第一讲美国行政学的历史回顾

第一讲美国行政学的历史回顾主讲人兰德刚公共管理教研部副主任、教授一、美国公共行政学五大理论

美国公共行政学者霍哲教授与盖布雷林博士将美国的行政学总结为五大理论：

1、诚实、无党派及象企业一样的政府。

2、经典管理模式。行政学正式从政治学中分离出来，行政被等同于企业管理。——如何有效地管理组织。

3、政治与政策制定

公共行政的一个主要趋势就是远离“中立”而靠向“政治”。

4、人类行为

经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中。

二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研究形成了新的管理学派思想。行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。——人类行为的复杂性。5、项目的有效性

二十世纪以来，技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府的项目增多。公共财政资源逐渐萎缩。

公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。二、美国公共行政的三种模型1、三个假设或前提（1）成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质是易腐化的。——原罪（2）共和国的权力属性。公共权力授予民众代表——目的是建立一个有限的政府。（3）个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。麦迪逊谈到不可避免的派别邪恶及控制它们的必要性。——均衡各派系2、尤格斯与凯勒提出三大模型

——控制利益冲突与管理社会（1）派系冲突模型——假设利益竞争是一种永恒的、也是可悲的政体特征。公共政府机构的设计是用以响应和控制不同利益的组合。（2）派系规则模型——重点是将选举作为公共权力的基础，政府的行为应当反映选举的结果。（3）公共利益模型——设立政府结构，给专家更多的权力。运用知识而不参杂政治就会实现公共利益。

三、美国行政学发展的五大时期1、美国行政学的初创时期（1887——1899）市政管理以及公务员管理催生了美国的行政学。美国行政史学家均把伍德罗·威尔逊看作是美国现代行政学的鼻祖，把他的行政学的开山之作《行政学研究》（1887）的发表看作是美国行政学的诞生之日。2、管理科学效率时期（1900——1929）——十九世纪末行政改革的延续，尤格斯及凯勒所提出的公共行政实践的公共利益模型的成熟期。——公共行政的科研与教学机构陆续成立。古德诺（1859——1939）于1900年发表了《政治与行政》。

古德诺定义了行政与政治的不同作用。政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。关注立法部门与行政部门的职能以及两者之间的平衡。泰勒（1856——1915）。被称为科学管理之父。开拓了时间与动作的研究。

泰勒重视管理者与雇员的关系，强调两者之间的合作。

基于“有一种最佳方法”去完成任何任务的假设，科学管理寻求通过发现最快、最有效率、最少疲劳的生产方式去增加产量。

魏罗毕（1867——1960）。魏罗毕将预算看作是政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决算。

福莱特（1868——1933）。研究组织结构，提倡参与式管理。强调决策应基于具体的场景及责任。1926年，怀特发表了公共行政第一部教科书《公共行政学导论》。3、公共行政学的繁荣时期（1930——1959）（1）政府的膨胀1933年，罗斯福总统新政，政府迅速膨胀。尼克松水门事件，大多数人认识到总统权力膨胀的危害。（2）科学原则学派古立克（1892——1993）管理七项职能：计划、组织、人事、指导、协调、报告。中心目的是提高效率。（3）人际关系与人类行为学的兴起巴纳德（1886——1961）

1938年《非正式组织以及它们在正式组织之间的关系》——指出非正式组织在正式组织中的作用。《高级主管的职能》——将组织看成合作体系，主管的职能是保持组织与个人需要的动态平衡。马斯洛《人的激励理论》（1943年）五层次需要学说——生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。

麦克雷戈《企业中的人性方面》（1957年）

——X理论与Y理论。（4）行政责任

荷林《公共行政与公共利益》（1937年）——政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。——政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会性妥协能够通过法律程序而有效地运行。（5）对政治——行政区二分法的扬弃

新政与二战对公共行政的理论与实践产生了非常重大的影响。利连撒尔——政府的计划过程是地地道道的政治过程，这对于民主社会来说是有益的。安坡碧——理论上坚持非政治的政府过程是与美国的经历是背道而驰的。（6）科学决策与行政理论

西蒙《行政行为》（1947）是行政学历史的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，政策制定是行政学的精髓。西蒙认为事实与价值能够区分开，并提出了有限理性的观点。

达尔提出公共行政学的建立基于三点：认识到人类行为的复杂性；认识到处理行政场景中价值规范问题；考虑到公共行政与其社会背景的关系。

沃尔多1948年发表了《行政国》一书。讨论了优良生活的特征、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权/分权问题。

关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。

沃尔多被认为是公共行政学的史学家、哲学家。与西蒙堪称二十世纪美国公共行政学的两大巨匠。（7）预算过程科伊（1908——1963）——“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”。预算成为公共行政学的一个重要分支领域。路易斯《预算理论研究》——备选预算理论，成为六十年代计划项目制度和七十年代零基预算制度的基础。（8）渐进决策理论

林德布洛姆——整个政策制定过程是为了响应短期政治条件而作出的一系列渐进式决策。

核心思想：政策制定不取决于政策者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。4、重新调整时期（1960——1979）

七十年代的美国社会与政府反映了人们对未来的矛盾心理。

民权运动、女权运动、越南战争、水门事件、能源危机等，人们对个人与政府的关系、政府之间的责任划分以及国际关系等诸多过去的假设提出了挑战。（1）密诺布鲁克会议与新公共行政学

会议主题：如何将道德观念注入行政过程；如何能有效地执行政策；政府组织与其服务对象的恰当关系是什么

弗雷德里克森：

新公共行政学将社会公平注入传统的经济与效率目标。

社会公平强调政府服务的公平、对市民需要的负责任而不是对公共机构的负责任以及公共项目经理应当对决策和项目负责任。（2）公共选择学派的兴起

公共选择学派由经济学家创立。

塔罗克和布坎南于1965年成立了公共选择学会。

公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。（3）六十年代的重要思想：窘境中的公共行政学

怀尔德威斯基于1964年年发表《预算过程中的政治》。

——预算在现实中是一个渐进过程，很大程度上受政治因素的影响。

——对科伊的经典的问题提出质疑。认为重要的问题是预算过程应该是有助于决策制定并帮助获取政策目的和项目目标的一致性。六十年代的另一主题是“把权力还给人民”——公共服务的分权。分权的最终极限是无政府主义。考夫曼《行政分权与政治权利》（1969）——关注分权中的领导、政府官员的代表性以及中立的能力。

洛易《自由主义的终结：意识形态、政策与公共权威》（1969）.——对当代民主政府提出批评并谴责利益集团多元化的瘫痪效应。

唐斯于1967年发表的《官僚内幕》.——政府官员的行为是理性的并追求最大限度的自我利益。（4）政策分析的发展：评估与执行萨齐曼于1967年发表《评估研究》，主张评估应成为一个研究领域。里夫林1971年发表《社会行动的系统思考》。改善政府效益的三种不同模型：分权；社会控制（即当今的授权）和市场模型。普鲁斯曼与怀尔德威斯基合写了成为经典的《执行》——政策计划和分析往往未能考虑到执行的难处。（5）七十年代的其它重要著述与政府管理特点 七十年代的美国政府管理有三大特点：

一是水门事件的发生，促使人们对职业伦理道德的觉醒。

二是零基预算采纳与中止。

三是资源短缺导致政府的精简管理。七十年代的高通货膨胀迫使百姓的税收增加，公众不再支持政府的继续增长。重要著作有：克里斯罗夫《代议官僚制》（1974）

——探索功绩制、人事选择与社会公平。艾里森《决策精髓：解释古巴导弹危机》（1971）

提出三种模型：理性决策者模型；组织行为模型；政府政治模型。奥兹《财政联邦主义》——主题是从经济学的角度（即效率）研究政府的合理规模。洛克《政府机构、政治与公共领域》（1976）

——检查政府机构在公共政策制定中的作用、政府机构的运行、从何处取得权力并运用这些权力。5、政府改革与行政学发展新趋势（1980——2000）

行政职业化在八十年代受到越来越多的检查。

格雷斯委员会呼吁用企业的方法管理政府。使专业公共部门的经理较少地受到政治的压力为行政多元化创造了更多的机会，为私营部门提供公共服务打下了基础。里根总统：政府非但不能解决问题，政府本身就是问题。克林顿：政府官员都是好人，但他们囹圄于不好的政府管理制度。克林顿于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩评论委员会”。在短短五年时间内，美国联邦政府即精简35万雇员。（1）重新评估官僚体制与预算

利普斯基《街道一级的政府》（1980）

——公共部门的雇员在提供物资和服务的同时在很大程度上亦是政策制定者。（2）公务员制度改革

人事管理更名为人力资源管理——强调平等机会、比较价值、生产力与质量管理、依据业绩付酬、利润分成。

克林顿执政时期的重塑政府运动大幅度精简了联邦人事总署的公务员，裁减幅度达70%。许多职能分权给具体的联邦机构，一些职能承包出去。（3）重新发现公共行政的合法基础与道德八十年代的主题——对法律和责任的关注。罗森布卢牧在《公共行政学理论与分权》（1983）——对现代公共行政学概念中管理模式的垄断地位提出了挑战。（4）私有化

私有化运动——脱离了政治意识形态的争辩，私有化越来越被简单地看成是政策选择或管理决策。

私有化的好处：私有化对于校正公共部门的缺陷并非灵丹妙药，但给公共部门带来更有效率和更有责任的真正机会;

私有化的坏处：政治压力可能导致私有部门能干得更好的事让公共部门干。（5）组织思想的演变：女性的观点妇女参与公共事务存在两大问题：

一是公资偏低；二是“天花板”效应。

女权主义组织分析家安克尔《性别组织理论》。——长期男性对组织的控制导致了组织理论的男性观点：男女分工产生了男女不同的工作类型；创立了男性组织标志和形象；男女关系是领导与被领导的关系；由于组织内男女分工和机会不均，不同性别应有不同行为和态度的观点逐渐成为心理定势。（7）公共政策与分析的迅猛发展许多公共事务学院部分或全部转向公共政策，锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院及南加州大学高举公共行政大旗，但也增添了政策研究方向。政策研究重心开始转向政策制定和政策分析。一批新成立的杂志为政策研究增添了活力。九十年代，政策科学已经成为一门独立的研究领域，有与公共行政学分庭抗礼之势。结束语：政府改革——永恒的主题公务员制度的建立以及城市膨胀催生了美国的公共行政学。1887处，威尔逊提出了创立行政学的构想。古德诺于1890年行政学与政治学的分