地方政府政策创新扩散决策与生成机制,行政管理论文

地方政策创新扩散决策与生成机制,行政管理论文作为政策创新扩散的重要形式，试点推广形式被视为中国独具特色的政策制定经历体验①，这种自上而下的扩散形式能够将决策者承当的成本和风险降到最低。然而，这种形式似乎高估了对全局的掌控能力，忽视了作为跟随者的地方的自主性及其对形势的判定能力。事实上，在大多数情况下，地方都会根据本身情况自主判定和决定能否采纳获得许可的政策创新。②这表示清楚我们所理解的政策创新扩散并非简单地增加政策的适用范围，而是一种复杂的、动态的决策选择经过，华而不实或许伴随着精心的利益权衡以及外界环境的影响。③假使我们不了解推动政策创新扩散的决策经过的特征就难以理解为何当下有些地方的政策创新显现出明显的扩散效应，而有些则仍然局限于一隅之地。自杰克沃克的创始性研究以来，政策创新扩散研究已经逐步在西方政治学研究领域占据了一席之地，涌现出一批具有累积性的研究成果。与之相比，我们国家的政策创新扩散研究仍然处于概念引入阶段，主要是遵循西方政策创新扩散研究早期的研究途径，描绘叙述政策创新扩散的轨迹，分析政策创新扩散的影响因素。在为数不多的研究中，杨静文、张玮分别分析了我们国家政务中心制度④以及暂住证制度⑤创新扩散经过，发现创新扩散并非一蹴而就，而是在时间和空间上逐步展开的。那么，地方是怎样进行政策创新选择的呢？马亮和张闫龙分别分析了电子政务⑥与土地银行制度⑦的扩散经过，以为地方的内在特征会影响政策创新的选择，却没有阐释政策创新扩散的生成机理，即某个地区出台的政策在其他地区得到复制和传播，并最终导致很多地区都出台类似政策，这种现象是怎样得以发生的？政策创新者的行为选择是怎样影响后续的创新跟进者，使其做出类似决策选择的？固然诸如此类的问题已经在西方政策创新扩散研究文献中得到了大量讨论，但是在中国语境下重新审视这些问题对于推动地方政策创新的推广仍显必要。二、地方政策创新扩散决策分析在领导为中心形式⑧的决策体制下，地方创新决策实际上是由地方、机构和部门的一把手所发起和推动的，他们充当了创新决策第一决策者的角色。因此，创新的性质、程度和方向等取决于决策者的动机、能力、目的以及决策风格等因素的综合作用，而政策创新的属性构成了决策者进行创新选择的基础，相对优势则是华而不实的代表性属性。在罗杰斯看来，相对优势是指一项创新比起它所取代的方式方法具有的优势⑨，在决定能否采纳某项创新时，人们不得不根据预期的收益及可能的后果行事。〔一〕政策创新收益分析在创新决策者的决策效用函数当中，政策创新能够产生的相对优势似乎具体表现出为两方面：〔1〕社会效用，具体表现出在提高管理效率，促进地方经济发展或者提高公众满意度等方面。假使新的决策方案能够改善管理的绩效，缓解面临的各种危机，那么决策者可能会尝试新的举措，社会效用能够视为既定政策目的的实现程度。〔2〕个人效用，政策创新和变迁归根结底是由利益驱动的。不同于商业创新可能提供诸如奖金、利润分成、股票期权等高效度的鼓励形式，在科层体制中，创新决策者追求的首要目的不是类似的物质回报，而是晋升时机。为了让上级能够关注自个，赏识自个的能力，创新就是一个很好的信号装置，经过媒体的宣传和学者的关注，创新者通常会被贴上敢作敢为、积极进取、富有冲劲等标签，进而向上级释放较为强烈的有关个人能力的信息。因而，固然政策创新的可能性与地方的经济发展规模、富有程度、人均收入水平等社会经济指标密切相关，但是一些打破常规的创新举措反而在地区资源贫乏、经济发展潜力有限的地区率先提出，制度创新成为地方官员寻求政绩的一个重要举措。⑩假使把职位晋升作为创新决策中个人效用的主要组成部分，那么政策创新应该是在上级允许或默认的情况下，以反响型或适应型创新的形式呈现出来，这是较为稳妥的举措，既能凸显自个的创新精神，又能把创新风险控制在可承受的范围之内。然而，实际的政策创新中不乏突破型或探寻求索型创新的存在。这类创新一般更为艰苦，面临更大的不确定性，创新方式的选择通常超越了单纯的利益计算，显现了决策者追求的价值观和责任感。因而，这类创新能够归属为价值驱动或者创新的内在动机驱使，决策者更为看重的是选择产生的社会价值和意义。这表示清楚采纳行为还部分受制于个人对其行为的自我评价，而这一点通常在分析决策者的行为动机时被忽视了，忽视了这一点就难以理解为何个体有时会做出看似采取违犯理性行为逻辑的决策。正是个体真切的心理意义，决定了人们行为的方式和行为性质，意义也使人的行为具有社会文化道德性赋予了个体行为的终极价值。在某种程度上，这种主要受价值驱动的创新决策者有点类似于唐斯所言的狂热者官僚。在他看来，作为变革的发起者，狂热者扮演着至关重要的角色，即对现在状况的强烈不满的理想主义者，非常愿意提倡新的或激进的方式方法。需要指出的是，由于带有强烈的个人导向的价值追求或者意义关心，这类突破型或探寻求索型的政策创新通常会难以持续，更谈不上扩散或推广了。因而,当面临一项新政策的选择，决策者需要在创新还是维持现在状况之间做出选择时，投入产出分析通常被用来给决策提供合理化的根据。在实际的方案权衡和效用比拟经过中，无疑会出现四种效用组合方式：〔1〕个人效用高、社会效用低；〔2〕个人效用高、社会效用高；〔3〕个人效用低、社会效用高；〔4〕个人效用低、社会效用低。创新决策产生的社会效用和个人效用都令人满意无疑是最好的方案选择，但是这种效用组成出现的可能性只要四分之一。换而言之，在实际的方案权衡和效用比拟经过中，决策者的社会效用与个人效用之间难以实现完全一致，决策大多反映的是群体中掌权者的个人偏好，并不一定会带来最大的收益。社会效用和个人效用之间的脱节导致经常看到以创新名义出现各种无效率的伪创新或者冗余创新。〔二〕政策创新的风险和成本分析创新是对未知事物的探寻求索，在创新决策经过中，决策者除了考虑创新产生的收益高低之外，还需要评估政策创新面临的风险和阻力。针对地方创新的研究表示清楚，作为理性的决策者，地方更愿意选择风险小而晋升时机大的领域进行创新。业务风险和政治风险构成了政策创新中的主要风险类型，业务风险是指创新效果不理想，现存的问题或窘境不能有效解决，进而引发地方的公信力危机，使地方的政治合法性资源进一步流失。与之相比，政治风险更为创新决策者关注，这主要表现为两个方面，〔1〕创新在利益关系、权利配置以及意识形态等方面的调整或突破可能会对既定的制度布置带来挑战或危险，进而威胁到政治稳定和经济发展。〔2〕创新者的创新举措难以融入既有的制度布置、意识形态以及社会需要，进而需要承受政治方面的损失。在实际的政策创新经过中，这两种政治风险都有可能出现。一方面，政策创新通常都是由较低层次官员发动，这些官员直接处于工作一线，更容易发现存在的绩效问题或绩效差距，捕捉解决问题的机会。然而，这种直接面对问题的创新，也容易使创新决策者的视野过于狭窄，过于关注自个感兴趣的领域，缺乏整体性，容易导致创新超越现有的政治容许度，或者一厢情愿地以为能够凭借创新的绩效表现来自下而上地推动更深层次的变革。另一方面，基层的创新经常需要获得上级的批准或者默许，每一个创新建议却都能够视为是对现在状况的含蓄批评。不仅如此，政策创新者及其上级实际上能够归属为两种不同类型的人员。与基层官员的创新热情相比，他们的上级更可能具有较强的保守性，有更强的安全偏好，更为关注保卫当下的地盘和利益，对变革的容许度有限。因此，保守者基本上属于变革的逃避者，他们害怕失去既得利益，倾向于通过各种灵敏地方式来解决问题。针对中国地方创新奖获奖项目的分析表示清楚，基层充当了创新的主力军，发起施行的各种创新居于各层级行政区之首。这种现象显然有其内在的缘由，基层施行的创新大多是由各种压力促使的，固然变革可能会面临种种风险，但是，与不变革相比，变革造成的后果并不会进一步恶化。假如改革碰巧成功了，那么创新者可能就会获得向上流动的时机。正是基于这种看似简单的成本收益比拟，基层更倾向于通过创新的方式来摆脱窘境。政策创新面临的种种风险意味着为了克制变革的阻力，决策者需要支付一定的变革成本，这种成本主要归纳为交易成本和沉淀成本。政策创新中的交易成本主要与创新的风险有关，主要包括〔1〕信息成本，创新决策本身就是搜集和处理信息的经过，需要承当一定的成本；〔2〕讨价还价成本，为了降低变革阻力的影响，政策创新通常获得上级的批准或默许，为了讲服上级接受自个的创新理念和行为，决策者需要付出大量时间和精神；〔3〕心理调适成本，官僚组织内部的创新性，不可避免地同官僚组织的其他特征产生对立和矛盾。个人寻求特定目的的程度，取决于他为实现该目的而调适他的心理和行为去适应变化的成本。假如这种变化要求对他的行为进行彻底的重新布置，这就意味着需要付出大量的心理和经济的成本。在墨守成规、循规蹈矩的官僚体制中，创新者尤其是受价值或治理理念驱动的创新者通常是孤单的，容易被视为现有规则的毁坏者，遭到或明或暗的排斥与打击。所谓政策创新的沉淀成本是指在做出采纳决定时，人们不得不考虑，一旦因使用新的技术与惯例的结果令人失望而必须停止使用时会付出什么样的代价，因此，这种沉淀成本是一种预期的沉淀成本，而非已经发生的沉淀成本。决策者对潜在的危险看得越重，撤去一项效果不理想的创新的代价越高，他们采纳创新的诱因就越弱。例如，假使创新失败或者遭到上级的批评，那么决策者的声誉就会遭到很大的影响，由此可能影响其此后的职业发展，这种不可挽回的声誉损失就构成了决策者需要重点考虑的沉淀成本。一般以为，放弃使用创新的预期代价越大，人们就越不愿采纳它们，一旦采纳，那么就表示清楚创新的某种不可逆转性。因此，预期沉淀成本的高低在某种程度上影响了创新承诺的可信度，这种可信性反过来就会对此后的创新扩散产生影响。〔三〕政策创新收益和成本的综合分析鉴于面临的种种风险，政策创新更类似于风险投资，创新的成本和风险具有连锁效应。为了寻求决策的捷径，决策者倾向于为自个开创建立一个抽象的、大大简化了的、仅仅包含一些主要变量的世界，用于替代让人筋疲力尽、眼花缭乱的现实。综合以上关于决策效用与决策风险成本的分析，能够构建一个简单的决策期望效用分析模型:【1-2】华而不实，EU代表决策者的总体效用，它由决策者的社会效用和个人效用构成，现行政策和创新方案给决策者带来的社会效用与个人效用分别能够表示为：M、N、m、n，由于社会效用〔M、N〕能够视为既定政策目的的实现程度，因而0M、m1。前面的分析表示清楚，决策者面临创新选择的时候主要考虑的个人效用又能够由两部分组成，包括晋升时机〔P、p〕和价值实现〔I、i〕，在创新决策经过中，不同的决策者会给予这两者不同的考虑和权衡〔a〕，因而：【3-4】除此之外，在全面衡量创新方案的总体效用的时候，还要考虑创新的交易成本〔TC0〕、沉淀成本〔SC0〕以及创新项目成功的可能性y。由于创新是不确定性的环境中进行，面临较大的风险或危险，因此创新方案有可能被批准〔y〕，可以能被否决，被上级要求维持现在状况(1-y)。决策者在面临创新选择时，将主要考虑创新方案与维持现在状况之间的成本收益，由此而决定了政策变迁的总体效用。【5】根据相对优势的创新选择的基本原则，决策者考虑创新的基本条件为：【6-8】从公式〔8〕不难看出，决策者能否选择创新在很大程度上要遭到创新后的社会效用〔m〕以及个人效用〔n〕、维持现在状况的社会效用〔M〕以及个人效用(N)、创新经过中的交易成本〔TC〕、创新失败可能产生的沉淀成本〔SC〕以及创新成功的可能性〔y〕等多种因素的影响。假使进一步地将公式〔3〕和〔4〕融合进公式〔8〕，那么影响决策者创新选择的因素则会变为晋升时机〔P、p〕、价值考虑〔I、i〕、社会效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及创新成功的可能性〔y〕。在领导者为中心的决策体制下，这些影响因素显然只是构成政策创新选择的内在要素，对这些内在因素的感悟和判定还要遭到政策创新决策者所处的政策创新环境以及创新扩散机制的影响。三、地方政策创新扩散的行动者所谓政策创新扩散实际上指的是创新跨区域传播，所言及的新实际上是相对于采纳者而言，分析表示清楚地方的创新决策并非在封闭或隔绝的环境中进行，而是要遭到其他地方类似创新决策选择及其效果的影响，他们构成了政策创新决策的参照物，也成为衡量创新风险、克制创新阻力的可用资源。在政策创新扩散系统中活泼踊跃着政策创新先驱、政策创新守门员以及政策创新代理人等主要的行动者，他们分别扮演不同的角色，通过不同的方式影响着创新决策者的选择。在创新决策经过中，政策创新先驱与潜在的创新采纳者构成了所谓的创新跟进关系，他们遵循同一种决策形式，由于缺乏可供借鉴的经历体验形式，创新先驱面临的环境更具不确定性，更需要依靠他们的勇气和胆识来探寻求索变革之道。这种创新跟进关系主要受两方面的影响：〔1〕不确定程度。对难以预测料想的风险、危险或结果的担忧是创新的主要阻力，当潜在的采纳者对创新的不确定性难以把握时，就会审视其他地方类似创新的效果。假如创新的预期沉没成本高，那么决策者通常更乐于等待，以便尽可能全面地审视变革的收益和风险。因而，在充满不确定性的环境中，决策是相互影响而非孤立进行的，在这种互相影响经过中，一个的决策改变了其他决策的条件，即改变了既定政策对其他决策者而言的价值，后续的决策者将会考虑早先决策产生的外部性，并将其纳入他们的决策计算之中。〔2〕时间压力。在地方创新决策分析中，时间应该是不可忽视的因素。当下的晋升考核体制中，年龄已经成为决策者追求晋升时机的硬约束，为了快出成绩，地方倾向于寻求创新的捷径，而学习与模拟创新先驱的行为自然构成适宜之举。除此之外，时间压力对创新决策的影响还具体表现出为解决危机的迫切要求或最终期限的规定，研究表示清楚当下的多数创新是被各种各样的尖锐矛盾和紧迫问题逼出来的。不确定性和时间压力经常对决策者收集和分析信息的能力和精神提出了宏大挑战，使其难以从纷繁复杂的信息中摆脱出来，于是，看看其他地方对类似问题的处理将是其节约交易成本和减少沉淀成本的适宜选择。除了政策创新先驱与潜在的创新采纳者之间的创新跟进关系外，政策创新的守门员和政策代理人在政策创新扩散中也扮演着不可忽视的角色。前者主要是控制信息通道的信息流，他们不仅决定能否应该将一项创新推广和传播给潜在的接受者，而且还在一定程度上承当着赋予政策创新合法性的职责，在地方政策创新扩散中，或者上级主要充当这种守门员的角色，创新能否启动、持续乃至推广在很大程度上都取决于能否得到了上级的认同或默许。调查表示清楚，领导〔上级部门〕的认可是推行创新项目经过中最希望获得的支持。后者主要是向潜在的创新采纳者阐释变革的意义，兜售创新方案，影响他们的创新选择，专家、政策创新先驱等能够充当政策创新代理人角色。四、地方政策创新扩散的生成机制既然创新决策不可避免地遭到政策创新扩散行动者及其互相关系的影响，那么这种影响是怎样得以发生的呢？当下的研究固然已经辨识了创新决策互相影响的几种主要扩散机制，例如学习、竞争、强迫与模拟等，但是这些机制是怎样影响创新者选择的呢？〔见图1〕换句话讲，假如基于政策创新先驱已经采纳了某项政策的考虑，政策创新的跟进者做出了同样的决策，那么怎样解释跟进者的行为呢？前述分析表示清楚，当面临创新与否的抉择时，决策者要考虑晋升时机〔P、p〕、价值考虑〔I、i〕、社会效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及创新成功的可能性〔y〕，那么这些扩散机制是怎样影响决策者对它们的判定的呢？【图1】〔一〕学习机制有关学习与创新扩散之间的关联性已经被大量的西方政策创新扩散研究文献所证实，在我们国家的政策创新扩散中，学习也是一种主要的创新扩散机制，摸着石头过河以及试点推广决策形式都蕴含典型的学习特征。然而，这些理论和实践并没有有效阐释学习机制是怎样影响创新选择的。当面临不确定性和时间压力的约束时，假如决策者对其投入产出的估计缺乏自信心，他们不会仅凭借对收益的想象就决定采取行动。等待时间和等待成本的付出在一定程度上取决于决策者对预期的创新沉淀成本〔SC〕的评估，假使沉淀成本过高，决策者倾向于付出更多的等待时间，反过来，随着越来越的地方采纳某项创新，创新的结果越来越清楚明晰，那么就会降低预期的沉淀成本，进而增加了后续政策创新采纳的可能性。学习是通过试错或试验寻求新的问题解决之道，是信息的收集、阐释和行动的经过。学习政策创新先驱的重要性不在于影响政策选择的收益，而是由于其能够产生关于政策选择的新信息，尤其是有关政治风险的信息。在创新决策经过中，政策创新先驱甚至能扮演政策创新代理人的角色，与其他代理人一样充当学习的推动者。政策创新先驱示范的收益充当了效果的证明，减轻了更慎重的潜在采纳者的思想负担，用来排除变革的阻力，为达成的变革共鸣寻求支持气力，表示清楚创新建议并非云里雾里的沉思或者闭门造车的结果。通过对经历体验的了解，学习改变了对政策和结果之间因果关系的判定，能够将预期的创新沉淀成本控制在局部。就此而言，学习机制能够影响对创新的社会效用的判定〔M、m〕，根据创新前后社会效用的比照来做出抉择。除此以外，政策创新扩散中的典型示范还能激发动机，改变潜在采纳者的价值观念或信仰〔I、i〕，代表性的政策学习理论就以为以政策为导向的学习包含了由经历体验引发的、思想和行为取向方面相对持久的转变。在我们国家的地方创新推广实践中，以政策创新为导向的学习不仅仅仅是创新决策者之间自发、主动的行为，还通常表现为自上而下的推动学习经过。在这个经过当中，作为推动者的或上级扮演了政策创新守门员和政策创新代理人的双重角色。他们通过聚合与过滤的方式，将已经得到了实践检验的政策创新先驱的经历体验加以总结和提炼，确定最优的创新实践方案与学习的典范，然后再通过各种方式进行呼吁、倡导，最终使政策创新的跟随者尽可能采用成功的创新而躲避创新的失败。需要指出的是，在政策创新扩散中，学习和采纳是两码事，创新能否扩散除了取决于潜在的创新采纳者能否知晓以外，还要遭到创新需求、创新条件以及创新的政治支持等多种因素的影响。与简单地辨识成功相比，政策创新决策者需要揣测上级的意图，估量作为学习对象的成功能否与个人效用向兼容，能否会影响决策者的晋升时机〔P、p〕。有论者指出我们国家地方创新存在较为明显的创新周期，地方官员为了自个的政治生命，势必会不断揣测、领会委的意图，尤其是五年一次的代会提出的道路、方针、政策。〔二〕强迫机制与学者、媒体等创新代理人不同，凭借所拥有和控制的资源优势，同样能够扮演政策创新代理人角色的或者上级能够直接通过强迫的方式来推动自个所认可的政策创新的传播，提高了创新被采纳的可能性〔y〕，政策创新扩散因此具有鲜明的自上而下特征。这种自上而下不仅具体表现出在创新扩散经过中，创新的启动、创新议题的设置实际就具体表现出了或上级的意志，充分具体表现出了政策创新守门员的特点，即地方政策试验在我们国家并不等于听任自流反复试验，或者随心所欲扩大政策范围。确切地讲，它是意图明确的行为，是为正式出台普遍适用的政策，甚至是为国家立法提出可供选择的新政策。根据本身的需要来为地方创新提供所需要的资源，创新试验不一定都成功，只要符合政治需要的，才有可能成功。换句话讲，或上级的干涉既能为地方创新提供便利条件和所需要的资源，也能够为之设置相应的阻碍，提高政策创新的门槛。借助于间资源依靠的不对称性，或者上级的强迫性既能通过明显而直接的方式具体表现出出来，可以以通过愈加深奥玄妙和隐蔽的方式表现出来。这主要包括：〔1〕通过所掌控的人事、财政等资源优势，或上级能够保证对地方政策创新进行干涉和浸透的效果，既能够赋予政策创新的合法性，也能够中止甚至撤销进行中的政策创新，并对相关的创新决策者进行惩罚处置；〔2〕通过呼吁或者表示出对某一政策问题的关注度的间接方式来影响地方的创新选择。固然能够通过直接强迫性干涉的方式影响政策创新决策者的选择，但是这种带有威胁性的干涉方式通常刚性有余，柔性缺乏，容易使其成为创新决策者推卸创新失败责任的借口或者导致他们的抵触心理。因此，或者上级能够通过较为隐晦的方式来施加影响力，通过在不同场合的呼吁或者言寓于行的默示方式传递自个的政策偏好，进而改变地方决策议程的优先性，推动地方对问题的重视和解决；〔3〕通过限制可行的政策选择方案以及政策相关信息的传播，或上级可以以影响政策创新方案的选择以及资源的使用。与学习机制对创新选择的影响不同，在强迫性推广机制的作用下，很有可能出现作为推广对象的政策创新方案的水土不服的现象，即创新方案与亟待实现的社会效用之间难以吻合，进而导致政策创新的失败。然而，由于政策创新的采纳遭到或上级或明或暗的引导和干涉，因此能够尽可能地降低政策创新的政治风险，保证采纳者的行为能够迎合或上级的需要，进而不影响其可能获得的晋升时机〔P、p〕，并且能够化解阻碍政策创新的地方阻力，节约创新选择中的交易成本〔TC〕。〔三〕竞争机制有关竞争对地方行为影响的研究中，政治锦标赛形式无疑较为引人关注。出于角逐晋升时机和晋升名额的考虑，地方倾向于将竞争对手作为自个行为的标杆，紧盯对手的政策动向，进而导致政策创新扩散或政策趋同，诸如推动经济发展和福利改善的政策更容易遭到竞争机制的推动。因此，竞争机制会影响到潜在的创新采纳者对个人晋升时机〔P、p〕的评估以及相应的行为选择。对于政策创新扩散而言，这种竞争产生的影响实际上能够具体表现出在三方面：〔1〕谋求创新的试点权。试点推广是当下主流的创新扩散形式，作为降低创新风险和损失的试点时机本身就是一种稀缺资源。为了保障试点的成功，或上级还会提供种种配套资源，给予更大的政策空间。对试点时机的争夺本身可以能是一种地方发展形式或理念的竞争，同时也是一种政治声誉的竞争，假使能够获取试点时机，创新决策者就能为在更大的制度空间中发挥自个的发展理念创造有利条件，进而能够府在政治锦标赛中占据先机；〔2〕创新跟进的机会选择。一般以为假设竞争对手在某个经济领域采取了创新举措，刺激了劳动力、资本等生产要素的流动，那么尽管这种创新举措的效果暂时还难以充分具体表现出，地方在很大程度上也会选择迅速跟进，以尽可能地抵消对方的创新举措所可