第02章行文制度及训练

主讲：李成武第02章

行文制度及其训练第1节

行文制度的构成第2节

行文方式的选择第二章行文制度：内容、重点、思考题节次内容重点第1节

行文制度的构成一、行文制度及其内容二、行文制度建设的重要性催办制度行文制度的重要性第2节

行文方式的选择一、上行—下行—平行行文二、逐级—多级—越级行文三、直接行文—间接行文四、单独行文—联合行文五、职权行文—授权行文六、对内行文—对外行文七、正式行文—非正式行文公文行文方式选择的依据正式行文与非正式行文的区别思考题1.公文催办的范围和方式有哪些？

2.正式行文与非正式行文的区别是什么？第二章行文制度及其训练第一节行文制度的构成一、行文制度及其内容1、行文的含义。行文＝运行公文，即收发文。2、行文制度＝公文处理制度：是指在公文撰制、传递、处理和管理活动中应当共同遵守的一系列工作规范、规则、秩序。3、行文制度的内容构成。①公文撰写制度；②公文审核签发制度；③公文保密制度；④公文传递制度；⑤公文生效失效制度；⑥公文公布制度；⑦公文加工利用制度等；⑧公文急度时限制度；⑨公文催办督办制度——通过案例，看公文行文制度（生效失效制度）：阅文单收文处理单案例：领导一句批示语岂能代替政府公文

某省S县太行市场原由该县工商局和众多商户联合兴建，而仅凭副县长在工商局的请示报告上签“同意”之后，市场就被所在村庄的村民拆掉。近日，负责异地审理此案的D县人民法院依法判决：仅有副县长的签字是不够的。

S县太行市场兴建于1985年，当时该县工商行政管理局与商户签订协议，由商户投资建商铺，场地产权归工商局，商铺产权归商户（属于小产权房、拆迁不予补偿）。当年12月，市场建成后，在各方的努力下，生意异常火爆，但众商户多次要求办理房产手续均未能如愿。

××年1月10日，S县工商局向该县主管领导呈交了请示报告，请求允许将太行市场拆迁改造开发管理权移交给市场所在的C村，主管副县长在请示报告上签字“同意”，另一位副县长也签了字：“按政府意见办。”

1月11日，S县工商局发出关于将太行市场的拆迁改造开发管理权移交C村的公告；同时，S县人民政府拆迁管理办公室下达拆迁冻结公告。随后C村有关人员几次进场拆迁，与商户发生冲突。无奈之下，75名商户将S县工商局和S县人民政府拆迁管理办公室起诉到法院，请求法院判令两单位收回公告成命。此案由该省D县法院异地审理。

D县人民法院经审理认为，S县工商行政管理局未得到该县政府的正式决定，而仅凭一份有两位副县长签字的请示报告，便将太行市场移交给所在的C村，其做出该移交公告行为的主要证据不足。据此，D县法院做出一审判决：撤销S县工商行政管理局关于将太行市场改造开发管理权移交给C村的公告和S县人民政府拆迁管理办公室涉拆字（××××）2号拆迁冻结公告。评析：本案例涉及公文生效程序、请示批准方式等问题

一、S县工商局的几次行文存在的主要问题

1.违反请示的行文规则。按照规定，除上级机关负责直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”，即“请示”不送领导个人（直送：属于非正常程序）。本案例中S县工商局却直接向主管副县长呈交了请示；同时还将请示与报告文种混用。

2.行文未完成法定的生效程序。S县主管领导只是在原请示件写了批示意见，如果该批示要生效必须通过履行法定的生效程序：由县政府正式批复S县工商局。两位副县长在请示上的批示意见属于机关内部办文程序中的领导批办意见，并不具有正式公文的法定效力，更无凭证性可言。本案例中而仅凭一份有两名副县长批示的请示，便将市场移交给C村，又对其做出移交公告的主要证据不足。评析：本案例涉及公文生效程序、请示批准方式等问题二、对于S县工商行政管理局请示的批准方式

S县人民政府对于县工商局的请示可用正式行文、电话答复、原件批回、当面传达等方式给予正式批准。以上不同批准方式均需要履行法定程序，留下处理凭据。

1．正式行文批复，应履行“批复”形成的法定生效程序——领导签发，批复正本需要具有正式格式和印章等生效标志，主送S县工商局，抄送S县人民政府拆迁管理办公室，才具有法定效力，才能作为执行公务的凭据。

2．电话答复，收文机关应有正式电话记录，上级机关在原请示的“收文处理单”的办理结果栏目中进行注办记录，包括发话时间、人员、对方接听人员、答复要点等。拨打电话记录纸接话单位接话人电话主要内容：

发话人签字：

年月日时分

交办或转办单位

交办或转办时间

年月日时分接听电话记录纸发话单位

发话人电话内容：

接话人签字：年月日时分领导批示：

领导签字：年月日评析：本案例涉及公文生效程序、请示批准方式等问题

3．原件批回，将两名副县长签字的请示原件留存在S县政府办公室存档，将请示原件进行复印并加上复印机关S县人民政府或政府办公室的鉴证章，主送S县工商局，抄送S县人民政府拆迁管理办公室，方可作为正式公文执行。

由于这项公务事关重大，需要保留办事凭据，故以选择第一种方式“正式行文批复”为最佳。请示批准方式：当面传达、电话答复、原件批回、正式行文——最常用的方式是“正式行文批复”公文生效条件：实质要件：①公文作者合法；②公文内容合法。形式要件：①必须履行法定的程序手续；②公文的体式应规范、完整、正确；③标有公文形成过程真实性的证据内容或标记符号；④公文中必须有时间范围的标记。第二章行文制度及其训练第一节行文制度的构成一、行文制度及其内容3、行文制度的内容构成。⑧公文急度时限制度。指对公文运转办理效率方面的量化要求。正式发文分别标“特急”、“急件”两种急度特急件：必须在最短时间内以最快的速度优选办理——3个工作日内办结。切忌滥用。

急件：要求打破常规迅速办理或在规定的时限内办毕——7个工作日内办结。切忌滥用。平件：按常规办理——10个工作日内办结。要提高公文运转办理效率，必须准确预估一篇文书的办文周期——收文到办复所耗费的时间

【案例】在2015年4月15日和21日两次召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强两次对部委文件运转流程繁冗拖沓提出严厉批评，明确了切实提高工作效率的新要求。

4月28日，国务院办公厅，针对国务院各部门存在的对国务院常务会议讨论通过的拟印发文件会签时间过长，文件修改、审核、报批环节工作效率低，对文件是否落实到位缺乏经常性督促检查等问题，经国务院同意，向国务院各部委、各直属机构发文《关于贯彻落实国务院常务会议精神有关事项的通知》（国办函〔2015〕31号），做出新规：印发文件视不同情况，分别要求在2～10个工作日内为签发、印发期限和当日公布（有些省明文规定：紧急公文限时分办，一般公文应在文到之日起三日内交承办部门或送至有关领导人）新闻标题：国务院文件运转流程出新规针对该事件（内容）写一个新闻（消息）标题第二章行文制度及其训练3、行文制度的内容构成⑨公文催办督办制度催办是对文书运转办理的催促检查。A.区分催办类型：对内催办、对外催办。对内催办：由文书人员对本单位内部各承办部门（人员）收文办理情况的督促检查；对外催办：由承办部门（人员）对所发公文在终极收文单位的办理情况进行了解、催促。第二章行文制度及其训练3、行文制度的内容构成⑨公文催办督办制度B.划分催办范围。催办范围主要限于公文本身要求或领导人批示确定的有承办时限的公文。a.请示性公文；b.上级或本单位领导交办的或需要办复的公文c.同级或不相隶属机关要求答复或办理的公文e.需要办理落实的会议决议类公文；f.重要事故、事件、人物等处理专案中的文书材料等。第二章行文制度及其训练3、行文制度的内容构成⑨公文催办督办制度C.选择催办方式。主要包括：电讯、书面、当面、会议催办a.电讯催办。通过电话、发传真、电子邮件等方式提醒承办单位加快办文速度，限期办结上报；催办结果应做好记录。b.书面催办。即发催办单（卡、函）提出限期报送办理结果的要求。书面催办具有凭证作用，比电话催办更为郑重。第二章行文制度及其训练3、行文制度的内容构成⑨公文催办督办制度C.选择催办方式。主要包括：c.登门催办。催办人员登门当面催询。对于急办事项、老大难问题以及涉及对象多、承办部门难以处理的问题，适宜采取此方式催办。d.会议催办。通过会议当面或集中催促核查并即席协商解决具体问题，也是公文催办的有效方式。应该根据不同的办文情况和对象选择适当的催办方式.第二章行文制度及其训练3、行文制度的内容构成⑨公文催办督办制度D.遵循操作程序。催办督办操作程序如下：a.分类催办。做到一般公文定时催，紧急公文跟踪催，重要公文重点催。b.催办登记。催办对象和催办时限一经确定，应立即登记交办。c.办结注销。由催办人员对办理完毕的公文予以注办。d.催办程序：①明确催办的类型、范围→②确定催办的方式→③具体催办→④记录、注销。第二章行文制度及其训练第一节行文制度的构成一、行文制度及其内容二、行文制度建设的重要性公文处理是一种具有特定法律后果的行为。公文作为公务活动的工具和依法行政的体现，只有按照制度化、法制化要求去组织、规范和管理公文，使公文处理工作有“章”可循、有“法”可依，才能从根本上解决管理活动的效能和质量以及合法有效问题。美国很注重流程/标准建设，办事、工程等全国几乎一个样。国内一等/二等秘书做流程/做事情3、7、10个工作日内分别办结：特急件、急件、平件。预估办文周期：收文～办复所耗费的时间总和急度时限制度加工利用制度归纳行文制度及其内容之二行文制度内容构成对内催办是对收文的催办；对外催办是对发文的催办。催办范围：限于公文本身要求或领导人批示确定的有承办时限的公文。催办方式：电讯、书面、登门、会议。催办程序：①明确催办的类型、范围→②确定催办的方法→③着手催办→④记录、注销公布的重点和范围；公布的法定载体与方式；公开效力认证；主动公开与依申请公开的程序、手续等公布制度催办督办制度公文借阅范围、方式、时间、审批手续；公文编辑加工的方式与技术公文处理具有特定法律后果行为，按照制度化、法制化要求去组织、规范和管理公文，管理活动才能合法有效行文制度建设的重要性收发文拟稿、催办训练：1、根据案例《领导一句批示语岂能代替政府公文》提供的信息，每人公文代S县工商行政管理局给该县政府写请示、代县政府写批复，各1份；再抄写收文处理单、接听/拨打电话记录纸，各1份；1节课上完成（审核、领导签发、复核等公文形成环节此处暂时省略，先模拟发文拟稿）；2、自分4人1组（县政府办李秘书、分管基建/工商的王/江副县长、工商局张秘书各1名），参照公文催办内容，轮流模拟县政府李秘书填写收文处理单和拟办意见→王/江副县长批办→李秘书对外电话催办。教室外25分钟完成→回教室抽查表演→修改5份作业上交（公文2件、接电话记录2份、处理单1份）★★第二节

行文方式的选择

内容、重点、难点、思考题内容重点难点一、上行—下行—平行行文二、逐级—多级—越级行文三、直接行文—间接行文四、单独行文—联合行文五、职权行文—授权行文六、对内行文—对外行文七、正式行文—非正式行文公文行文方式选择的依据正式行文与非正式行文的区别思考题

正式行文与非正式行文的区别是什么？第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择行文方式：是根据公文行文目的、隶属关系、职权范围、公文内容重要程度等多种因素而确定的文种选用、公文格式、公文传递发布的规则。属于行文制度的重要内容。七类基本的行文方式：①上行文方式与下行文方式、平行文方式；②逐级行文与越级、多级行文方式；③直接行文与间接行文方式；④单独行文与联合行文方式；⑤职权与授权行文方式；⑥对内行文与对外行文方式；⑦正式行文与非正式行文方式。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文这是按照机关隶属关系和公文行文方向确定的三种行文方式。1、逐级行文：有隶属关系或业务指导关系的上下级机关之间逐级上报或下发公文，即只对直属上一级机关或下一级机关制发公文，如果需要，再由上一级或下一级机关转发。逐级行文是上行文、下行文最常用的行文方式，一般情况下避免越级行文。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文2、多级行文：根据需要，同时向多个层级的上级机关或下级机关制发公文，包括直达基层组织和向人民群众公布（报告、通知、通报、公告、通告等）。多级行文方式只有特殊情况下、必要时才可使用。如遇有重大问题、时间紧迫，为了加快公文传递速度，避免层层传递贻误时机。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文3、越级行文：在非常必要时，越过有隶属关系的直接上级或下级机关而向高一级或低一级的机关行文（报告、请示、通报、函等）。这种行文方式，只能在下列6种特殊情况下采用越级行文（允许越级行文的6种情形）：①发生战争、突发严重灾害、特大事故等；②上级交办并指定越级请示、上报的事项；③与直接上级有争议而无法解决的事项；第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文3、越级行文：在非常必要时，越过有隶属关系的直接上级或下级机关而向高一级或低一级的机关行文（报告、请示、通报、函等）。越级上行文第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文3、越级行文④经多次请示直接上级长期未能解决的事项；⑤检举、控告直接上级机关；⑥询问联系无需经过直接上级的一般问题。除了第⑤种情况外，其它需要越级行文的五种情况，应当同时抄送被越过的机关。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择一、逐级行文—多级行文—越级行文1、逐级行文：有隶属关系或业务指导关系的上下级机关之间逐级上报或下发公文；2、多级行文：根据需要，同时向多个层级的上级机关或下级机关制发公文；3、越级行文：在非常必要时，越过有隶属关系的直接上级或下级机关而向更高一级或更低一级的机关行文。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择二、直接行文——间接行文直接行文：发文机关直接向需要承办或执行公文中有关公务事项的受文机关行文，是常见、最基本的行文方式（对外行文、上行文；逐级、多级、越级行文）；间接行文：通过中转机关批转或转发（含“印发”）该公文以达到最终目的的一种行文方式（对外行文、下行文；逐级、多级行文）。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择三、单独行文——联合行文单独行文：只向一个机关发文。最基本的行文方式（直接、间接；平行、上行、下行；逐级、多级、越级）；联合行文：两个以上同级机关共同发文（主办发起。直接、间接；平行、上行、下行；逐级、多级、越级）但要注意：①发文机关非同级不能联合行文；②涉及多个机关职权范围内的事务，机关之间未协商一致的，不得联合行文。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择四、职权行文——授权行文职权行文：行文内容在自己的职权范围内；授权行文：行文内容超出自己的职权范围：①授权其办公厅（室）行文；②授权其职能部门行文——多为答复下级机关的请示。但公文中须注明已经授权机关同意。②国务院

（谁授权、谁签发）③卫生部向上海市行文《关于××问题的复函》①上海市人民政府向国务院行文《关于××问题的请示》【例文】××市人民政府办公室关于同意非全日制工作最低工资标准的复函

市人事和劳动社会保障局：你局报来的《关于发布我市非全日制工作最低工资标准的请示》（彭人劳发〔2003〕4号）收悉。经市政府研究，同意将我市非全日制工作最低小时工资标准确定为：每小时3元（其中1.14元为每小时最低缴纳社保费标准）。此标准从2003年3月1日起执行。请你局接文后按规定向社会公开发布。特此函复。二○○三年三月三日（印章）正式行文、授权行文公文多用转述，不用引述中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知中办发〔2012〕14号

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各总部、各大单位，各人民团体：《党政机关公文处理工作条例》已经党中央、国务院同意，现印发给你们，请遵照执行。附件：党政机关公文处理工作条例

中共中央办公厅国务院办公厅

2012年4月16日（此件公开发布）附件：党政机关公文处理工作条例正式行文；授权；对外；下行；联合；直接单独行文：只向一个机关发文；联合行文：两个以上同级机关共同发文单独与联合行文归纳第二节内容之一公文行文方式选择逐级行文是上行文、下行文最常用的行文方式；多级行文：根据需要，同时向多个层级的上级机关或下级机关制发公文；越级行文：在非常必要时，越过有隶属关系的直接上级或下级机关而向更高一级或更低一级的机关行文，一般避免越级行文。定义逐级、多级与越级行文直接向受文机关行文；通过中转批转或转发职权行文：行文内容在自己的职权范围内；授权行文：行文内容超出自己的职权范围，但公文中须注明已经授权机关同意。职权与授权行文根据行文目的、隶属关系、职权范围、公文内容重要性等，确定的文种选用、公文格式、公文传递发布的规则直接间接第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择五、对内行文——对外行文对内行文：指在本机关内部运行的公文（包括上行、下行、平行；逐级、多级、越级行文）对外行文：指向本机关以外的其他社会组织或向公民等发出的公文（上行文、下行文、平行文；逐级、多级、越级行文）。对外行文要慎重。因为对外行文是有条件的。如要对外发出某份公文，该公文必须与发文机构级别（职权大小）、公文内容轻重、文种类型、格式规范程度等相符或一致。深入理解对外行文，见正式行文与非正式行文第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择六、正式行文——非正式行文正式行文：指①有隶属关系的各级政府之间、②内容涉及政策性、规范性以及审批性③并采用“文件格式”的行文。部门内设机构不得对外正式行文，但办公厅（室）同有隶属关系的各级政府一样，可以对外正式行文：有领导与被领导、业务上有指导与被指导关系的各级机关之间行文；政策性、规范性公文和审批性公文应正式行文发文单位采用标准公文格式行文。××省高级人民法院省高字〔2008〕5号签发人：关于交通肇事是否给予被害者家属抚恤问题的请示第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择六、正式行文——非正式行文非正式行文：①无隶属关系的各级政府之间、②内容上属于一般事务性工作、③采用“函件格式”行文（对外、对内；平行、下行）。部门内设机构对外制发非正式行文：

①函件格式；②行平行文函，也可制发下行文通知、意见、通报等；③内容上，不得制发政策性、规范性文件，只能是“商洽工作、询问和答复问题、审批业务事项”等日常性事务函件（非正式行文）格式文件（正式行文）格式通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文非正式行文格式＝函件格式、信函格式非正式行文格式＝函件格式、信函格式非正式行文格式＝函件格式、信函格式第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择六、正式行文——非正式行文1、政府各部门（含部门办公厅、办公室）对外和向下一级政府行文，可以直接以函件格式并采用函、通知、通报等文种行非正式文商洽工作、询问和答复问题、审批事项。但内容上，不得制发政策性和规范性文件；否则，应采用正式文件格式且需上报批准才行——正式行文——非正式行文均可。政府各部门、部门内设机构的含义政府各部门政府各部门（含部门办公厅、办公室）可以直接以函件格式并采用函、通知、通报等文种对外和向下一级政府行非正式文商洽工作、询问和答复问题、审批事项。但内容上，不得制发政策性和规范性文件；否则，应采用正式文件格式且需上报批准才行。第二章行文制度及其训练第二节公文行文方式选择六、正式行文——非正式行文2、政府各部门（含部门办公厅、室）不可直接以“文件格式”的函、通知、意见、通报等文种，正式向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）和下一级政府制发政策性和规范性文件。如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发，或报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意——间接、授权行文。政府各部门政府各部门（含部门办公厅、室）不可直接以“文件格式”的函、通知、意见、通报等文种，正式向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）和下一级政府制发政策性和规范性文件。如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发，或报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意——间接