发票管理办法解析

发票管理办法解析关于修改《中华人民共和国发票管理办法》的决定

中华人民共和国国务院令第587号

《国务院关于修改〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》已经2010年12月8日国务院第136次常务会议通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。

总理温家宝

二○一○年十二月二十日

《中华人民共和国发票管理办法》1993年12月12日经国务院批准，1993年12月23日财政部令第6号发布第四十五条：本办法自发布之日起施行。财政部1986年发布的《全国发票管理暂行办法》和原国家税务局1991年发布的《关于对外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》同时废止。《中华人民共和国发票管理办法实施细则》2011年1月27日通过自2011年2月1日起施行。2本次《办法》修改的着力点

一、制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为的防控措施

1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用；2、进一步明确禁止虚开发票的行为，并运用现代信息化手段予以有效防范；3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供了方便，（倡导使用合法发票，压缩假发票的生存空间）。二、加大对发票违法行为的惩处力度

1、对原36条规定的发票违法行为进行细化，增强条文的可操作性；2、提高了原办法规定的发票违法行为的罚款数额，按轻重区别规定不同的罚款档次；3、针对新情况，对原没有规定而实际中已时有发生的发票违法行为及法律责任作为补充规定；4、增加了必要的行政措施。即违法公告的措施。三、调整和完善发票管理行政许可制度发票领购资格的审核、使用电子计算机开票的审批等的取消。原办法自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，对管理办法作了修改。

3第二条修改为：“在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。”

缴销的意义缴销是指税务机关对领购、开具发票的单位和个人通过对其已用发票的审核缴销，更好地监督其遵守发票管理规定和自觉依法纳税。发票管理的最后一道环节，起到综合反映的作用。缴销的形式与实际操作多样：1、发票查验：用票单位和个人向主管税务机关领购新票时，应先将旧票存根或者开票数据报主管税务机关查验。审核内容包括填用是否规范，有无偷骗税收现象以及应纳、已纳税款情况等。2、缴旧购新、变更注销、旧版停用、次版、存根保管期满、丢失被盗、损毁。不同的缴销形式，采取不同的操作流程。缴销规定的增加是与征管法相衔接征管法第21条：税务机关是发票的主管机关，负责发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。第一章总则

4发票的合法性构成

原则规定即境内发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销必须遵守本办法。重点把握：一、合法的印制发票：法定发票监制机关监制的发票。禁止私自私印、伪造、变造发票。二、合法的领取发票：符合法定条件的单位和个人；依照法定程序领购；通过税务机关领购。三、规范的开具发票：虚开、非法代开、开具内容的完整正确与否等开具行为，导致发票不合法或无效。四、合法的取得发票：合法的途径和方法取得；取得合法、有效的发票。

从《办法》的调整对象角度理解，发票的合法性源于第二条的原则规定和《办法》与《实施细则》的其他相关规定。第一章总则

5发票印制的完善（一）《办法》第七条：“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。”《细则》第二条在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局(以下简称省税务机关)确定。删除原《细则》第三条：发票种类的划分,由省级以上税务机关确定。（发票票类设置实行全国的统一。随着新版发票的推行，予以了简并、统一，方便使用与识别。）（监制权划分）

《办法》第八条：“印制发票的企业应当具备下列条件：

（一）取得印刷经营许可证和营业执照；

（二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；

（三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。

税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。”（承印单位条件）

《办法》第九条：“印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。”（防伪用品）

第二章发票的印制

6发票印制的完善（二）《细则》第七条：“全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施,并向国家税务总局备案。发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁。”（防伪措施）《办法》第十条：“发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国务院税务主管部门规定。发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作。禁止伪造发票监制章。

发票实行不定期换版制度。《细则》第九条：“全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务机关确定。

发票换版时，应当进行公告。”（发票监制章、换版制度）

原细则第十四条：“不定期换版的具体时间,内容和要求由国家税务总局确定。”

《细则》第十条：“监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，被指定的印制企业必须按照要求印制。发票印制通知书应当载明印制发票企业名称、用票单位名称、发票名称、发票代码、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码、交货时间、地点等内容。”（发票派印）

第二章发票的印制

7发票印制的完善（三）《细则》第五条：有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票使用量较大或统一发票式样不能满足经营活动需要的，可以向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。（冠名发票的审批权及票样适用的调整）原细则第七条有固定生产经营场所,财务和发票管理制度健全,发票使用量较大的单位,可以申请印制印有本单位名称的发票；如统一发票式样不能满足业务需要,也可以自行设计本单位的发票式样,但均须报经县(市)以上税务机关批准,其中增值税专用发票由国家税务总局另定。一、冠名发票的审批层次提高到省级以上二、冠名发票的票样一般采用新版通用发票票样《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》国税发〔2009〕142号：“要严格按照本方案的要求，尽可能使用统一式样的机打发票。”皖地税函〔2010〕393号：“符合条件的纳税人可以申请印制印有单位名称的发票（简称冠名发票，下同），原则上应当使用通用机打发票，…”第二章发票的印制

82010版普通发票改革的思路与做法《国家税务总局关于印发<全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案>》国税发[2009]142号“简并票种、统一式样、建立平台、网络开具”的工作思路，逐步实现税务机关从“以票控税”向“信息管税”的转变。通过“简并发票种类，强化机打票使用，压缩手工发票，合理使用定额发票，解决信息采集”等手段，实现发票管理水平质的飞跃，建立发票管理长效机制。将发票简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。（除保留部分行业发票外，总体上取消了按行业设置票种的格局）在票种设置和实施方案方面，积极推广、扩大机打票使用范围(包括税控发票)，限制和压缩手工票使用范围，条件成熟时取消手工票。实施配套措施：大力推广机具开票，严格控制手工发票，合理使用定额发票，进一步规范冠名发票，规范普通发票防伪措施等。第二章发票的印制

92010版普通发票的票种

四、保留的票种根据《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》为了保证现行税制和特殊行业的管理需要，在原有统一式样的票种中暂时保留7种，即发票换票证、机动车销售统一发票、二手车销售统一发票、公路、内河货物运输统一发票（自开、代开）、建筑业统一发票（自开、代开）、销售不动产统一发票（自开、代开）、航空运输电子客票行程单。通用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。目前，安徽省地税保留的统一发票主要有：医疗卫生、旅客运输（长途客运、出租车）等特殊行业旧版发票。一、通用机打发票分为平推式发票和卷式发票。

二、通用手工发票分为千元版和百元版2种。

三、通用定额发票分为壹元、贰元、伍元、拾元、贰拾元、伍拾元、壹佰元，共7种面额。目前，合肥地税定额统一发票最高面额为20元。

第二章发票的印制

10安徽省地税新版发票的防伪

安徽地税普通发票防伪专用纸包括专用水印纸、专用干式复写纸和专用无碳复写纸，在现有“ＳＷ”水印防伪基础上，增加区域性防伪标志---“安徽地税”水印图案。单联通用机打发票、定额发票使用专用水印防伪纸，其中定额发票省内各地市增加防伪底纹；多联通用机打发票使用专用无碳复写纸；通用手工发票使用专用干式复写纸。原发票监制章和发票号码使用的统一红色荧光防伪油墨于2010年1月1日停止使用，普通发票全部使用普通红色油墨印制。第二章发票的印制

112010版合肥地税发票票样（部分）

第二章发票的印制

12发票的领购《办法》第十五条：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。

单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。原《办法》第十五条依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票。

原《办法》第十六条申请领购发票的单位和个人应当提出购票申请，提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明，以及财务印章或者发票专用章的印模，经主管税务机关审核后，发给发票领购簿。

领购发票的单位和个人应当凭发票领购簿核准的种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。修订1：

发票领购资格审核的取消《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号）、《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》（国税发[2008]15号），规定将普通发票的“发票领购资格审核”行政许可事项予以取消。取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理税务登记后，即具有领购普通发票的资格。同时，明确了核发领购簿的工作时限要求。领购发票作为发票管理方面的行政措施，具有如下特点：1、是依法申请的行政措施，不申请不能领购发票；2、有权依法赋予使用发票权力的只能是税务机关；3、获得使用发票权力的同时，也承担后续环节依法开具和保管发票的义务。第三章发票的领购

13财务印章不再用于发票的开具，新式发票专用章的启用修订2：《办法》第十五条：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。…《细则》第十三条：《办法》第十五条所称发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。发票专用章式样由国家税务总局确定。

《细则》第十四条：税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应当留存备查。（印模报备）

《办法》第二十二条：开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。由于新《办法》自2011年2月1日起施行，所以财务印章自新《办法》施行起不再可以报备和发票开具。国家税务总局2011年第7号公告《国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告》

新式发票专用章中增加了税务登记（证）号，进一步完善了在开具发票的真伪验证中对开票人身份信息验证的准确性要求，解决了一些个体工商户按业主名登记，而对外以招牌名开具发票信息验证的问题。发票专用章（新式）自2011年2月1日起启用。旧式发票专用章可以使用至2011年12月31日。本公告发布之前印制的套印旧式发票专用章的发票，可继续使用。第三章发票的领购

14将发票报验查验要求写入《办法》修订3：

《办法》第十五条：…单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。《细则》第十七条：《办法》第十五条所称发票使用情况是指发票领用存情况及相关开票数据。对《办法》第二条，用票单位和个人有关缴销发票的具体规定。用票单位和个人未按规定报告发票使用情况，以及发票查验中发现不合法的发票开具情形，主管税务机关依据征管法第25条、60条责令限期改正并可处以罚款；未按期改正的，依据征管法第72条对拒不接受处理的，可以收缴其发票或者停止向其发售发票。对于发票的管理应严格执行验旧购新制度，验旧通过的，准予“购新”。因此，报告发票使用情况和“验旧通过”是续领发票的条件之一。纳税人在向税务机关申请查验已开具的发票时，应向主管税务机关提交已开具发票的存根联或电子数据以及开具的作废发票、红字发票等，并申报发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况。对税控收款机发票等无纸质存根联的电脑票进行验旧时，通过“存根联采集”流程采集电子信息进行查验。

第三章发票的领购

15发票领购簿记载内容的调整修订4：

《细则》第十六条：《办法》第十五条所称发票领购簿的内容应当包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容。

原细则第二十三条《办法》第十六条所称发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称,所属行业,经济类型,购票方式,核准购票种类,发票名称,领购日期,准购数量,起止号码,违章记录,领购人签字(盖章),核发税务机关(章)等内容。体现了推广使用机打发票的过程中，通过主管税务机关对开票限额的核定，增强开票金额的风险控制和通用发票的适用性。

第三章发票的领购

16《办法》第十六条：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。

禁止非法代开发票。”

原《办法》第十七条需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请办理。

《细则》第十九条：“《办法》第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。”代开发票（一）第三章发票的领购

代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。

补充完善了临时代开发票所需要的书面证明，明确了代开发票时应当先征收税款再开具发票，增加了禁止非法代开发票的规定。临时使用发票的单位和个人一般是指不从事生产、经营活动，但临时有经营收入的单位和个人。

17代开发票的基本要求：（国税函[2004]1024号）

（一）要求代开发票的单位和个人应填写代开普通发票申请表，并提供相关证明材料。

（二）税务机关应当对要求代开发票单位和个人的申请资料进行核对。

（三）代开普通发票须加盖税务机关代开发票专用章，否则无效。代开发票专用章的规格和式样比照《国家税务总局关于使用公路、内河货物运输业统一发票有关问题的通知》（国税函〔2004〕557号）的有关规定执行。

（四）代开的普通发票上要注明完税凭证号码；同时代征税款的完税凭证上要注明代开的普通发票号码。

申请代开发票经营额达不到省、自治区、直辖市税务机关确定的按次起征点的，只代开发票，不征税。但根据代开发票记录，属于同一申请代开发票的单位和个人，在一个纳税期内累计开票金额达到按月起征点的，应在达到起征点的当次一并计算征税。

（五）凡带有抵扣功能的普通发票和属于免税范围的普通发票，不得委托税务机关以外的单位代开。属于免税范围的，要在普通发票票面上注明“免税”字样。

委托代开要求：《细则》第二十条：“税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。”代开发票（二）第三章发票的领购

18《办法》第十八条：“税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人申请领购发票的，可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。

税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。原办法规定：税务机关收取保证金应当开具收据。第三章发票的领购

外出经营收取保证金使用专用票据19开具发票（一）第四章发票的开具和保管

《办法》第二十一条：“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。”不符合规定的发票，主要是指：一、发票本身不符合规定白条、其他收付款凭证（如内部结算凭证、普通收据等）、伪造的假发票、作废的发票。二、发票开具不符合规定填写项目不全、内容不真实、字迹不清楚、没有加盖发票专用章等。三、发票来源不符合规定向第三方取得的发票、转借的发票、购买的发票。取得发票时必须做到以下两点：一、必须合法取得发票，即取得发票的途径和方法必须合乎法律规定。二、必须取得合法的发票，应从以下几个方面审查发票的合法性：1、发票的真伪（发票本身的真实与否）；2、开具内容与实际业务是否一致；3、填开是否规范合法。20开具发票（二）第四章发票的开具和保管

《办法》第二十二条：“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。

任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：

（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”原《办法》第二十三条：“开具发票应当按照规定的时限、顺序，逐栏、全部联次一次性如实开具，并加盖单位财务印章或者发票专用章。”（财务印章不再作为发票开具的法定章戳。）按照《刑法》等法律、法规的相关规定对虚开发票行为进行了明确和细化，便于税收执法过程中对虚开发票违法行为的界定，增强了税收检查和处罚的可操作性，同时也与《刑法》等相关法律相衔接，以有效遏制虚开发票行为的蔓延。21开具发票（三）第四章发票的开具和保管

《细则》第二十七条：“开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。”

取得对方有效证明，是指购货单位或接受劳务单位经申请，由其单位主管税务机关审核后开具的证明材料。目前普通发票红冲业务尚未规定，可参照增值税专用发票相关规定执行（个人观点）。《增值税专用发票使用规定》国税发〔2006〕156号第十四条一般纳税人取得专用发票后，发生销货退回、开票有误等情形但不符合作废条件的，或者因销货部分退回及发生销售折让的，购买方应向主管税务机关填报《开具红字增值税专用发票申请单》。第十六条主管税务机关对一般纳税人填报的《申请单》进行审核后，出具《开具红字增值税专用发票通知单》。第十七条《通知单》一式三联：第一联由购买方主管税务机关留存；第二联由购买方送交销售方留存；第三联由购买方留存。第十八条购买方必须暂依《通知单》所列增值税税额从当期进项税额中转出，未抵扣增值税进项税额的可列入当期进项税额，待取得销售方开具的红字专用发票后，与留存的《通知单》一并作为记账凭证。属于本规定第十四条第四款所列情形的，不作进项税额转出。22机开发票的细化规定

《办法》第二十三条：“安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。

使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。

国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。”原《办法》第二十四条使用电子计算机开具发票，须经主管税务机关批准，并使用税务机关统一监制的机外发票，开具后的存根联应当按照顺序号装订成册。原《办法》第四十三条国家根据经济发展和税收征收管理的需要，提倡使用计税收款机，具体办法另行制定。第四章发票的开具和保管

将原办法第二十四条、第四十三条合并，修订：1、完善了开票软件的备案、数据保存报的制度要求。2、取消了“使用电子计算机开具发票，须经主管税务机关批准”行政许可项目，改为备案管理。3、新增了推广使用网络开票方式的相关规定，网络开票具有“在线开票、数字防伪、全面监控、查验便捷”的特点，是按照“信息管税”的思路，结合“税控”手段和技术，利用网络的普及，解决发票数据不能及时采集、利用的问题，使税务机关能够及时掌握纳税人的发票领用存情况、生产经营情况，起到强化税源监控的作用，为纳税评估等环节提供真实可靠的数据。同时还能够保证发票的规范管理。23发票的使用（一）《办法》第二十四条：“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：

（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；

（三）拆本使用发票；

（四）扩大发票使用范围；

（五）以其他凭证代替发票使用。

税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。”原《办法》第二十五条任何单位和个人不得转借、转让、代开发票；未经税务机关批准，不得拆本使用发票；不得自行扩大专业发票使用范围。禁止倒买倒卖发票、发票监制章和发票防伪专用品。第四章发票的开具和保管

修订：本条修订从遵从和禁止两个方面完善发票使用的规定。1、增加了强调应当按照发票管理规定使用发票的原则性规定。2、增加了不得转借发票监制章和发票防伪专用品的禁止性内容。转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品，应该包含真和假两类实物。3、增加了不得介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的禁止性内容。4、将原“倒买倒卖”一词统一用规范严谨的立法语言“转让”进行表述。

24发票的使用（二）第四章发票的开具和保管

5、增加了受让、开具、存放、携带、邮寄、运输非法发票等的（“假”、非法取得、废止）违法行为。“应当知道”是指行为人虽然客观上不知晓发票是私自印制、伪造、变造、非法取得或者已经废止的发票，但通过交易对象、交易条件、交易环境、发票的外观等，只要其履行正常的注意义务，就能知道发票的合法与否，只是因疏于注意而没有认识到，这时候法律就推定行为人“知道”。

税务人员必须掌握行为人“应当知道”的证据方可认定：（摘自《中国税务》2011年第9期《解析<发票管理办法>罚则在税收工作中的应用》段文涛）（一）通过调查笔录等书证或行为人的其他自认材料;（二）调查行为人在整个过程的行为是否符合一般常理，诸如受让发票的场所、方式是否反常等，再询问其以往正常领购、开具、取得发票的过程，通过对比证明其是有意或明显违背常理而“应当知道”；（三）调查行为人是否对原始凭证的真实性、合法性进行审核，是否通过税务机关提供的查询渠道对发票真伪进行了查询，获取其疏于注意或敷衍对待等明显疏忽大意的证据；（四）收集转让方的证词等证据，诸如销售销售假发票的人对他们联系、交易过程的供认，证明受让方对自己的违法行为是“知道或应当知道”。6、修订并取消了经税务机关批准可以拆本使用发票的行政审批制度，明确规定任何拆本使用发票都属违法行为。7、将“不得自行扩大专业发票使用范围”改为不得“扩大发票使用范围”。8、增加了不得“以其他凭证代替发票使用”的禁止性内容。9、增加了“税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。”如：税务网站查询、12366查询、手机短信查询等。25“受让”与“取得”的理解（个人观点）

一、取得发票与受让发票的区别

1、取得发票，是指付款单位在付款结算时，从开票方取得发票的行为。第24、39条第（二）项中的“非法取得”的发票，是指发票为真，但出具发票人可能通过转借、转让、拾取盗取（合法领购单位或个人丢失）等获得的发票。目前，社会上一些经营户收集别人的已开具合法发票，然后抵用自己收款开票的行为也比较普遍，该行为也构成非法取得的发票。

2、受让发票，在新《办法》中主要体现在假发票或非法取得（真）发票的相关条款，是指取得发票的所有权。在打击假发票使用中，新《办法》对假发票制售和使用的各环节进行规定，以完善对发票打假高压态势的执法依据。

二、从使用假发票或非法取得的发票的需求看，主要有两个方面：

1、收款（开票）方发生真实业务收入，出于隐瞒收入，逃避纳税义务，而开具假发票或出具非法取得的发票。此情形中，付款人取得的收款人出具假发票或非法取得的发票，可以理解为受让了（发票联或抵扣联）行为。

2、付款（费用入账）单位没有发生真实业务，出于虚列成本费用，通过虚开发票、使用假发票或以非法取得的发票入账，达到逃避纳税、套取单位资金、列支不合法费用的目的。此情形中，付款人可能构成：1、从非法途径受让了假发票；2、从非法取得（真）发票的单位或个人处受让非法取得的（真）发票。但从合法领购发票的单位或个人处受让基于非真实业务的发票，则构成虚开发票的情形。

三、从合法用票的角度，取得合法发票是义务性规定。但实践中取得发票人可能存在善意或恶意的两种情形而接受了假发票或非法取得的（真）发票，原《办法》在善意与恶意之间没有区别对待。

新《办法》出于实践中有力打击假发票需要，删除了“未按照规定取得发票的”应承担的责任条款，从打击恶意或惩罚明显疏忽大意的过失两个方面，对在接受并入账假发票的环节规定构成违法的要件。

取得了假发票而不具备“知道或者应当知道”要件的自然不构成第24条的违法情行。付款人或要求收款人重新开具合法发票；或承担第21条“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。”的后果。第二十四条：“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；第四章发票的开具和保管

发票的使用（三）26增加了存放、携带假发票违法行为（个人观点）原《办法》第三十八条：私自印制、伪造变造、倒买倒卖发票，私自制作发票监制章、发票防伪专用品的

，由税务机关依法予以查封、扣押或者销毁，没收非法所得和作案工具，可以并处1万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。将造假与倒买倒卖行为分开规定处理。1、“倒买倒卖”的从字面上无法理解包含存放、携带假发票的行为，导致过去在查获假发票的案件中，需要获取行为人出售了假发票行为的整个过程的证据，方能“定罪”，对出于恶意或者有明显的疏忽大意而存放、持有的行为无法进行有效打击。增加制售假发票在存放、携带环节的违法构成，有利于发票打假的实践操作。2、对存放、携带假发票违法行为的适用，应当加以限制。比如，行为人无意取得假发票后存放、随身携带，或当知道取得的发票是假的之后没有及时举报的，不宜扩大适用。对是否构成该违法行为，应视行为人是否构成恶意有关联。一般在行为人查获大量假发票，或已构成出售、介绍假发票违法行为的同时，对未出售的携带、存放假发票行为进行适用。发票的使用（四）第四章发票的开具和保管

第二十四条：“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；27第四章发票的开具和保管

发票的使用（五）新《办法》第24条第二项的缺陷（个人观点）

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；

1、付款人从收款人处取得假发票是否为受让发票的解释模糊；

2、合法领购人存放、携带合法领购的废止发票没有排除在违法行为之外；

3、存放、携带假发票违法行为的构成需要细化，对善意或无意取得假发票的后续管理要求没有明确，可能导致扩大适用。

28虚开发票、开具假的或非法取得的发票、非法代开发票的区别（个人观点）1、虚开发票：开具与实际经营业务情况不符的发票。2、开具假的或非法取得的发票：发票本身是非法的。3、狭义上理解非法代开发票：代开发票：是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。合法的代开发票：税务机关的依法代开、税务机关依规定委托其他单位在委托协议范围内的代开。发票本身真发票但非法取得（非合法领购人）、与实际经营业务情况相符。第四章发票的开具和保管

29税务机关（发售真发票）真、假发票违法适用图解（个人观点）收款人制售假发票行为人持有真发票第三方付款（费用入账）单位（1、受让空白假发票后为自己开具假发票2、收购单位为自己虚开真发票））合法开具合法取得合法领购、代开非法取得发票受让非法取得的发票出售（空白）假发票出售（空白）假发票开具假发票受让（空白）假发票非法代开发票开具假发票受让、存放假发票为他人虚开发票让他人为自己虚开发票受让假发票发票转借、转让、遗失介绍虚开介绍转让介绍转让介绍转让非法代开发票行为人受让（空白）假发票受让非法取得的发票第四章发票的开具和保管

30新《细则》第三十三条：“用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。

在伪造、变造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务机关鉴别。”

第五章发票的检查

原细则第四十三条发票的真伪由税务机关鉴定。

31原办法第三十六条违反发票管理法规的行为包括:

(一)未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的；

(二)未按照规定领购发票的；

(三)未按照规定开具发票的；

(四)未按照规定取得发票的；

(五)未按照规定保管发票的；

(六)未按照规定接受税务机关检查的。

对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。

一般违法行为（一）第六章罚则

新《办法》第三十五条：“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；

（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；

（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；

（四）拆本使用发票的；

（五）扩大发票使用范围的；

（六）以其他凭证代替发票使用的；

（七）跨规定区域开具发票的；

（八）未按照规定缴销发票的；

（九）未按照规定存放和保管发票的。”32修订：1、将原办法的“未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的”放到新办法第38条处以重罚。2、删除“未按照规定领购发票的”，对没有按规定领购，在其使用阶段进行处罚，即按“跨规定区域开具发票”行为处罚。3、“未按照规定开具发票的”行为细分为：“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的”、“跨规定区域开具发票的”。4、增加了“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”；“使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的”。5、“拆本使用发票的、扩大发票使用范围的、以其他凭证代替发票使用的”发票使用环节的违法责任完善。6、增加了“未按照规定缴销发票的”、“未按照规定存放发票的”的行为责任。7、删除“未按照规定接受税务机关检查的”，该违法行为按《征管法》进行处罚。一般违法行为（二）第六章罚则

33原办法第三十七条对非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票的，由税务机关收缴发票

，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。修订：1、不再规定需要收缴发票，但仅限于合法领购者跨规定区域行为。2、丢失发票或者擅自损毁发票的视为危害较重的违法行为，丢失发票不可适用未按规定保管发票的行为。丢失发票和擅自损害发票不须责令改正。较重违法行为第六章罚则

新《办法》第三十六条：“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮