2023年从赔偿与补偿的界限看大陆国家赔偿法的修改方向下

从补偿与补偿的界线看大陆《国家补偿法》的修改方向下三、方法论之反思补偿与补偿的融合，不禁引起我们的反思。为什么会这样?笔者认为,这重要与传统研究国家补偿的方法有关:我们知道,国家补偿发源于民事损害补偿，因此其归责原则、补偿程序、补偿方法等一系列基本制度都带有强烈的借自民法的痕迹。特别在代位责任论之下,国家只是代替公务人员承担补偿责任,因此，事实上公务人员承担补偿责任的认定仍然完全采用民法中的规定,只但是将民法中的“权利侵害”改为“违法”，将“侵权人的过错”转变为“公务人员的过错”。在这种思维方式的影响下,国家补偿完全不顾现实情况的发展，而严格使用“违法”和“过错”的标准，在某种限度上，产生了“以救济形式”取代“救济内容”的后果。可以说,在代位责任论下,国家补偿法具有民法的特别法的性质是不难理解的，由于这里唯一的“公”的性质就是国家的出现,而从法律关系的角度来看,仍然是公务人员与私人之间的关系,而并非国家与私人之间的关系。那么，强调违法性和公务人员的过错对于国家补偿究竟有什么意义呢?(一）违法性国家补偿法上的违法性具有使公民向国家请求补偿合法化的作用,但是这种作用，却与国家补偿的实际需要不符。由于审查行政行为的违法性是行政诉讼所要完毕的内容，它的目的在于保障依法行政原则的实现,维护某一特定社会的公共利益。因此，对于违法行为的制裁一般是行政诉讼中的撤消之诉,违法性也许引起补偿责任,但不一定完毕补偿责任。由于补偿责任的存在,更重要的是要有损害结果,当违法行为对当事人没有导致损害时,当事人只能提起行政诉讼,而并非补偿之诉。此外,在某些情况下,出于公法上的特殊利益的考虑，国家的补偿责任也许会受到限制,如出于保证司法活动的独立性，而对法官的错误判决的补偿责任的限制。如出于国际法上的对等原则，对外国人的补偿请求权的限制等等。这些都构成了违法但并不承担补偿责任的例子。此外,假如违法行为是由于受害人的过错所引起的，国家的补偿责任还也许所有或部分地免去。因此，违法性并非国家承担补偿责任的要件,更重要的是有损害结果的发生。在代位责任论之下，事实上已经出现了将损害结果等同于违法性的判断标准,如出现损害结果即推定公务人员违反了客观上所应尽的注意义务,由此即具有违法性，通过这种置换，那种行政诉讼上所规定的行为在客观上是否欠缺行政法所规定的实体性或者程序性要件的违法性的判断标准已经不存在了。这也就是日本一些学者认为国家补偿上的违法性与撤消诉讼中的违法性是不同的因素。也许更准确的说法是，国家补偿中的违法性并非与众不同,而是主线就不需要。(二)公务人员的过错按照法国学者的见解，公务人员的过错与国家需要承担责任的公务过错是两个概念。一方面，仅有公务人员的过错，并不能构成国家补偿责任。比如公务人员在执行职务的过程中的与职务无关的个人行为，公务人员即使存在过错，但只会引起公务人员的民事补偿责任,并不能由国家承担。另一方面,即使没有公务人员的过错，也也许引起国家补偿责任。比如公务人员执行上级的错误命令，只要该错误不是非常明显的，公务人员的执行行为并不存在过错，但国家仍要向受害人承担补偿责任。当然,公务人员的过错也也许引起公务过错，比如公务人员怠于履行职务，这就是公务人员的过错,也同时构成公务过错,但这并不能抹煞国家承担补偿责任重要是认定公无过错的存在。笔者在这里借用公务过错的概念，并不是要认可国家补偿实行过错责任,而是要强调国家补偿的关键在于国家的自负其责，而与公务人员的过错无关。然而,这也并非说一点不需要追究公务人员的过错,否则将减少公务人员对工作注意的限度，不利于提高行政效率。因此有必要在行政机关内部对有过错的公务人员进行惩戒,但不管是让其承担物质上的财产损失，还是让其承担精神上的警告处分，均属于行政内部关系,与旨在解决国家与公民之间关系的国家补偿不同。可见，违法性和公务人员的过错并非追究国家补偿自身所需,而实在是民法思维在国家补偿中的延续。所以,即使在发生违法性和公务人员的过错的内涵已经远远不同于其他法律的情况下,仍然固守这两条标准来认定国家补偿责任的存在,也实在是没有结识到自己思维意识中这一潜在的误区。从《国家补偿法》的趋势来看，应当是独立的公法,由于它所要实现的目的是单纯的私法所无法完毕的,由于公法的关键是维护公共利益,更深一层的含义是调整公共利益与私人利益的关系。所以,《国家补偿法》的意义重要在于判断公民在国家公务执行过程中的损失是否属于特别牺牲，假如属之，则要通过填补损失来强调保护私人利益;反之,则认定其为公民对国家应尽的牺牲义务，强调保护公共利益。这一趋势也合用于行政补偿法。四、补偿与补偿的界线对于《国家补偿法》修改的意义在202３年宪法第２０、2２修正案通过之前,行政补偿在大陆只是一个普通法律上的制度，然而在此之后,行政补偿已经成为一项宪法上的制度。因此,有的学者提出是否要考虑制定一部统一的《行政补偿法》，与此相呼应，一些学者提出了两种制定该法的思绪，一种是单独制定,另一种是在现有的《国家补偿法》中增设一章作出规定即可。笔者并非在这里要支持某一种思绪，而是认为,在行政补偿与行政补偿的界线已经模糊的情况下，修改《国家补偿法》还是制定单独的《行政补偿法》都是没有什么意义的。我们是否需要跳出补偿与补偿两分的模式,而重新考虑一种方法。实践证明,笔者的“多虑”并非没有道理。一方面，假如我们观测国外学者在其著作中对于行政补偿和行政补偿的安排,就会发现一种不同于国内将两者单独分立的做法,德国学者毛雷尔在“国家补偿法”一编下统摄“基本法第３４条／民法典第８39条规定的职务责任”和“财产损害补偿”两章,其中的职务责任就是我们通常讲的行政补偿，后者则涉及我们讲的行政补偿以及具有德国法特色的准征收补偿、具有征收效果的补偿和应与补偿的财产全制约在内。对此,毛雷尔的解释是：国家补偿法调整公民在国家活动侵害其权利时而提出的损害补偿、公平补偿、恢复原状的请求。日本学者室井力的做法是在“国家补偿”一章下统摄“损失补偿”和“国家补偿”两节。他的解释是:国家补偿是指国家或地方公共团队的活动对国民导致的损害或损失所给与补偿的制度的总称，它基本上由损失补偿和国家补偿制度构成。另一位日本学者和田英夫的做法也是在国家补偿一章下统摄国家补偿和损失补偿两节,他认为,以往近代自由主义的法治国家的传统学说，根据导致损害发生的行为，划分出基于违法行为的损害补偿和基于合法行为的损失补偿两种类型，……，但是,现代社会福利国家的行政机能的不断扩大和复杂化,消解了上述差别显著的二元方式,规定将填补被害者的损害置于社会公平承担的原则上,在包含结果责任和危险责任的一元的国家补偿体系下,以新的观点重建理论,并进一步实现立法统一化。和田英夫专家的观点实际在室井力专家的著作中也有反映,他认为，国家补偿制度是在现行宪法支配下形成的，进而人们将这种制度和损失补偿制度相结合,为探索国家补偿制度的体系化进行了有力的尝试。这种尝试的意义有如下两种：一是想从两者共有的损害补救理念角度统一把握两种制度,贯彻这一理念意味着贯彻对被害者的救济;二是尝试统一把握国家补偿，当然是为了突出本来不作为国家补偿制度或损失补偿制度救济对象的被害存在，从而有也许把基于结果责任的国家补偿制度的问题作为理论上的问题提出。然而，虽然室井力专家结识到了这一点，但他随后又肯定了国家补偿和损失补偿存在不同。可见,他对这一融合的思想的贯彻是并不彻底的。但是,毕竟理论上已经出现了融合两者的呼声。另一方面，现实中的国家补偿和损失补偿体系的杂乱、无序、交叉、冲突促使建立统一的体系，从而更加有力地保障受害人的权益。毛雷尔专家认可,现有的国家补偿法已经成为“一堆多层次、遍布漏洞、难以提纲挈领的材料”。从德国国家补偿法的体系来看,狭义的国家补偿部分有有基于违法过错的职务责任、无因管理中的补偿请求权、行政法债务关系中的补偿请求权、危险责任请求权、公法上的返还请求权、针对财产权损失的基于违法有过错的准征收补偿、针对非财产损失的基于违法有过错的准牺牲侵害补偿,损失补偿部分有针对财产权损失的基于合法征收的征收补偿、针对非财产权损失的基于合法行为的牺牲请求权、针对非财产损失的基于违法但无过错的准牺牲侵害补偿、针对财产权损失的基于合法行为的应予补偿的财产全制约、针对财产权损失的基于合法行为的征收性侵害补偿、无因管理中的补偿请求权以及社会国家目的上的衡平补偿、计划保障给付请求权，此外还涉及作为国家补偿和损失补偿救济手段之外的后果清除请求权和社会法上的形成请求权。日本法上的国家补偿的体系涉及国家补偿(因公权力违法行为而导致的补偿责任和公的营造物的设立或管理上的瑕疵所导致的补偿责任)、损失补偿（针对财产权的损失补偿和针对非财产权的损失补偿)、基于结果责任的国家补偿(违法无过失行为的国家补偿、合法行为的结果责任的补偿、危险责任的补偿)。可想而知，面对如此复杂的救济途径和手段,对于没有受过专业法律训练的受害人来说，无疑是人为制造了救济的障碍。假如由于受害人对救济途径的选择错误而驳回其诉讼请求，显然是极不公平的。再次，究竟是以国家补偿来统摄,还是以国家补偿来统摄，是各国的习惯问题，甚至只是一个用语问题。关键的是探究由国家来承担责任的性质。国家承担责任一方面是由于国家的公务活动侵害了公民的合法权益，这里的侵害不仅涉及合法的侵害，还是违法的侵害，合法权益不仅涉及财产权、人身权，也涉及非财产、非妊娠的其他权利，不仅涉及法律上所规定的权利，也保护应受法律保护的事实上的利益,总之，从结果上来看是国家的公务活动导致了公民的合法权益的无法正常行使的状态,也就是说，在国家的公务活动与这种状态之间有相称的因果关系。但是，从保障人权的角度来看，这种侵害并不被允许存在,由于公民一方面会以自己的合法权益对该种侵害在实行之前产生一个防御的请求权，即规定国家不作出该种侵害。这种不作为请求权就表现为行政诉讼上的撤消之诉,即以该行为不具有合法性为由规定国家及时放弃该行为,从而及时避免侵害的发生。但假如这种防御侵害发生的请求权不合用,或者是由于国家根据公共利益的规定公民对侵害暂时忍受,或者是由于在公民行使不作为请求权之前侵害已经发生，那么，对此，公民将产生后果清除的请求权，后果清除的请求权与防御请求权并不同样,防御请求权是请求国家不作为,不实行将导致侵害合法权益的行为,而后果清除请求权是规定国家作出一个积极的行为，来消除已经产生的侵害,从而将公民的合法权益恢复到侵害发生前的正常状态。如清除在私有不动产上的违法建筑的设施,或者撤消一个损害名誉的声明等等。假如后果清除请求权行使的不充足或者不能行使，那么,公民将产生一个补偿或补偿的请求权，为了避免不必要的歧义,笔者将之称为补救请求权,它是针对只恢复了部分原状或者原状主线无法恢复的情况而言的,这时，就只能通过支付相称于不能恢复的原状价值的金钱的办法来填补受害人的损失。注意,这里的损失仅指不能通过恢复原状的损失而言，并不是泛指整个侵害结果。所以，假如把防御请求权（不作为请求权)作为第一位的权利保护手段的话，那么,后果清除请求权将是第二位的权利保护手段，而一般以国家补偿和补偿形态出现的补救请求权只是第三位的权利保护手段。但这是否意味，存在传统上权利保护手段的使用优位原则,即必须按顺序来行使权利保护手段,笔者认为,是不存在的。由于传统上的权利保护手段的使用优位,重要是考虑到将国家补偿关系作为私法关系，而由普通法院管辖,同时，进行违法性判断的行政诉讼由行政法院管辖，那么，为了防止普通法院和行政法院在关于违法性的认定上作出不同的判决，因此,人为地规定权利保护手段行使的先后顺序，从而保证行政法院判断违法性，然后普通法院根据行政法院的违法性判断再判断补偿数额。这在以违法性作为国家补偿责任构成要件的情况下当然是可以理解的。但是，假如从受害人的角度来看,受害人提起行政诉讼的因素在于通过国家撤消,阻止侵害结果的发生。但是,假如侵害结果已经产生，受害人此时显然最希望可以尽量恢复原状或者得到金钱上的补救。所以，受害人选择何种权利保护手段是根据其自己对形势和最符合自己利益的判断，而假如硬性的规定，受害人只能按照先后顺序采用权利保护手段，甚至不提起第一位权利保护,就不能直接提起后面的权利保护,既对公民权利的救济不利,也不符合司法效率的原则。在这一点上,由于我们国家采用的行政诉讼和国家补偿均由一个司法机构(法院行政庭)来审理的做法,故不存在第一位优先于第二位的问题，同时《国家补偿法》第9条第２款规定了国家补偿可以在提起行政诉讼的同时提出，这也是一个好的立法例。由于毕竟受害人对于侵害结果何时发生的时间是不好把握的，同时,关于后果清除请求权和补救请求权之间的关系，对于是否可以恢复原状最佳还是由法院来判断较好,由于恢复原状有时会涉及到公共利益的问题，比如有的违法建筑的拆除是可以的,但假如该建筑造价过高，一味地拆除将导致公共利益的巨大损失,在这种情况下,基于公共利益的考量,是不予恢复原状的,但这个判断只能由法院来斟酌，并在不能的情况下同时作出给予金钱填补的判决，而不能由于当事人恢复原状的请求被驳回,就不再允许请求金钱补救或者规定当事人再次提起补救请求权。所以，将后果清除请求权和补救请求权作为同一位阶的权利保护手段也是可以的。至此，国家补偿和行政补偿的性质已经非常清楚,都属于公民对于国家公务活动带来的侵害结果的一种请求权,与撤消之诉的请求权属于不同阶段的权利保护手段，受害人可以根据侵害发生的阶段和最有助于自己权益救济的考量而选择使用。五、大陆《国家补偿法》修改的方向大陆《国家补偿法》的缺陷重要在于补偿范围过于狭窄，对受害人的救济不够。同时,由于采用严格的法条主义，司法机关在合用《国家补偿法》的过程中,对其中的一些要件进行狭义解释，从而限制了《国家补偿法》发挥作用的领域。例如现有的行政补偿仅涉及侵害人身权、财产权的作为,对于侵害其他合法权益的作为以及不作为没有规定,刑事补偿也仅涉及与刑事案件有关的补偿,至于民事、行政案件中司法权所产生的补偿则没有涉及。此外,立法补偿和基于国家所有或管理的公共设施的瑕疵所产生的补偿问题,《国家补偿法》都没有涉及。但是无论从《宪法》第47条还是从《国家补偿法》第2条中的“国家机关和国家机关工作人员”来看，显然应不限于行政机关和行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员。作为立法机关的全国人大、作为元首的国家主席、以及作为最高行政机关的国务院，都是在宪法第三章“国家机构”下所名列的机关,这些机构的侵权，也可以作为国家补偿的范围。并且从现代国家补偿法的发展趋势来看，立法补偿和司法补偿在一些国家都得到了限度不同的认可。所以，大陆宪法上的国家补偿的规定，事实上已经容纳了建立最广义的国家补偿制度的发展空间,也使日后待国家客观环境成熟后，有逐步地推行范围更广义之国家补偿制度的也许性。国家补偿有扩张的需要，在行政补偿方面,大陆普通法律中的补偿规定也早已突破了宪法第20、22修正案所规定的征用、征收补偿的范围，不仅存在应予补偿的财产全制约的规定,笔者总结了一下,大体分为以下六种类型：（1)对私人财产权使用或收益的严禁与限制。如《防沙治沙法》第35条,《国务院关于加强和完善文物工作的告知》第2条、《种子法》第13条、《石油天然气管道保护条例》第１3条。（2)财产权的公益运用。如《广播电视设施保护条例》第14条、《电力供应与合用条例》第16条、《石油地震勘探损失补偿规定》第４条。（3)对私人财产权使用导致妨碍。如《乡镇煤矿管理条例》第11条。(4）对妨碍公益的私人财产权的除去。如《民用航空法》第5９条、《电力设施保护条例》第２4条、《城市房屋拆迁管理条例》第2条。(5)紧急避险对私人财产权的侵害。如《海洋倾废管理条例》第36条、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第9条、《防洪法》第7条。(6）废止行政处分对公民的财产信赖利益导致损害。如《海域使用管理法》第30条、《国务院关于实行西部大开发若干政策措施的通告》第3条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条、《矿产资源法》第３6条。基于结果责任的征收性侵害补偿在大陆立法上也有先例,如《人民警察使用警械和武器条例》第１5条。甚至完全依靠公平承担的法理的衡平补偿，实际的立法中也多有反映,如《人口与计划生育法》第26条、《国务院关于进一步加强动物防疫工作的告知》第2条、《防沙治沙法》第3１条、《劳动法》第