2023年我国现行环境保护法现状之思考

我国现行《环境保护法》现状之思考我国现行的《环境保护法》是19８９年通过的,距今已有２0２３。在如此长的一段时间内,我国的经济和法制都有了长足的发展，原有的《环境保护法》在大的方面已经不能适应现在的经济体制和社会理念,也不能应对现在的环境状况。因此，需要对现行《环境保护法》进行全面的审阅和评判，以促成其及时修订。本文拟从宏观和微观两个角度对现行《环境保护法》进行评价,指出其局限性之处，并提出完善意见。在宏观上,我国现行《环境保护法》重要存在着价值观、法律地位和基本内容三方面的问题。一方面，在价值追求上,应当从协调发展转变为可连续发展。现行《环境保护法》的第一条叙述了该法的立法目的,即“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害，保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”这就将立法目的的落脚点放在了经济目的上。既然环境保护的目的就在于经济建设,则当环境效益与经济效益特别是暂时的地方的经济效益相矛盾时，人们在实践中往往出于逐利的本性牺牲环境以求得经济的发展。这也就是发达国家走过的已经被实践证明代价高昂的“先污染、后治理”的发展道路。因此，该条规定的立法目的有失偏颇。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采用有助于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定体现的“协调发展观”虽然在当时是比较先进的，但是现在看来，已经不能适应时代的规定了。众所周知,当今社会在发展上面的主流思想已经是可连续发展。早在198７年联合国就初次提出了“可连续发展”的概念。1992年联合国环境与发展大会之后，可连续发展的理念逐渐得到了世界各国的广泛认同与接受。中国的执政党也提出了与可连续发展实质一致的科学发展观。发展已经不仅仅指经济指标的增长，而是涉及生态、经济和社会等方面;也不仅仅是本代人的发展，也考虑后代人的权益和发展。协调发展和可连续发展的区分决不仅仅是字面的差异,实质上是不同性质的发展观的体现。协调发展虽然也考虑了环境因素，但基本上是把环境保护作为一种工具性的工作，以保证经济和社会的发展的正常进行,而非作为价值性目的，没有结识到环境和生态自身所具有的价值。正由于整个环境法的价值取向上的偏差，才导致了环境保护法在许多具体制度上的不完善，使得实践中许多地区事实上仍然再走“先污染、后治理”的老路,以致“全国环境形势仍然严峻，相称多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变,有的甚至还在加剧，环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因素。”所以,应当明确宣示可连续发展原则,修改《环境保护法》的立法目的为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治环境污染、破坏和其他公害，保障人体健康，维护环境权益，提高环境质量,促进经济、社会和环境的可连续发展,根据宪法制定本法。”在《环境保护法》的具体制度设计中都要以可连续发展作为指导思想。另一方面，在基本内容上,现行《环境保护法》基本局限于污染防治,关于自然资源保护的内容很少且模糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行《环境保护法》的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看,只有８个条文;从法律规范的角度看，这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定,没有具体的权利义务规定。只泛泛地规定了主体(该章中重要是政府）应当如何行为，却完全没有规定否认性法律后果。例如，环境保护法第1６条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责,采用措施改善环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施。因此，属于不完全的法律规则，从法律实行效果上分析的话，几近形同虚设。忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如，目前的“三同时”制度尚仅限于污染防治,不利于整体环境保护。目前的环境影响评价制度也有同样的局限性。环境和资源本来就是联系紧密的两个要素。在环境科学中，环境和自然资源是统一的。一方面，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，两者都是人类生存、发展所必不可少的物质条件。另一方面,环境是以自然资源为重要实物载体和组成部分的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构和功能的集合体;而自然资源则相应的是自然环境在自然界的最基本表现形式，是自然环境这一整体中的最重要的局部。从该种意义上来说,“环境是自然资源的来源和存在处所,自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场，环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”因此,将此二种客体融合起来，由同一部基本法进行调整，有助于环境的整体保护。环境保护也决不仅仅是防治污染就能解决的。将两者相统一，还可以从立法层面上防止污染防治和资源保护在执法过程中的互相分离和矛盾，促进环境保护总目的的实现。最后，在法律地位上,现行《环境保护法》的处境比较尴尬。按照《环境保护法(试行)》立法时的设想,当时即将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法。据1979年制定《环境保护法（试行）》的立法文献记载,“将环境保护法作为环境保护的基本法，重要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定,则将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实行细则中去解决。”若充当环境保护的基本法,既需要在内容上加以体现其“基本”,也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是说，《环境保护法》需要具有国家基本法的地位。但是，现行的《环境保护法》并不是由全国人大通过的,而只是由全国人大常委会通过的。这样，它并不属于我国立法体制中的基本法,而是普通法。如此，《环境保护法》与本来应属于同一等级的《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等法律相比较，就处在低一等级的处境。而与本领域的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》等环境资源保护单行法处在同一效力等级,不具有基本法的形式地位。因此，既无法实现与其他部门法的平等对接，又无法从法律体系上统领环境资源法。将《环境保护法》作为一项基本法，并不是出于环境法研究者的一厢情愿，而是出于环境保护的重要性及其在社会生活中的地位。环境保护是整个国家、社会和公民生活中带有主线性、全局性的、基本的关系和问题,属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。从立法学上看，已经具有了基本法律的性质。并且环境保护是我国的基本国策。因此,从其内容的重要性上也应当使《环境保护法》具有基本法的地位。因此，在修改《环境保护法》时,应当由全国人民代表大会通过,从立法程序上保证其基本法地位。在微观层面上，现行《环境保护法》在环境保护法基本原则,环境保护基本制度,环境权确认和保护以及环境保护法律实行和救济等方面均存在有待完善之处。现行环境保护法规定的一些基本原则已通过时。《环境保护法》第２4条规定了“谁污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅合用于污染治理领域。而现实的环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定了更为全面和科学的“污染者付费、运用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太低,使得该原则无法作为整个环境资源法的基本原则来指导环境于资源保护工作。第6条略微体现了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角度来暗含的，没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为,而未涉及开发、运用自然资源行为;主体限于生产者，而未及消费者和监管者。因此,应当整合第24条和第6条的规定的精神,并以当今先进的环境法理念为指导，拟定环境责任原则,该原则涵盖了污染者付费、运用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者承担和主管者负责等子原则。《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励。”这体现了鼓励参与环境保护的原则。但是，该规定对于调动公众积极性是十分不够的。应当规定在确立公民环境权的基础上全面而切实的规定公众参与原则,其内容应涉及:建立环境重大事项公众意见征求制度；环境影响评价过程中的公众参与保障;对于社会团队开展环保工作的法律保护机制等。再如前述经济建设与环境保护相协调原则应当修正为可连续发展原则。在基本制度方面,现行环境保护法确立的环境保护的基本制度存在不适应市场经济的规定、合用面过于狭窄等问题。之所以说不适应市场经济的规定，是由于现行环境法是在计划经济时代形成的，重要强调命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行政控制手段在治理污染方面有其积极作用，但也存在诸多问题，如环境保护部门经费局限性、人力资源缺少、手段单一、程序不完备甚至寻租等。随着经济发展,污染问题带来的社会矛盾已经日益明显，环境保护工作已经不能靠简朴的行政命令式、事后制裁型的模式进行，而应当更多地采用经济手段和法律手段。原有的计划经济手段由于没有将主体的环保努力与其经济利益联系，既不能遏制污染的扩展,又不能驱动主体减少排放量。现行环境保护法确立的环境保护的基本制度有排污收费制度、限期治理制度、环境影响评价制度和“三同时”制度。下面就具体的各个制度逐个分析。我国现行的排污收费制度事实上实行的是双轨制，即对水污染和大气污染实行的是排污即收费制度,而对于其他环境因素的排污是超标才收费。“在实际工作中，经常发现有些法律规定跟不上形势需要的情况,也就是立法工作不到位的问题。如超标排污是否构成违法的问题，我们认为超标排污就是违法，不能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费,并不予以处罚。这就难以严禁超标排放污染物的问题,这就是立法工作跟不上环保工作形势需要”。并且目前的排污收费仅限于企事业单位，而未对党政机关、人民团队和个体工商户以及居民家庭征收排污费;收费标准仅有浓度,而无量的标准，不利于环境保护。限期治理制度中,限期治理决定权的归属不合理。环境保护法第29条第2款规定:“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的公司事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定”。一方面，决定权由政府而非环境保护部门行使,会导致政府出于经济效益的考虑而执行不力;再者,污染项目不分大小，均由一级政府决定，会导致政府工作量大，而无力及时解决小规模的污染项目。环境影响评价制度存在的问题有二：一方面,该制度合用范围仅限于污染防治领域，应当扩大到生态保护领域;另一方面,目前的环评执行时间在可行性研究阶段，而在项目立项之后。在实践中,政府部门一旦立项,并开展了相关工作，出于惯性就很难由于环境保护而取消项目,而从经济学角度，先立项再环评，不通过再撤消,会导致社会财富的极大浪费。因此，应当在立项之前就进行环境影响评价。环境法第２６条规定了“三同时制度”,存在的问题一是合用范围过窄;二是未解决分散治理与集中控制的矛盾。应当明确规定项目已执行“三同时”制度,还应参与集资建设集中解决设施。我国现行法律(涉及环境保护法)没有明确规定环境权。只是在有关法律条文中推出环境权的内容，如现行《环境保护法》第6条和《民法通则》第8３条的规定等。环境权是一种自然权利和法律规定的新型人权,是公众行使参与权的基础，由于公众行使程序上的参与权，必须有实体法上的环境权的支撑。所以，应当修改《环境保护法》，明确规定公民享有环境权,即公民拥有享有良好、舒适环境的权利和承担保护环境的义务。为保证环境权的实现,同时赋予公民和有关社会组织享有环境知情权、环境参与权和环境索赔权。环境知情权涉及了解、掌握环境公共信息(如环境状况公报、空气质量日报等)和环境个别信息(如某个污染公司的排污数据等,涉及国家环保总局规定的污染严重公司公开其环境信息)的权利;环境参与权涉及参与国家环境管理的预测和决策、参与资源开发运用的环境管理和制度的宣传和实行公益性环保活动及对环境管理机关的监督;环境索赔权亦称环境请求权,涉及向有权机关请求取消或停止对环境产生不良影响的项目及其运营，并有权向法院提起环境损害补偿诉讼等。在环境保护法的执行保障上,存在着行政管理权限设立不科学、环境执法强制力不够、政府责任不清楚、环境违法的法律责任规定过轻且不明确环境保护法第７条规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国的环境保护工作实行统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实行统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实行监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实行监督管理。”该条规定事实上对权力的界线的规定十分模糊，也没有规定权力行使的程序,没有部门权力冲突时的解决方案。因此,极易出现有好处的事项各部门争着管辖,反之，则互相推诿的情形的出现,与有权必有责、用权受监督、侵权要补偿的法治政府的理念相冲突。环境保护法第７条规定的我国环境监督管理体制可概括为:中央与地方分级管理;环境保护行政主管部门统一监督管理，即主管；公安、交通等其他有关部门监督管理，即分管。这种双重管理体制,容易导致环境监管上的受政府地方保护干扰的情形；且环保部门作为环境统一监管部门与政府其他部门的职责权限尚未划清，缺少协调机制。《环