中国特色小城镇发展的逻辑

中国特色小城镇发展的基本问题讨论中国人民大学公共管理学院叶裕民2013年1月18日中国特色小城镇发展的基本问题讨论一、中国特色的城市化与城镇化之争二、小城镇发展的两类分化三、小城镇独特的功能与任务一、中国特色的城市化与城镇化之争1.城市与镇（1）城市：城市是高密度的人口聚集区，是非农产业高效率发展的基地，是人们创造并分享人类文明的基地。亚里士多德：人们来到城市是为了生活，人们留在城市是为了更好地生活。城市目的：使生活更美好（2）镇：《辞海》——宋以后县以下的小商业都市；较大的集市；中国县以下的行政区划单位。（3）城市与镇的本质差别：规模和功能中国设市制度严重滞后，导致小城镇发展改革简单问题复杂化。2.中国城市化与城镇化之争（1）中国独特的“城市化”与“城镇化”之差异“城市化”一词来自英文“Urbanization”，在英文表述中没有城市化与城镇化的差异。中国城市化与城镇化一字之差，反映了对城市化道路的两种认识，曾经出现过延续近20年的激烈争论。城镇化：认为中国特色的城市化道路是以小城镇为主的道路；城市化：认为中国的城市化道路要以“城市”为主，小城镇不能成为支撑中国城市化和现代化的主要空间载体。（2）中国城市化与城镇化争论的背景第一，西方城市化理论留下的空白空间第二，中国学者基于对中国非正常时期城市化发展历史的总结。**改革开放前大城市为主的城市化道路带来的“城市病”；**改革开放后小城镇为主的城市化道路带来的短期经济增长效应。第三，中国学者基于对西方战后城市化经验表面化的理解**二战前发达国家的“大城市病”；**二战后郊区化和逆城市化被认为“以小城镇发展解决了城市病”。**郊区化知识发达国家大城市发展蔓延；日本战后人口的二次集中**德国是以中小城市为主的国家，战后城镇体系平均规模持续扩大第四，对城市化客观规律认识不足。日本1985-2000年不同规模居民点人口的增减趋势德国1939-1970-1995年城镇体系二、小城镇发展的两类分化1.中国小城镇的总体规模与功能（1）2011年城与镇的结构：城市657个，47853万人建制镇19683个，21221万人口（2）1998-2011年中国城镇人口由41608增加到69079，城市个数由668个降到657个。平均每个城市人口规模由14万增加到72万，全世界最高。（3）小城镇长期功能长期扭曲：强化经济增长功能；弱化社会公平功能；强化作为城市的功能，弱化服务农村的功能。中美日城市平均规模及个数结构的比较

平均城市人口（万人）

城市个数的比重（%）

日本美国中国日本美国中国500万以上813.5927.4770.30.10.70.4200-500万273.2324.9271.80.42.00.8100-200万131.5140.5139.81.02.71.950-100万61.969.272.01.34.23.120-50万32.032.831.210.211.34.010-20万13.513.713.914.819.66.75—10万6.97.06.927.222.811.13—5万3.83.93.831.824.812.73万以下2.72.31.613.111.959.3合计12.828.414.5100100100从与日美结构的比较看：50万以上的大城市个数和人口规模比较正常，3-50万人的中小城市发展短缺，3万人以下小城镇个数多，规模小，质量差。中国五普流动人口迁入各级城镇规模比较

城市镇平均169842904＞500

3597359200～500

1250171100～200

49748850～100

18394620～50

8280211456210～20

39112254765～10

2464781643～5

1409748961～3

628219430.5～16880.2～0.5299﹤0.2

125小城镇的主要功能既不是吸纳农村富余劳动力，也不是创造GDP。2.中国小城镇发展将两类分化（1）建制镇的发展与分化2011年，中国现有城市657个建制镇个数：19683个#镇区人口规模≧5万：809个，#镇区人口规模≧10万：192个（2）未来中国的小城镇将分化为两类：第一，规模较大、具有聚集功能的镇，将发展为城市；第二，规模较小、对企业家缺乏吸引力、不宜大规模聚集非农产业发展的建制镇，将回归镇的功能：农村地区的公共服务和居住中心，推进农业现代化的前沿阵地。1个特大中心城市14个中等城市34个小城市

150余个小城镇

2000多个新型农村社区2700个传统林盘保护案例：成都市域城镇体系规划（3）中国急需改革设市标准人口密度（人/平方公里）＜100100–400＞400县政府驻地指标从事非农产业的人口（万人）81012#具有非农业户口的人口（万人）678自来水普及率（%）556065道路铺装率（%）505560县域指标从事非农产业的人口（万人）81215非农产业人口比重（%）202530国内生产总值（亿元）6810第三产业占国内生产总值的比重（%）202020乡镇以上工业产值（亿元）81215乡镇以上工业产值占工农业产值的比重（%）607080县级财政预算内收入（万元）400050006000人均县级财政预算内收入（元/人）6080100承担一定的上解任务中国设市标准的改革路径中国设市标准三大问题设市的人口标准过高；设市标准太复杂；设市标准不公平。（4）设市改革方向与建议：第一，设市标准改革的基准是切块设市，即将达到城市标准的镇升格为城市；第二，设市改革的方向：简化设市标准，仅需一个人口指标即可；统一设市标准，全国只有一个设市标准；降低设市标准，当建制镇镇区常住人口达到5万人口即应该设立市的建制。中国2030年城市与建制镇结构预测降低设市城市门槛，中国建将诞生近千个城市。如果将大于5万人的809个建制镇设为城市，则中国有城市1463个城市。2030年中国城市与建制镇可能的宏图：如果中国建立合理的城市体系，那么：2030年中国10.5亿城镇人口，中国将达5000-7000个城市：以平均15万计算，将达7000个城市，16000～18000个镇以平均20万计算，将达5250个城市，17000～19000个镇三、小城镇的功能与任务真正意义小城镇的四大功能：（一）农村地区基本功服务供给基地（二）农村地区居民现代化人居环境的创造地（公共服务、生态、文化艺术、历史广场）（三）农村现代化发展的服务基地（四）独特功能：农村建设用地流转的组织者（一）农村地区基本功服务供给基地1.构建规范的财政转移支付制度2.建立公共服务大系统3.以标准化全面推进公共服务均等化1.构建规范的财政转移支付制度规范的财政转移支付制度是发达国家促进社会公平的重要举措。建立规范的财政和转移支付制度，保障城乡基本功服务均等化。重庆市级预算50%以上用于民生，75%用于区县和基层。成都以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。在成都的财政转移支付中，边缘郊区占70%以上，近郊区占20%以上，中心城区进展不到10%。2009年，成都开始为每个村庄配备20万元公共资金，由各个村村集体民主决策其个性化的用途。该数据在2011年已经提高到30万元，该经费由市政府和地方区县政府分别承担。在远郊区，市政府与区县政府承担的比例为7:3，而该比例在相对发达的近郊区为5:5，中心城区更为0:10。18200320042005200620072008文化248319373050541179123631卫生3629240514639364072773230768教育127751602849301176189209356337551道路1200495013104219659231350861社会保障补助数据缺40002452451450123139147743合作医疗1191327210991208642677749854就业培训补贴10012005342444060445686小计1914332174121631316369497152646094

成都市财政2003-2008年农村公共服务主要项目投入123.26亿元又新镇2006财政收入为0，财政支出210万，

各项“三农”投入及结构如图（万元）212.构建城乡公共服务均等化发展大系统3.以标准化化全面推进公共服务均等化公共配套设施数量内容公共管理体系城乡规划体系1镇总体规划、乡镇土地利用总体规划、城镇产业规划、镇区控制性详规等城市管理队伍1公共服务体系便民服务中心1农村产权交易服务站、劳动保障所及工商、税务、民政、计生、法律服务等服务项目区域性农业服务中心1林业工作站等服务项目综合文化活动中心1职业技能培训基地1“211”工程1田径场、灯光球场、游泳池、健身中心标准化学校1标准化卫生院1社会福利院1市政配套体系自来水供应系统1污水收集及处理系统1生活垃圾压缩中转站1公共厕所>1公园（广场）或特色街1乡镇客运站1环卫洒水车123农村新型社区1+13标准化建设规模项目名称建筑面积（平方米）复合规模（平方米）备注劳动保障站≥50总建筑面积≥100进入农村新型社区综合服务中心用房卫生服务站≥80人口计生服务室≥20社区综合文化活动室≥100警务室≥20全民健身设施≥200－－农贸市场≥50－－日用品放心店≥20－－农资放心店≥50－－垃圾转运站≥30－－公厕≥20－－污水处理设施－－因地制宜设置集中或分散污水处理设施，完善污水收集系统教育设施－－人口达1000人以上的农村新型社区原则上配置幼儿园1处，生均占地面积约10平方米24成都410所农村标准化学校：浦江县寿安中学25重庆提法：进一步提高农村义务教育标准化覆盖率，“十二五”期间达到80%标准化建设成都225个标准化医院：新都区石板滩镇公立卫生院26重庆：要建设1000个标准化卫生院，10000个标准化卫生室（四）独特功能：农村建设用地流转的组织者

——以成都为例1.中国农村建设用地改革的背景2.中国农村建设用地流转的逻辑3.成都农村建设用地流转案例1.中国农村建设用地改革的背景（1）理论背景：发展经济学：发展是要素有低效率的部门和区域向高效率的部门和区域流动的过程。制度经济学：要素有效流动的前提是建立完善的产权制度和产权关系。（2）中国实证背景第一，中国土地制度限制农村土地进入市场第二，保护18亿亩耕地是中国国策第三，中国城市建设用地采取计划供应制度中国城乡建设用地流转是在双约束下的无奈选择。城市化发展对土地需求的刚性扩张18亿亩耕地对土地供应的刚性约束2.中国农村建设用地流转的逻辑被复垦为耕地的原农村居民点城市新型农村社区城市公共资金：均等化公共服务社会资本农用地流转农业现代化人口进城，建设用地开发权转移到城市等规模的耕地发展权转移到农村人口和居住用地集中到新型农村社区等规模的耕地发展权转移到农村新型农村社区资本流动耕地发展权流动人口与农村建设用地开发权流动城市500haA农村10haB农村10haC农村20ha城市520ha（B\C农村用地2ha）A新型农村社区20ha新耕地新耕地建设用地开发权转让的三种方式：（1）直接转让给挂钩项目的城市政府（2）通过农村产权市场转让给城市土地使用者（3）通过市场就地转让给开发者，或以地入股苏州模式：三个置换造就“四金”农民同步推进“三化”30中国农村建设用地流转是以土地改革为核心的一系列改革（1）

建设用地市场化改革（2）中国特有的户籍制度改革（3）社会保障制度改革（4）公共财政制度改革与农村人居环境建设（5）金融制度改革，鼓励社会资本进入农村31中国将可能有近15.5的村庄面临集并2010年各省耕地之和为18.2亿亩，到2030年耕地保持18亿亩。到2030年有2000万亩耕地被占用指标，相当于1.33万平方公里，按照1平方公里/万人建设密度，可容纳1.33亿人进入城市。中国总人口规划15亿，城市化水平规划70%，共计城镇人口10.5亿，2010年城镇人口6.6亿，如果完成城市化规划，还需增加城镇人口3.9亿人，按照1平方公里/万人，需新增城市建设用地3.9万平方公里，缺口建设用地2.57万平方公里。2.57万平方公里，257亿平方米，按照农村人均建设用地200平方米计算，涉及1.28亿人，2009年中国有村民委员会53.2万个，平均每个村民委员会1500人，8.27万村庄，占村民委员会总数的15.5%。3.成都唐昌镇战旗村农村建设用地流转案例京津冀城镇群长三角城镇群珠三角城镇群成渝城镇群成都鸟瞰34（1）确权颁证郫县战旗村距离成都30公里。2011年，该村辖区面积2853.8