解，苏珊与公司的3位副总经理和6个地区经理共同讨论公司的形势。

苏珊认为，她首先要做的是对公司的组织进行改革。就目前来说，公司的6个地区经理都全权负责各自地区内的所有分店，并且掌握有关资金的借贷、各分店经理的任免、广告宣传和投资等权力。在阐述了自己的观点以后，苏珊便提出了改组组织的问题。

一位副总经理说道：“我同意你改组的意见。但是，我认为我们需要的是分权而不是集权。就目前的情况来说，我们虽聘任了各分店的经理，但是我们却没有给他们进行控制指挥的权力，我们应该使他成为一个有职有权，名副其实的经理，而不是有名无实，只有经理的虚名，实际上却做销售员的工作。”

另一位副总经理抢着发言：“你们认为应该对组织结构进行改革，这是对的。但是，在如何改的问题上，我认为你的看法是错误的。我认为，我们不需要设什么分店的业务经理。我们所需要的是更多的集权。我们公司的规模这么大，应该建立管理资讯系统。我们可以透过资讯系统在总部进行统一的控制指挥，广告工作也应由公司统一规划，而不是让各分店自行处理。如果统一集中的话。就用不着花这么多工夫去聘请这么多的分店经理了。“你们两位该不是忘记我们了吧?”一位地区经理插话说："如果我们采用第一种计划，那么所有的工作都推到了分店经理的身上；如果采用第二种方案，那么总部就要包揽一切。我认为，如果不设立一些地区性的部门，要管理好这么多的分店是不可能的。""我们并不是要让你们失业。"苏珊插话说："我们只是想把公司的工作做得更好。我要对组织进行改革，并不是要增加人手或是裁员。我只是认为，如果公司某些部门的组织能安排得更好，工作的效率就会提高。"

思考题：1.该图书公司在组织体制上存在那些问题？2.你认为该公司应该怎样进行组织改组？

4．完整制与分离制（按同一层次各行政机构受控于上级机构或首长的数量）：

案例：巴恩斯医院10月的一天，戴安娜给医院院长戴维斯打来电话，要求立即做出新的人事安排。从戴安娜急切的声音中，戴维斯能够感觉到发生了什么事。他让戴安娜马上过来见他。大约5分钟后，戴安娜走进了戴维斯的办公室，递给他一封辞职信。“院长，我再也干不下去了，”她开始申诉道：“我在产科当护士长已经四个月了，我简直干不下去了。我怎么能干下去呢？我有两个上司，每个人都有不同的要求，都要求优先处理。要知道，我只是一个凡人。我已经尽最大努力适应这种工作，但看来是不可能的。让我举个例子吧。请相信我，这是一件平平常常的事。像这样的事，每天都在发生。

“昨天早上7：45我来到办公室，发现桌上放了一张字条，是杰克逊（医院的主任护士，负责全院护士工作）给我的。她告诉我，她上午10点中需要一份床位利用情况，供她下午在向董事会报告时使用。我知道，这样一份报告至少需要一个半小时才能写出来。30分钟后，乔伊斯（戴安娜的直接主管，基层护士监督员）走进来问我为什么我的两位护士不在班上。我告诉她，雷诺次医生（外科主任）从我这里要走了她们两位，说是急诊外科手术正缺人手，需要借用一下。我告诉她，我也反对过，但雷诺次坚持说只能这么办。你猜，乔伊斯说什么？她叫我立即让这些护士回到产科部。她还说，一个半小时以后，她会回来检查我是否把这件事办好了！我跟你说，院长，这种事情每天都会发生好几次的。一家医院只能这样运作吗?”思考题：1.该医院组织体制安排有没有问题？2.如果你是该医院的院长，你会怎样改进医院的现状？四、行政组织中的非正式组织

机关

表面看去，机关是平静的，单调的。早上来上班，下午回家去。按部就班，各司其职，秩序井然。同事之间说说笑笑，亲和得宛如一家人。其实，机关人员的和气、微笑、打招呼、串门，都极有讲究，含有很深的“机关”。对什么人说什么话得透着点敬畏、恭顺、奉承与无知，对什么人只需点点头，什么人连头都不用点，什么人可以悄悄说点私房话，什么人则严加防备、守口如瓶，都可有讲究啦。……这些讲究和学问没有谁能传授给你，得靠自己去慢慢品味、领会。

提问：从这段文字中，你能读出什么？◎站在领导者的角度，应如何对待行政组织中的非正式组织？1.首先必须从思想上正视非正式组织的存在。

公共行政学者通常承认在正式的官僚机构中永远存在着非正式的组织。但认为法治观念的深入以及因之而导致的制度化等极大地限制了非正式组织的干扰。※非正式组织对行政管理的积极影响：（1）非正式组织的存在可以满足行政组织成员的心理需要。（2）非正式组织的存在能增强行政机关内部的合作与协调。（3）非正式组织可以成为组织信息传递的辅助渠道。※非正式组织可能造成的消极影响:（1）目标冲突。（2）容易导致小团体主义。（3）散布谣言。2.允许非正式组织的存在，并因势利导，支持非正式组织开展各种有益的活动，充分发挥其积极方面的作用。3.行政领导者要尽可能联络非正式组织的领袖人物或其核心成员。4.行政组织内部要经常进行信息交流和意见沟通，不给非正式组织传播不良信息的机会。5.在对待非正式组织时，应尽量避免采用强制生硬的行政手段，而要较多地采用较为主动的态度和灵活的策略方法。

请问该怎么做呢？⊕对于非正式组织的合理要求，要通过适当调整组织的绩效目标等方式尽可能满足。⊕对于不合理的需求，不能迁就、妥协或无原则地满足，但是可以通过满足非正式组织其他合理的目标、要求的方式转移其可能会产生对立的目标、要求。6.加强组织文化建设，以增进组织凝聚力，使正式组织和非正式组织合为一体。该怎么做呢？五、行政组织气候：1．内涵：

行政组织气候(AdministrativeOrganizationClimate)：是因行政组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。

良好的组织气候反映出个人对组织文化的知觉及解释，主要是在主观心理感知层面。

案例：车辆注册处与麦当劳到上午8点45分办公室开门时，排在马萨诸塞州沃特敦市的机动车辆注册处门前的人常常多达25人。到正午时分，尤其是临近月底之际，人们围着这座房子排起的队伍则更长。注册处内，驾车人在无明显标记的窗前慢慢地随着队伍往前移动着脚步，等着办理驾驶执照或汽车注册手续。当你终于排到队首时，办事员却常常告诉你排错了队：“到那边取申请表，然后再到这儿来。”有时会说：“这儿只办理新执照，如果执照丢了，需要补办，就去下一个窗口。”顾客们不耐烦地抱怨着，办事员有时举止无礼，说话不文明，甚至非常粗鲁。看上去简单的事情可能要用45分钟甚至更长时间才能办完。等到大家为办理执照而拍照时，通常已满面怒容了。摄影师大胆尝试着让他们一展笑容，但很少获得成功。

就在离这儿不远的麦当劳快餐店里，人们也在排着队。里面有几列队，每一列都不长，而且队伍移动得很快。菜单清清楚楚地写在引人注目的标牌上。柜台里的服务员自始至终彬彬有礼。如果某位顾客要的东西不能马上得到，服务员会请他在一边稍等片刻，食品做好后会被请回到队首取他所订之食品。这里气氛友好而亲切，餐厅里窗明几净，一尘不染。

提问：请问有何感受？①车辆管理处组织气候怎样？

②组织气候不佳的原因？组织成员的个性、认知、目标和组织目标不够融合一致。③关注组织气候的意义？营造良好的组织气候是组织有效开展工作的保障。有何感受？2．衡量尺度及改进：

○组织气候研究学者黎特文和史春格设定了以下九个尺度来测量组织气候：（１）感到受到法规、程序限制的程度。（结构）（２）感到自己可以做主而不必请示的程度。（责任）（３）感到奖励是否满意和公平的程度。（奖酬）（４）感到机构和工作的风险程度。（风险）（５）感到人际关系融洽的程度。（人性）（６）感到上下级和同事间相互协助和支持的程度。（支持）（７）对组织目标和绩效标准的认识程度。（标准）（８）感到上级和其他成员愿意听取不同意见的程度。（冲突）（９）对组织具有归属感的程度。（认同）○改进：领导者是关键，要及时关注组织气候，积极推动营造良好的组织气候。

六、行政组织冲突：1．内涵：

行政组织冲突：是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。

理论家如何认识组织冲突呢？

古典组织理论只看到组织冲突消极的一面，把冲突视为“暴力和破坏稳定”的因素，认为它不利于组织中正常活动的开展，甚至视之为“管理失败或组织崩溃的前兆”。因此，对待组织冲突往往采取“回避、掩盖或压制”的措施。

从西蒙开始，管理学者开始以一种积极的方式来探讨组织冲突。西蒙认为：“冲突，不但不足怕，而却可爱。若从领导者的立场而言，冲突乃是获得内部控制的主要工具。”2．组织冲突的解决：◎解决组织冲突的过程中，首先注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。冲突并不全都是有害的，有些冲突是功能正常的、具有建设性的。因此，管理者应当认真看待冲突，将冲突一分为二对待。◎关于破坏性冲突的解决办法，美国学者劳伦斯的观点颇具代表性，具有很高价值。他提出三个基本思路：第一，面对问题并解决问题。第二，润滑双方分歧。第三，强迫执行。3．行政组织冲突的具体类型及其解决：·成员之间的冲突：案例:罗伯特的处境29岁的罗伯特是某机电产品公司市场营销部门的一位中层管理人员。最近9个月时间，他接受了一项特殊的任务，被责成越过他上面的两级领导而直接向公司分管营销工作的副总裁比奇先生汇报工作。比奇通知罗伯特的上司，不要给罗伯特分派其他的任务－因为他要直接为他工作。为保持经常密切的沟通，比奇让人在罗伯特的办公室里安装了一个高技术电话系统，并准许他直接同一位总裁秘书联系。

罗伯特所在的公司是一个古老而呆板的组织，目前正面临着外部环境的挑战。公司是高度集权化的，许多主要管理人员都抱怨公司过于行政机构化了。在这些人眼里，像罗伯特的上司及上司的上司这些年纪较大的经理人员都是不能适应新环境的“老朽”。公司内的变化通常很慢。罗伯特在许多事情处理上同他的上司发生了直接冲突，尽管他是在按照比奇先生的命令行事。罗伯特心里明白这些表面之后隐藏着多深的厌恶，但他仍觉得直接为比奇先生（时而有人提到比奇将成为公司的未来首席执行官）工作是一件令人兴奋的事－尽管他为自己陷入到不断激烈的行政机构化斗争之中而倍感不安。

罗伯特同比奇一起在紧锣密鼓地为公司的一项引人注目的新产品开发项目工作着。该项目有望取得巨大的成功。就在向公司执行委员会正式介绍研究成果的前两天，比奇派遣罗伯特到会议将要举行的胜地对所有安排进行了两遍甚至三遍的检查。比奇抵达的时候，早上3点钟就叫醒罗伯特，一起检查幻灯，以确保所有的幻灯片在投射时都头冲上。成果介绍完后执行委员会采纳了其中绝大多数的建议。两天以后，比奇被提升为亚洲超事业部副总裁。

罗伯特回到办公室后发现桌上搁了两份例函。第一份是关于比奇已经得到提升，飞往新职位赴任的通知。第二份是他的上司写的纸条，说来谈谈他在过去6个月的工作表现问题。罗伯特不知该怎么办好。

思考:1.罗伯特面临怎样的困境？是什么原因引起的？2.你能给罗伯特提供什么建议来帮助他摆脱困境？·个人与组织之间的冲突：·组织中团体之间的冲突：

案例:行政管理区划产生的矛盾A市管辖的B区和C区，地理相连，两区交界处是近10万人的工业区。在这个工业区中，有上百家企业，每年向国家缴纳税利达百万元以上，被A市列为经济特区。

50年代初，A市把B区划为城区，C区划为郊区。近年来，随着A市经济的发展，先后从外县迁进部分企业到B区和C区交界处。同时，A市也相继在该地区立起几十家企业，人口不断增多。为了加强管理，B区在此处成立了办事处，作为政府的派出机构管理该地；之后，C区也在该地成立了镇人民政府，以便实施管理。这样，也就出现了许多矛盾和问题。例如市场管理，谁承办的营业执照，谁就收取管理费和税款。双方为了使自己的区能够多收管理费和税款，开始互相竞争。

C区在承办营业执照时放宽政策，只要申报就给办理，这样,致使许多原来持有B区工商所执照的专业户到C区重新登记办证。对此，B区不得不采取相应的对抗措施。又如，在交界的公路维修问题上，两个区谁都不愿管，使这里过去较好的沥青路变得凸凹不平，人与车辆均难行走，类似的问题还很多。A市对该地区出现的问题曾多次进行过研究，提出的方案大致有三个：1、把该工业区划分给C区。消息一传出，在当地居民中就引起极大反响，大部分居民不愿隶属C区。原因是C区是郊区，这会影响到就业、孩子读书等一系列问题。为此，许多居民纷纷想办法，将户口迁到A市城区，这又给城区的人口增加了压力。何况B区不同意让一块“肥肉”落入C区，因此，A市很快放弃了这一方案。

2、将此工业区划入B区。由于A市城区在各方面的压力都比较大，如果将该工业区划入B区，又会涉及到农转非、城区就业等一系列问题。同时，C区也不同意将“财神”让给B区，所以，这个方案也只得放弃。

3、有人提出把此工业区划归A市直接管辖，即直辖镇。但是，又有人提出这涉及到政府机构升级问题，要上报省政府和中央，还要经人大通过。同时，作为B区和C区都不赞成。因为这样一来，势必影响到两个区的财政收入等等。同时，A市也感到不好管理，因为这与A市政府提出的放权目标相矛盾。

该地区的隶属问题至今仍未解决，积累的问题也越来越多。

思考：

1.请你为B区和C区之间的矛盾定性？2.如果你是A市的市长，你将如何处理?

七、行政组织发展