竞争中立制度比较与借鉴思考

2023/2/5竞争中立制度比较与借鉴思考2023/2/5竞争中立的提出背景澳大利亚权威定义：政府层面的商业行为在市场竞争中不能享有高于一般性企业的竞争优势。竞争中立政策的目的便是要破除国有企业在资源配置上的扭曲同时增强市场的竞争性。许多国企在资源配置上享有来自于政府的先天优势，不能真实反映运作成本，可能导致生产消费的扭曲。因此，竞争中立政策要求政府不得利用行政权力使其国有企业获得比私人企业更多的优势。2023/2/5从目前的发展来看，政府商业活动经营模式的合理化、识别直接成本、确定合理的商业回报率、合理考量公共服务义务、税收中立、管制中立、债务中立和直接补贴规制、规范政府采购等已成为竞争中立政策的基本判断标准。国有企业的市场经营活动只有达到上述要求，方可被认定为处于竞争中立的状态。需要说明的是，该政策主要适用于“经济市场”，即国有和私有企业可以同时进入，或现有规则下可能同时进入的市场，对于履行公共职能或从事公益性活动的国有企业并不适用。2023/2/5虽然此理念是发达国家为完善公平竞争环境而提出的，但是对于绝大部分发展中国家和转型经济国家而言，该理念在克服国家干预经济的惯性和推进经济体制改革方面无疑具有积极意义。但是，竞争中立也在一定程度上被利用为过度评价发展中国家政府在经济发展中的作用，成为指责这些国家影响国际贸易和公平竞争的理由之一。2023/2/5竞争中立的不同立场与制度1.澳大利亚2.欧盟3.美国4.OECD5.其他诸多发展中国家2023/2/5竞争中立政策是澳大利亚于1995年发起的“全国竞争政策”（NationalCompetitionPolicy）的一部分。根据该政策，澳大利亚联邦政府与六个州和两个领地签署了三项政府间协议：《竞争原则协议》、《行为规范协议》和《执行全国竞争政策和相关改革协议》。根据这些协议，澳大利亚各级政府都必须实施竞争中立政策，包括税收中立、信贷中立、规制中立等，即国有企业不得在税收、信贷和政府规制等各方面享受政府给予的优惠。1.澳大利亚任何受到不平等待遇的企业，都可以借助“投诉机制”对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立政策的指控。澳大利亚专门设立了竞争中立投诉办公室（CompetitiveNeutralityComplaintsOffice,CNCO）受理相关投诉。2023/2/52.欧盟

欧盟的竞争中立政策集中体现在《欧盟运行条约》（以下简称“条约”）第106条和第107条。根据条约第106条的规定，对于公共企业及成员国授予特别或专有权利的企业，成员国不得指定也不得保留与条约的竞争规则相抵触的任何措施。换句话说，所有的企业（不论是国有还是私有）都必须遵守欧盟层面的竞争规则。在必要的情况下，欧盟委员会还可以通过针对成员国的指令或决定的方式保证该条规定的实施。2023/2/53.美国美国不像澳大利亚有那么多国有企业，也不像欧盟需要建立“超国家”的统一市场，因此其在国际上推行竞争中立政策更多的具有主导国际经贸规则治理和变相实施“贸易保护主义”的诉求，而不是为了针对自身问题。最典型的例子莫过于美国主导的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）的谈判。美国试图在TPP中引入包括竞争中立在内的“高标准政策”，要求参与谈判的国家消除政府给予国有企业的各种优惠，进而在削弱这些国家参与国际竞争的能力的同时增加美国企业的竞争力。2023/2/54.OECD2009年起，OECD启动了对竞争中立政策的研究。在OECD看来，国有企业的竞争优势（竞争中立规制的范畴）主要来源于:直接补贴、优惠的融资担保、政府给予的其他优惠待遇、垄断和优势地位、可控制的股权、破产规则的豁免以及信息优势等几个方面。这些基于国家赋予的特权取得的优势地位，自始不具有公平性和正当性，而且会促使国有企业以掠夺性定价和低价倾销的手段获得垄断地位，对私有企业产生“挤出效应”。2023/2/55.其他诸多发展中国家除了发达国家以外，诸多发展中国家也已经开始酝酿并实施竞争中立政策。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）

在2012年以来启动了若干关于竞争中立的研究项目，其关注点更多的在于发展中国家和转型经济国家，如印度、马来西亚、巴拉圭等。对于这些国家而言，研究和制定竞争中立政策既是融入全球化并参与国际竞争的需要，也具有推动国内制度改革的内在需求。通过比较竞争中立的不同立场和制度，可以发现，不同国家在不同的发展阶段具有不同的诉求。尽管竞争中立的理念具有共性，但是竞争中立的制度及其实施具有个性。认识中国在实施竞争中立政策方面的经验和特殊性，是中国进一步构建符合自身特色的竞争中立政策的前提。2023/2/5竞争中立的中国实践和经验对于中国而言，虽然尚未普及竞争中立的理念，更未正式提出竞争中立的制度框架，但是，中国针对国有企业的一系列改革和监管措施本身就是竞争中立政策的一部分。党的十八大之后进一步推进的国有企业改革，必然将推动中国竞争中立框架的正式确立。2023/2/5（一）竞争中立理念与我国的体制改革目标是一致的竞争中立与中国体制改革的目标（培育完全竞争的统一市场）具有协同性。竞争中立有助于进一步深化体制改革，为市场公平竞争提供有力的政策支撑。但由于传统体制的影响深重，中国在实现上述目标的过程中，必须克服的障碍（政府的管制）也是客观存在的，其难度也是不容轻视的。2023/2/5出于“实质公平”和公共利益的考虑，发展中国家有必要在制定竞争中立政策时考虑符合自身发展阶段需求的“豁免”因素。这些因素可以包括但不限于：（1）在维持公共服务中国有企业的特殊保障义务；（2）国有企业作为产业政策的实施工具具有一定的特殊性；（3）国有企业作为一国“发展政策”的一部分必须加以优先考虑；（4）在确保财政收入的考虑中，国有经济是最大的保障。但是，在考虑上述政策因素时，应当以不会对市场竞争带来严重影响为前提。（二）竞争中立制度的设计要与一个国家的发展阶段相符合2023/2/5竞争中立对中国的影响2023/2/5“高质量、严标准”的新议题1、竞争（竞争中立核心议题）2、跨境服务

3、金融服务4、合作和能力建设5、电子商务6、环境7、知识产权8、政府采购9、海关2023/2/5

内容

：

TPP

法律文件中的竞争文本已经将建立和维持竞争法和有关当局、竞争法执法的程序公正、透明度、消费者保护、私人诉讼权利和技术合作、政府不得在国有企业与私人企业间构成歧视等一系列内容纳入其中，目的是促成一个竞争的商业环境，保护消费者权益，保证TPP成员国间的企业均享有公平的竞争环境。还有其他一些过高标准将中国排除在外。

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挑战：1、限缩了当前国有经济的“控制力”作用2、抑制了国有企业“准政治人”身份的利用3、动摇了地方政府扶持地方国企发展的“合理性”4、制约了国有企业“国际化”战略的实施步骤避免中国等新兴经济体利用政府手段扶持其国有企业，限制其国有企业的比较优势和国际竞争力。“竞争中立”规则的国际化使得中国在海外市场的中坚力量受到遏制，意味着经贸关系的发展空间面临被严重挤压的风险。2023/2/5机遇：1、建立公平的竞争机制，促进民营经济发展;2、提升国有企业自身的经营效益；3、增进社会公共产品的提供，提高社会福祉。2023/2/5竞争中立的中国制度构建：国有企业补贴规制现状:政府补贴优势上市公司2015年年报披露，中石化获得政府约50亿的财政补贴，在2013年、2014年也分别获得政府约24亿、32亿的政府补贴。与之对照的是，十几年来民营地方炼油厂从未享受炼油补贴。

2023/2/5一、我国国企补贴存在的问题1、缺乏明确的全盘战略意识（1）我国对政府补贴规划的重要性认识不够,对补贴的设定与运用随意性大,规范性和系统性差。（2）没有从维护公平自由的市场竞争秩序的战略高度处理国家援助问题，对内缺少着眼于维护国内竞争秩序的战略意识。2、补贴规则的制定与实施不够公开透明3、补贴的设定和发放缺乏明确统一的监控4、不注重也不容易对补贴效果进行评估5、与补贴问题有关的法律救济渠道不畅2023/2/5二、欧盟经验的借鉴

国企补贴是政府干预经济的一种形式，则有可能对竞争机制造成损害。对欧盟而言，则有可能损害其共同市场的形成和发展。

欧盟建立了国家援助控制制度（stateaidcontrol）确保政府干预市场的行为不扭曲竞争，从而维护欧盟内部市场的竞争秩序。（竞争中立理念体现在对国家援助的监管方面）

国家援助是指政府机关选择性地给予经营者某种形式的优势。国家援助有多种形式，国企补贴是其中的一种。2023/2/5

《欧盟运作条约》第107条第一款规定如下：“（1）除诸条约规定的例外措施外，成员国给予或利用成员国财源以任何其他形式给予的，在优待某些企业或某些产品生产的情况下，扭曲或威胁扭曲竞争的补助，如果此项补助已妨碍影响到各成员国之间的贸易，则此项补助就与内部市场相抵触。

2023/2/5国家援助（在我国以国企补贴为主）的构成要件：

（1）这一干预来自于国家或者利用了国家资源；（2）这是一个选择性的干预，仅使得部分主体获得了优势或

者利益；（3）该干预扭曲了市场竞争；（4）该干预很可能影响了成员国之间的正常贸易。2023/2/5

特殊豁免：1、与共同市场不相抵触的国家援助《欧盟运行条约》第107条第二款

①具有社会意义的国家援助

②为了救济自然灾害或意外事件造成的损失而给予的国家援助

③因弥补德国分裂所造成的经济劣势而对原东德的特定地区给予的国家援助

2023/2/52、可被认为与共同市场不相抵触的国家援助《欧盟运行条约》第107条第三款(1)为维护生活水平特别低或就业严重不足地区的经济发展而提供的国家援助;(2)为推动具有欧共体整体利益的重要规划或者为消除成员国经济生活中的严重混乱而提供的国家援助;(3)在不对贸易条件造成负面影响以至于影响欧共体整体利益的前提下,为推动某些经济部门或者经济区域的发展而提供的国家援助;(4)在不对贸易条件造成负面影响以至于影响欧共体整体利益的前提下,为推动文化发展和保护文化遗产而提供的国家援助;(5)理事会根据委员会的提议以特定多数同意的其他国家援助。

2023/2/5国家援助审查

审查机关：欧盟委员会、欧洲法院《欧盟运行条约》第108条:欧盟委员会将审查成员国的国家援助，欧盟委员会承担着对国家援助的审查职能。

“静止义务”(StandstillClause)

2023/2/5三、制度构建1.统一国企补贴的种类SCM协定把补贴分为禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉的补贴。欧盟从竞争法的角度将国家援助分为与共同市场相抵触的国家援助、与共同市场不相抵触的国家援助以及可被认为与共同市场不相抵触的国家援助。我国应逐步取消出口补贴等禁止性补贴,而重点在可申诉与不可申诉补贴上做文章。应在国家财力许可的范围内,尽量采用不可申诉补贴;在控制可申诉补贴对国内市场竞争机制的损害等负面影响的前提下,有限制地使用可申诉补贴。2023/2/52、在适用主体上区分国企活动性质应考察国企活动的性质：（1）企业提供商品或服务时是否必须向用户收费(包括公共部门和私营部门的用户)；（2）市场中是否必须存在实际或潜在的竞争者；（3）企业在生产商品、提供服务方面是否具有一定的独立性，并享有自主定价权等要素，考察国企的该类活动是否为商业经营活动，该活动所涉及的相关市场是否为竞争性市场，如果答案为肯定，则该国企的该类活动即应当纳入规制范围，有限制竞争的行为则应受到相应制裁。2023/2/53、构建国企补贴的科学标准、决策