政府间事权划分原则、国际经验及我国现行体制优化,行政管理论文

间事权划分原则、国际经验及我们国家现行体制优化,行政管理论文的十八届三中全会通过的(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕(下面简称(决定〕)指出,全面深化改革的总目的是完善和发展中华特点社会制度,推进国家治理体系和治理能力当代化.国家治理体系中,治理体系综合具体表现出了与市场,与企业、居民直接的互动关系和行动规则,是华而不实最重要的组成部分之一.因而,(决定〕提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障.当代化的治理体系需要构建科学合理的间财政关系.在多层级的组织构造下,需要对各级所应承当的公共职能进行划分,建立科学合理的间财政关系.这个经过要分析各种公共服务的特点、各级所具有的比拟优势以及各个介入者的动机,明确各级拥有的支出权利,并在这里基础上确立各级财力,进而改善治理,使能更有效地供应公共服务.为此,(决定〕指出,我们国家要明确事权,建立事权和支出责任相适应的制度.支出权利在各级间的分配即为财政事权划分,它是间财政关系建设的起点,也是华而不实核心的部分,清楚明晰划分各级的事权具有重要的意义.首先,明晰的事权划分是构成共同市场的必要条件.共同市场是市场发挥资源配置决定性作用的基础,其本质是让资源要素与商品在统一市场条件下自由流动.科学合理的事权划分能够让财政分权体制下的各级鼓励相容,发挥本身优势,既竞争又合作,而不是采取以邻为壑的政策扭曲资源配置.其次,清楚明晰合理的事权划分是财政分权体制保障公共服务提供公平与有效的基本条件.财政分权的效率提高依靠于清楚明晰的事权划分.再次,科学合理的事权划分是财政支出发挥作用的前提.当代财政的本质是居民向受权和购买公共服务,需要首先了解居民的需要,以确定各级的支出需要,以事权确定为基础,确定最合理的财政融资方式.最后,科学合理的事权划分是治理的重要支柱.运行良好的财政分权体制能够帮助改善治理,而科学合理的事权划分体制是保障财政分权体制能够促进治理的重要手段.事权划分对于财政体制的顺利运转有重大意义,但事权划分也需要一个重要的前提,即治理构造具体表现出法治社会的基本形态.事权划分要在与市场、上级与下级之间构成制度化的契约构造,因而明确划分的事权构造需要法治社会作为基础来保障施行.理论上,法治社会对于建设有限和有效的治理有重要作用.当代财政分权理论(如Weingast,2018)[1]愈加强调鼓励作用,华而不实一条重要的原则即要施行制度化的权利构造.制度化的权利构造给市场经济建设和财政体制运行提供了稳定的法治环境,限制不适宜地干涉市场机能,也保障不同层级之间的承诺得以施行.法治社会建设与事权划分施行事实上是相互促进的关系.市场经济的发展将构成基本的法治构造,市场不断要求尊重契约的精神将推动事权划分的改革.事权划分的改革更明确了的职能,改善了的问责机制,将愈加符合法治社会的要求,也就促进了尊重法律和制度契约的精神,而这反过来又能更好地促进事权明晰改革的深切进入.本文分析了我们国家财政事权划分的一些主要问题,并提出了改革的建议.以规范的事权划分框架和国际先进经历体验的比拟来看,我们国家事权划分存在着责任模糊不清,事权不实,省级在一些公共服务提供上缺位,地方支出责任超负的问题.将来的事权划分改革需要基于我们国家问责保存在的治理构造,以构建鼓励相容的事权构造为核心原则推进.改革要妥善处理城镇化对地方事权划分提出的新挑战,愈加有利于构成与市场的合理边界,应强调发挥市场在服务供应上的作用.各级都应逐步扩大直接向居民提供服务.各级,尤其是较高层级的,应当从原有的管理机构逐步转变为公共服务提供的重要环节.事权划分的改革应该成为综合性经济、政治改革的重要组成部分,与法治建设结合,通过顶层设计的途径方式推进.一、财政事权划分的基本原则事权是在行为中承当的任务和责任,行使事权通常以财政支出的形式具体表现出.根本来讲,事权划分的起点是与市场关系的界定.在明确职能的基础上,还要根据居民偏好差异性、公共职能的受益范围、介入者的动机和公共服务的规模效应等因素的综合考虑,逐步确立各级的任务和职能.事权划分的经过通常牵涉的利益群体很多,经过复杂,但经济理论能够为我们提供一定的指导.市场失灵理论表示清楚在市场经济中的职能是使用政策工具改善市场失灵所带来的福利损失.以福利经济学理论为基础,Musgrave(1959)[2]定义了资源配置、促进收入分配和稳定经济三大职能.不同层级间垂直分权的财政分权理论为建立合理的财政制度提供了思路.财政分权理论(Tiebout,1956;[3]Oates,1972[4])将的财政职能纵向分权,通过地方与的财政权责的明晰化,明确各级责任,引导地方良性竞争,促进公共品和公共服务的有效提供.财政分权体制明确事权,让直接对个人负责的理念对于防止-地方间的委托-代理问题,提供愈加符合地方居民偏好的公共服务具有指导意义.事权划分是这些财政理论的核心关注点.在详细职能的布置上还需要进一步细化,这就是责任分配的施行原则.楼继伟(2020)[5]综合考虑理论与实践,提出了便于操作的三个主要原则:第一,外部性原则.提供公共服务会产生外部性,在决定职责划分的经过中,要看公共服务的外部性由哪一级来承当.各项公共服务的提供,应该由控制着服务提供的效益与成本内部化的最小地理区域的辖区来进行.第二,信息处理的复杂性.要考察不同的职责怎样在与地方之间划分,需要考虑信息处理的复杂性.在信息处理上,不同级别具有不同的比拟优势.从信息的复杂程度出发,信息复杂程度越高的越合适于基层来管;信息复杂程度低一点,属于全局性的问题合适国家来管.第三,鼓励相容机制.从角度而言,假如在某种制度布置下,各级都按划定的职能尽力做好自个的事情,就能够使全局利益最大化,那么这种制度布置就是鼓励相容的.在鼓励相容的制度布置下,各级各自根据划定的职能尽力做好自个分内的事情,实现本身利益,客观上就能够实现全社会的利益最大化.事权划分的三原则已经从本质上给出了确认事权在层级上分布的实践要求,更进一步还能够拓展考虑三个原则的使用顺序,也就是讲,要考虑财政分权体制的改革起点与经过.在应用外部性、信息处理的复杂程度和鼓励相容机制三个原则时,需要综合考虑三者之间的相互联络.首先,三个原则之间有一定的互补关系.一项事权假如在划分上充分考虑了外部性的成本内生化,那么最终构成的划分结果往往是鼓励相容的,反之则往往是外部性特征使间利益不一致,构成鼓励不相容.其次,三原则之间可以能存在相互矛盾的联络,在使用某一原则获得收益的同时可能会以违犯其他原则为代价.例如,在社会保障责任分配上,地方拥有的信息优势并不意味着需要将其责任赋予地方,由于地方在竞次的动机驱使下使公共服务提供缺乏,也就是讲,地方与上级目的不一致,鼓励不相容.综合考虑,在适用三原则时,需要以的鼓励相容为主.外部性和信息的复杂程度具体表现出的往往是公共服务本质的一些特征属性,而鼓励相容通常是制度设计的结果,也是职能划分的制度设计最能够施行影响,改善公共服务提供效率的部分.一项公共服务,假如考虑其外部性和信息属性能够划分在低层级的,要愈加注意制度设计上能否能实现鼓励相容.假如不能实现鼓励相容,那么职能划分在处理外部性和复杂信息上所带来的效益会由于相应层级缺乏鼓励而不能实现.以鼓励相容的实现为基础,综合考虑外部性和信息处理复杂程度划分事权的深层考虑是实现公共服务的可问责性.职能划分要考虑负有问责责任的在哪一层级,事权划分到其他层级要考虑到在鼓励制度上能否能将问责清楚明晰地指向新的层级,进而给予相应适宜的财政鼓励,促进公共服务的高效供应.假如问责制度没有建立,那么由于行为缺乏相应的约束,往往新划分所预期的收益不能实现.在详细考虑事权划分时,要注意简化公共服务提供的委托-代理关系,这也是(决定〕提出事权和支出责任相适应的重要意义.简单的委托-代理关系通常能降低事权委托经过中的信息不对称问题,同时强化责任的实际承当者,更容易构成问责机制和鼓励相容的布置.这意味着的事权划分更应该注意直接向居民提供服务,服务的提供给该注意使用自有的资源来提供成本支撑,同时高层级的应该从单纯的管理者向服务的直接提供者转变.实践中,联邦制国家的问责通常保存在组成基本元素的州,公共责任向联邦和地方受权时要考虑问责机制能否能对联邦和地方建立;在单一制国家,问责通常先保存在,在向省、地方受权时,也要同时考虑获得支出权利的能否有相应的居民问责机制,进而有相应的财政鼓励.二、国际经历体验总结总结典型的联邦制国家和单一制国家的财政事权划分的整具体表现出状和重要事权的划分经历体验,能够得到一些主要的结论:第一,不管是单一制国家还是联邦制国家,发达国家对各级的事权都进行了清楚明晰的划分,并大多以立法的形式确定下来.一方面,各级的权利边界特别明确,拥有清楚明晰的问责机制,哪级该做什么,能做什么以及对什么事权负责都很清楚.这样能够避免在多级之间对事权划分出现重复或者遗漏,进而对同一事权相互推诿,无人负责的情况,进而有效减少了执行该事权的成本.另一方面,这种对各级事权的清楚明晰划分,也同时明确了各级和市场的合理边界.对于没有法律规定的事权,基本都交给市场去运作,各级不能随意跨出法律确定的界线去干预市场.这样构成有限但同时也有效的事权划分构造,对于构建和维护成熟的市场经济具有积极意义.在所有事权的划分中,发达国家的经历体验告诉我们,事权的清楚明晰确立最为重要,能够讲是整个事权框架的基石.没有明确的事权,下面各级事权的划分即便再清楚明晰明确也不会有很好的效果.第二,各国财政事权的划分固然各有不同,但都能够大概看到其遵循了外部性、信息复杂程度和鼓励相容的原则.一般来讲,主要负责那些外部性较高,或者信息处理的复杂性相对较低的财政事务;而较低层级的由于有着收集和处理信息的天然优势,大多负责对信息要求较高的事务.同时,不同的政治制度,管理层级设置也都尽可能符合鼓励相容的原则.第三,不管是联邦制还是单一制国家,当前事权划分的普遍规律是事权构造呈倒三角形.事权突出的原因主要是随着经济社会的发展,各项财政事务的外部性越来越大,同时信息处理的难度却有所降低.基于同样的逻辑,省和州一级的财政事权也非常显着.地方承当的责任基本是局域性事务.地方事权行使上,高度强调公共服务成本与收益之间的税收价格联络,即便用自有的收入资源自由支撑当地的区域性公共服务.这样做的目的,在于加强地方公共服务的可问责性.第四,发达国家事权划分构造中各级的财政事权尽量不重叠,相互独立,主要的任务为直接面向居民提供服务.较高一级的固然层级高,有一定的管理责任,但并不是十分突出,更主要的是辅助和协调性责任.这样的布置,也具体表现出了鼓励相容的原则,能够较好地避免权责不明,相互推诿情形的发生.这样的划分构造,既强化了间预算的硬化关系,也能够调动与地方各自的积极性,更重要的是,它通过简化的公共服务委托-代理关系加强了可问责性.应该注意到,固然发达国家的事权划分具有一定的共性,财政分权成为一种趋势,但是各个国家的详细布置仍然存在很大差异.不同国家的差异,基本都来源于所处发展阶段,联邦和单一政治体制布置,以及民族文化的不同.因此在借鉴国际经历体验的同时,也要注意相互的区别,生搬硬套的结果很可能并不理想.我们国家在设计事权和财政支出划分上借鉴国外的经历体验,应该充分考虑这一点.三、我们国家现行体制问题分析1994年我们国家分税制提出要在各级之间进行收入与支出责任划分,但现实中,尽管与地方之间收入分配较为明晰,各级之间支出责任的划分却很不明确,基本维持了自我们国家20世纪80年代以来构成的间事权构造.针对10项主要的公共支出我们国家与金砖五国①、G20以及OECD等国家的比拟,能够看出我们国家主要10项公共支出与其他国家的差异及存在的一些问题.图1显示了我们国家(2003年)以及金砖五国、G20和OECD国家(2006年)的支出、省级支出以及地方支出在总体公共支出中所占的比例.从总额来看,中国的支出比例普遍低于金砖五国、G20和OECD国家.我们国家省级的支出比例与金砖五国、G20和OECD等国家相比,也相对低一些.我们国家地方的支出比重显着高于其他国家.相对于和省级,地方承当了太多的支出责任.表1列示出中国与金砖五国、G20以及OECD国家关于10项主要公共支出的比拟.从构造上看,基于我们国家与金砖五国、G20和OECD等国家支出(10项基本公共服务支出)的比拟,能够看出我们国家财政事权构造的一些主要问题:第一,事权不实.我们国家对于国防、住房和社区及经济建设方面的公共支出比例与金砖五国、G20和OECD等国家的均值基本一致.对于文化、宗教、娱乐方面的公共投资,公共服务、社会秩序与安全的投资,以及社会保障、教育、环境保卫和健康的公共投入较金砖五国、G20和OECD等国家低,投入严重缺乏.实践上,我们国家更多地在行使对下级的政策执行指导和监督管理.第二,省级在提供一些公共服务中严重缺位(例如文化、宗教、娱乐,环境保卫、住房和社区等方面)也构成间事权构造的明显弊端.除此之外,我们国家省级在教育、健康方面的公共支出也需提高.第三,地方在提供各种公共服务方面超负.地方过重的支出责任负担来源于两个渠道.一是在提供公共服务中支出缺乏,转嫁了一部分支出责任给地方.二是省级在众多公共支出方面的不作为也直接加重了地方的公共支出负担.事实上,财政事权划分最突出的问题是责任模糊,大量支出责任为各级的共同责任,最终具体表现出为各级责任雷同,请客,地方买单的现象.并且,这种问题集中具体表现出到了我们国家最低层级的县及镇(乡)上.然而,这些基层直接面对居民提供服务,本身却又是向上级负责的,因而居民的问责缺乏,对居民需求的响应也不及时,其管理的事权和公共服务成为各种社会问题的集中点.刘建华(2020)[6]描绘叙述的我们国家一些镇长所面临的大量事权和压力充分具体表现出了这种现象.这些问题的产生是我们国家行政性分权财政运行形式的直接具体表现出.行政性分权形式下,问责机制都保存在上级,因而,下级与其辖区的居民之间没有直接的委托-代理关系,仅仅代表上级行使权利,而上级的主要功能是制定政策和管理下级,假如把下级理解为上级的派出机构也无不可.由于下级不直接对应辖区居民的需求,因而下级倾向于向上级的偏好和问责响应.对于上级而言,由于信息不对称,了解地方居民复杂而多样的需求是困难的,以此为标准考核下级也难以评估和确认下级的表现.因而,上级会更多考虑一些单一而易确认的标准考核下级,例如对下级不是支出功能管理,而是使用平衡预算控制地方风险扩张;采用常受人批评的为考核标准;对地方的支出强行规定各种硬性指标等.这种形式反映到财政运行中,就是我们看到的制定了大量政策和对地方财政干涉较多的监管措施,大量事权下放到最低层级,同时通过平衡预算要求、指标考核、财力控制等手段管理地方,地方缺乏财政自主权.所以,行政性分权能够改良的仅仅仅是地方与上级偏好一致的公共服务的生产效率而不一定是分配效率.由于缺少居民问责制度,这种形式根本上看具体表现出的是等级制度.四、政策建议基于Bahl(1999)[7]对财政分权提出的十二条原则,本文以为间事权和支出责任的划分应充分考虑国家的治理状况(functionsfollowgov-ernance).首先,这意味着事权划分的设想能够真正施行,必需要与法治社会建设相结合,以法治为准绳约束运行,权利分配制度化和契约化,保障事权改革的推进,同时以事权的明晰为基础,构成间硬化和相互约束的财政关系,促进法治建设的推进,改善与市场的关系.其次,间财政关系建设应遵循收入分配以事权的划分为前提(Financefollowsfunction).也就是讲,应该先对间事权责任进行划分,然后再根据支出要求决定收入在各级间的分配.详细事权划分,能够遵循上文提到的三原则,并强调制度构建的鼓励相容,调动与地方的两个积极性.针对我们国家事权构造的问题,我们对事权划分改革提出下面政策建议.第一,基于我们国家问责集中在的特点,构建鼓励相容的事权构造.我们国家治理现在状况表现出人民对高度信赖的鲜明特点.①这决定了无论是划分间事权,还是间收入职责,都应该承当主要责任,事权及其问责机制将是从开场出发向其他层级转移.假如转移事权的经过中没有相应的问责机制下移,那么权责不清的情况仍然会出现.所以不仅在划分间支出责任时必须具有主要的话语权,决定各种支出责任在不同间怎样分配,而且大部分的支出责任应由来行使.这样的支出责任划分与西方公共财政理论所倡导的辖区受益或从低原则(subsidiaryprinciple)存在本质不同.间事权的划分应以我们国家的治理状况为前提,以为原点,根据鼓励相容机制决定支出责任怎样向地方延伸.在确定地方的支出责任时应考虑鼓励相容机制,即支出责任与地方的动机相一致,地方应具有强烈的动机行使某项事权.鼓励不相容时,事权就应由行使.鼓励相容将是核心的条件,假如鼓励相容的条件得不到知足,那么即便出于其他原则如外部性、信息处理、规模经济等考虑转移事权能够获得的收益也不会被实现.第二,妥善处理城镇化对地方责任划分提出的新挑战.当前城镇化在全国范围内快速发展.城镇化的内涵是消除资源流动的障碍,因而要求各个城市之间保持平等的合作关系.怎样合理划分间支出责任,使城市之间呈现平等的合作关系,而不仅仅仅是上级对下级的管理关系,也是现前阶段必须考虑的问题.将来我们国家事权划分经过必须尊重城市作为资源配置载体的作用.事权划分强调城市层级的协调合作,财税体制、行政管理要与城市级别管理脱钩,避免任意转嫁财政事权和财政成本.这意味着,各级要构成一级、一级财政,改变以行政级别为主导的财政管理方式,强化税收和财政受益的直接联络,改变上级过度管理者的角色,让各级成为直接面对居民的服务提供者,同级创造公平合作的环境.这里尤其要注意的是我们国家当前省下面财政关系建设要强调突出省级的作用.长期以来我们国家行政管理的体系在事权管理上弱化了省级的服务提供作用,省级逐步演变成上传下达的中间管理者.将来必须强化省级的直接服务提供.第三,间事权的划分必须愈加有利于构成与市场的合理边界.怎样确定职能与市场的合理界线是一国经济能否健康发展的关键因素,对市场的干涉应该有一定的界线:只要在确实市场失灵的情况下,的参与才有必要,同时要警觉过度利用审批权利,发生失灵的情况.就我们国家财政事权划分的角度来看,要注意对生产性职能和服务性职能的界定.当下,我们国家财税体制给予了地方太多生产性的职能,包括审批或直接投资的能力,税制设计和收入划分上也导致生产环节成为地方最重要的财政收入来源.这样的设置给了地方替代市场,过度干涉市场资源配置的鼓励.将来必需要强调地方服务性职能,对地方的责任划分强调对居民的公共服务事业的投入和绩效.配套改革上应该弱化税制对地方忽视居民收入和消费的鼓励,即地方财政收入来源应强调对消费和财产的税收,而不是生产环节.我们国家事权划分还应强调发挥市场在服务供应上的作用.在保存公共服务提供责任的同时发挥市场和社会的气力供应公共服务,能够更好地发挥社会和市场的服务生产效率优势.第四,各级都应逐步扩大直接向居民提供服务.事权划分应该首先保证公共服务能够得到有效提供,保证每一项公共服务的提供都有相应级别的负责,避免出如今事关公众福利的公共服务项目上,不同级别间互相推诿和漠不关心,影响人们的福利水平.同时,责任划分还需行使该支出责任的能够最有效率地履行职责.无论从规模经济的角度,还是外部性的角度,较高级别的都应该逐步扩大直接向居民提供一定的公共服务.不仅对如此,对省级也同样成立.各级,尤其是较高层级的,例如省,应当从原有的管理机构逐步转变为公共服务提供的重要环节.也就是讲,省在定位上应当不仅仅将自个视为对政策上传下达的环节,还应该在公共产品和服务的提供经过中扮演不可或缺的角色.原则上,我们国家和省级应该在社会保障、医疗和卫生服务、环保、食品安全、司法管辖与执行等具有规模效应、外部性突出的领域发挥更大的作用,建设财政事权突出,省级功能清楚明晰,地方责任自主的治理体系.第五,财政事权划分改革需要整体性的改革配套,以法律形式推进,并注意以法治社会建设配合.当下,我们国家财政改革已经进入深水区,通过修补式的改革已经不能到达目的,正如(决定〕指出,我们国家深化改革要遵循顶层设计与摸着石头过河相结合的途径.修补式的改革通过问题推动,直到出现一个可接受的体制.一般来讲,通过长时间的实践探索并确立适宜的事权划分形式能够是一种避免在法律上一开场就明确划分的改革形式,但像中国这样相对年轻的经济转型国家,通过更明确而清楚明晰的责任划分可避免付出高昂的代价.因而,我们国家财政事权划分的改革应该成为综合性经济、政治改革的重要组成部分,以顶层设计的途径方式推进,地方能够在执行经过中充分发挥体制创新的作用.改革的经过十分应考虑到战略规划和能力建设所需要的时间,责任划分应该由法律来保障.例如,由分权法或预算法来规定.能够考虑采取封闭式的权利清单完好列表的方式方法,固然封闭式列表的方式较为繁琐,但它能够给地方提供更多的保卫.财政事权划分的改革应以具有广泛代表的改革委员会方式推进.领导权应授予间财政关系改革委员会,它应广泛地代表和地方各级中最重要的利益相关者.该委员会可由一个技术秘书处或工作组维持日常运作,委员会的职责是确定总体战略和改革的范围,并且确定计划施行的时间表.事权定义能够使用国际标准定义的事权列表,并与会计和预算分类管理改革结合.政策领域的一个难题是,在实际操作与法