山东大学 财政学(政府公共学)课件 第十章 政府预算

2023/2/51第10章政府预算及预算管理体制2023/2/52政府预算1.政府预算概述2.政府预算管理制度改革政府预算管理体制3.政府预算管理体制概述4.中国政府预算管理体制改革2023/2/531.政府预算概述2023/2/54政府预算

政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的。政府预算是依法定程序审批的具有法律效力的文件。2023/2/55现代政府预算的形成

政府预算是市场和资本因素日益发展壮大的产物。资本主义生产方式是政府预算产生的根本原因加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件。2023/2/56政府预算的原则

公开性可靠性法律性完整性年度性2023/2/57政府预算的分类：单式预算和复式预算单式预算是将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。优点：整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众的了解，而且简便易行。缺点：未按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。复式预算是将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个或以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。分经常预算和资本预算特点：区分了各项收入和支出的经济性质和用途。打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。2023/2/58政府预算的分类：增量预算和零基预算

增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指财政收支计划的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。零基预算强调一切从零开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的的办法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。2023/2/59政府预算的组成系统

政府预算系统由中央预算和地方预算组成中央预算由中央各部门的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成地方各级政府预算由本级各部门预算组成各部门预算由本部门所属各单位预算组成2023/2/510政府预算的编制

政府预算编制是整个预算工作程序的开始。政府预算的编制除了要遵守前述所列的原则之外，往往还要考虑当时的经济状况、政府的政策目标以及以前预算的执行状况等因素。政府预算在未经立法机构审批之前只能称为预算草案，政府预算草案编制的核心内容，就是要确定预算指标数。预算草案编制完成之后要提交立法机关审议。在中国，中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。2023/2/511政府预算执行政府预算执行是整个预算工作程序的重要环节。政府预算草案在立法机构审批后，就成为正式的法案，进入执行阶段。中国的政府预算执行阶段，是从当年1月1日至12月31日。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算执行包括收入征缴、指标核审、支出资金拨付和预算调整等几个环节。政府决算政府决算是整个预算工作程序的总结和终结，是经法定程度批准的，对年度预算执行结果的总结。决算与预算相对应，有一级预算，就有一级决算。编制决算，有助于评估预算的执行情况，总结预算执行的经验，为政府部门未来决策提供重要的参考依据。决算首先也要先编制决算草案。决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。2023/2/5122023/2/513中国政府预算编审程序：两上两下单位、部门提出概算（一上）。即由单位、部门自下而上向财政部门商报预算建议数。财政部门下达预算指标（一下）。财政部门根据政策法规、经济社会发展规划和各项收支测算所确定的预算数额，以及本级政府批准的预算外资金收支计划，自上而下按预算级次下达预算控制数或预算指标。汇编预算（二上）。单位根据所下达的预算指标，结合单位的其他收支，正式编制年度预算和预算外资金收支计划。预算编制完成后，，经主管预算部门审核汇总，形成部门预算，报送同级财政部门。财政部门审核汇总后形成本级预算草案，并将本级预算和下级预算汇编成总预算后报同级政府。省（市、自治区）财政部门汇总的本级总预算草案，应报送财政部。审批预算（二下）。各级政府提交的预算草案要经同级人民代表大会按规定的立法程序审核批准，经人民代表大会审批后的预算成为当年的正式预算。财政部门要将经批准的本级预算在规定期限内向各部门批复下达，各主管部门再在部门预算的范围内批复所属各单位预算。2023/2/5142.政府预算管理制度的改革2023/2/515编制政府部门预算部门指与财政直接发生预算缴款、拨款关系的国家行政机关、军队、武警、政党组织、社会团体及企事业单位。所谓部门预算，通俗地讲就是一个部门一本预算，是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。编制部门预算的“部门”限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。2023/2/516实行部门预算改革的必要性传统按功能编制预算存在的弊端部门没有一本完整的预算。预算是分裂的。预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部有效的监督机制。预算资金分配权分散。不同经费从不同的渠道来，由不同的部门管。预算约束软化。机动财力过大，执行中追加追减的情况时常发生。2023/2/517现代部门预算的内在优点一个部门一本预算，保证了预算的完整性。预算完全按部门编制，预算内外收支被全部纳入预算管理，由部门统筹使用预算更为细化，编制更为科学。部门预算在编制程序上从基层单位编起，在编制方法上采取零基预算编制方法克服了传统功能预算支出分类不科学，预算涵盖范围窄，编制程序上层层代编，编制方法上“基数法”，预算细化程度低等种种弊端。部门预算改革还为政府部门间财政关系的规范化提供了基础。部门预算制度要求政府部门的财权与事权相分离，预算编制、执行与监督相分离，消除了传统预算制度下预算分配权严重分散化、部门收支行为不规范、预算约束软化等种种弊端。2023/2/518中国部门预算的改革1999年6月国家审计署代表国务院在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》中以及全国人大常委会在审议1998年中央财政决算和中央财政审计报告中，均指出了中央预算管理中存在着若干突出问题。在审议报告中，全国人大常委会提出要改进和规范中央预算编制工作，部门预算提到财政部的议事日程。1999年12月，第九届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，要求细化预算编制，加强对中央预算的审查和监督。经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。2023/2/519中国部门预算改革编制范围部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支。因此，部门预算可以全面地反映一个部门或单位各项资金的使用方向和具体使用内容。2023/2/520中国部门预算的改革编制程序部门预算是汇总预算，它是由基层单位编制，逐级审核汇总形成的。编制时单位根据本单位承担的工作任务、部门发展规划以及年度工作计划测算编制，经逐级上报、审核并按单位或部门汇总形成。汇总后，预算既反映了本部门所有财政性收支总额，还反映了各单位和项目的具体收支构成情况，以及按功能分类的支出构成情况。2023/2/521中国部门预算的改革编制时间1999年度以前，编制预算一般从11月份开始进行，预算编制时间为4个月；2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算编制时间延长为6个月，2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间延长为8个月；2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月。预算编制时间的延长，有助于提高预算编制的准确性。2023/2/522中国部门预算的改革基本框架部门预算包括部门收入预算和部门支出预算。部门各类收入要按照不同来源分别编制预算，汇总后形成部门收入预算。部门支出预算包括基本支出和项目支出预算两部分。2023/2/523中国部门预算的改革报审部门2000预算年度，所有中央一级预算单位开始试编部门预算，并将农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议；2001年，增加到26个；2003年增加到29个；2004年增加到34个；2005年增加到35个；2006年增加到40个,2007年保持40个。报送全国人大审议的部门预算内容不断细化，中央财政用于教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况均报全国人大审议，对不能列入部门预算的项目的详细安排情况，也向国务院报告并转送全国人大备案。2023/2/524国库集中收付制度改革分散的财政资金收付制度的弊端：重复和分散设置账户。收支不规范。预算信息管理落后。脱离财政监督。2023/2/525国库集中收付制度改革国库集中收付制度是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，其运作是以国库单一账户体系为基础，所有财政性资金（包括预算内外资金）都纳入国库单一账户体系管理，逐步推进各级政府预算统一管理，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。2023/2/526建立国库单一账户体系国库单一账户。按收入和支出设置分类账。零余额账户。财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；同时财政部门还在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付和清算。预算外资金财政专户（简称财政专户）。财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。小额现金账户。财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户，用于反映预算单位的零星支出活动。特设专户。开设特殊过渡性专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。2023/2/527规范收入收缴程序收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。收缴程序直接缴库的税收收入（或其他收入），由纳税人或代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款（或其他收入）缴入国库单一账户。而小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户（或财政专户）。2023/2/528规范支出拨付程序支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：工资支出，购买支出，零星支出，转移支出。支出方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。支出程序财政直接支付：预算单位向财政国库支付执行机构提出支付申请，审核后将资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政授权支付：预算单位向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令。2023/2/529改革配套措施进一步推进预算编制改革修订和制定相关法律法规和管理办法建立健全现代化银行支付系统加强监督制约机制。2023/2/5303.政府预算管理体制2023/2/531政府预算管理体制的涵义

政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。预算收支范围涉及的是政府财力在中央与地方，以及地方各级政府间如何分配的问题，而预算管理职权则是各级政府在支配政府财力上的权限和责任问题。建立政府预算管理体制的根本任务，就是通过正确确立各级政府预算的收支范围，规定预算管理权限及相互间的制衡关系，使政府财力在各级政府及各区域间合理分配，保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用效率。2023/2/532政府预算管理体制的内容政府预算管理主体和级次的规定政府预算管理权限的划分政府预算收支范围的划分预算调节制度和方法2023/2/533分税分级预算管理体制分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，按税收来划分各级政府的预算收入；各级政府职责明确，相对独立；各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。2023/2/534政府间支出责任划分

一般原则适宜性、效率、法制性市场经济国家的典型做法事权划分方式中央列举法共同列举法中央推定法内容责任归属依据国防中央全国性公共服务外交中央全国性交通中央国际贸易中央经济稳定与发展、全国性公共服务金融与货币政策中央管制地区间贸易中央社会保障中央收入分配、全国性公共服务对个人的福利补贴中央、省收入分配、地方性公共服务环境保护中央、省地方性公共服务、外溢性对农业、工业、科研的支持中央、省、地方教育中央、省、地方卫生中央、省、地方治安省、地方地方性公共服务供水、下水道和垃圾处理地方消防地方公园、娱乐设施地方地区性交通省、地方2023/2/536部分国家基本公共服务职责划分情况政体国别公共服务项目法律依据教育公共卫生社会保障联邦制澳大利亚联邦、州联邦、州联邦、州宪法美国州、地方州、地方联邦、州宪法及其修正案德国州州、地方联邦基本法单一制英国中央、郡县中央、郡县中央宪法日本中央、都道府县、市町村中央、都道府县、市町村中央宪法、地方自治法2023/2/537政府间收入划分

一般原则集权、效率、恰当、受益与负担对等收入归属税种理由中央收入增值税流动性较强，维护中央权威企业所得税关税体现国家权益资源税消费税收入再分配个人所得税地方收入财产税税基较为稳定营业税土地税地方具有信息优势车辆税使用费、规费收益与负担对等政体国别中央（联邦）收入地方收入共享收入单一制日本个人所得税、法人税、遗产税、证券交易税等居民税、财产税、车辆税、土地拥有特别税等消费税（中央地方分税目共享）英国个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、遗产税、增值税、消费税市政税、营业房地产税--法国个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、关税、遗产税、交易税房地产税、居住税、财产转移税、专利税、电力税、工资税、娱乐税、汽车牌照税--匈牙利公司税、消费税、增值税、关税、土地税、商业税等建筑税、地皮税、地方自治税、旅游税个人所得税、汽车牌照税联邦制德国关税、矿物油税、烟税、烧酒税、保险税、交易税遗产税、财产税、机动车辆税、赌场税、其他交通税公司所得税、个人所得税、增值税、工资税、资本收益税美国关税、社会保障税、特种销售税财产税、一般销售税、许可证税公司所得税、个人所得税、遗产与赠与税加拿大关税、汽油与天然气税、财产税、一般销售税、许可证税公司所得税、个人所得税、社会保险税、投资收入税澳大利亚个人所得税、企业所得税、商品销售税等工薪税、州财产税、车辆税、土地矿产税、赌博税、保险行业税、财产税--2023/2/539政府间转移支付

财政转移支付是除政府购买之外的那些不以取得商品和劳务作为补偿的支出。它包括的范围很广，有政府对个人的转移支付，如财政的各种社会救济支出、价格补贴、社会福利补助等；有各级政府间的转移支付，如上级财政对下级的各种专项拨款、分类补助，以及没有指定用途以平衡地区差距为目的的一般性补助；还有下级政府对上级财政的资金上缴，以及同级政府间的财政资金转移等。政府预算管理体制中的转移支付一般指不同级次政府之间的转移支付，尤其指上级政府将其财政资金的一部分转移给下级政府。2023/2/540政府间财政转移支付制度的目标实现公共资金的公平分配保持中央政府对地方政府行为必要的控制能力解决区域性公共产品的外溢问题2023/2/541政府间转移支付的方式方式：自上而下的纵向转移地区间的横向转移纵向转移与横向转移相结合纵向转移一般均衡补助（无条件补助）专项补助（有条件补助）2023/2/542资金来源与规模确定机制模式代表国家具体办法固定税种日本中央所得税、法人税、酒税、消费税、烟税的一定比例印度联邦消费税、个人所得税的一定比例德国增值税的一定比例中央一般预算收入加拿大中央或联邦政府一般预算收入中斟酌确定瑞典丹麦2023/2/5434.中国政府预算管理体制改革建国以来财政体制沿革实行时间财政体制简述统收统支阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”财政包干(分灶吃饭)阶段1980－1985划分收支，分级包干1985－1988划分税种、核定收支、分级包干1988－1993财政包干分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度2023/2/5451994年分税制改革（“三分一返”）一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。沿用包干体制。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。税种划分为中央税、地方税、共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。2023/2/546分税制财政体制改革与完善进程1994年分税制改革。延用包干体制下的中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和1：0.3增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。2023/2/547分税制财政体制改革与完善进程1997年证券交易印花税中央与地方分享比例由50：50改为80：20。后将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。金融保险营业税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；2001年前起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消。2023/2/548分税制财政体制改革与完善进程2003年所得税收入分享改革。除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。2023/2/549分税制财政体制改革与完善进程2004年出口退税负担机制改革。以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。2023/2/550分税制财政体制改革与完善进程2008年跨省市总分机构企业所得税分配办法。属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按各地2004-2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。2023/2/551现行中央地方财政收支划分--支出责任

中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。2023/2/552现行中央地方财政收支划分--一般预算收入中央固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75％，地方分享25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。2023/2/553分税制评价

形成了财政收入稳定增长机制增强了中央政府宏观调控能力年份全国(亿元)占GDP比例（%）绝对额（亿元）比重(%)中央地方中央地方19781132.2631.1175.77956.4915.584.519801159.9325.5284.45875.4824.575.519852004.8222.2769.631235.1938.461.619902937.1015.7992.421944.6833.866.219913149.4814.5938.252211.2329.870.219923483.3712.9979.512503.8628.171.919934348.9512.3957.513391.4422.078.019945218.1010.82906.502311.6055.744.319956242.2010.33256.622985.5852.247.819967407.9910.43661.073746.9249.450.619978651.1411.04226.924424.2248.951.119989875.9511.74892.004983.9549.550.5199911444.0812.85849.215594.8751.148.9200013395.2313.56989.176406.0652.247.8200116386.0414.98582.747803.3052.447.6200218903.6415.710388.648515.0055.045.0200321715.2516.011865.279849.9854.645.4200426396.4716.514503.1011893.3754.945.1200531649.2917.216548.5315100.7652.347.7200638760.2018.420456.6218303.5852.847.22007*51321.7820.827749.1623572.6254.145.92023/2/5541994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）构建了政府间转移支付的基本框架2